Afdeling advisering in haar vierde beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen: "En nu verder!"

Gepubliceerd op 28 november 2016

​In de afgelopen periode heeft tussen Rijk, provincies en gemeenten een ingrijpende herschikking plaatsgevonden van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In het sociale domein heeft de decentralisatie haar beslag gekregen met de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet en de Participatiewet. In het fysieke domein is dit nog gaande, met een Omgevingswet die nog in werking moet treden. De veranderingen zijn dermate ingrijpend dat zij tijd nodig hebben om verwezenlijkt te kunnen worden. De doorontwikkeling van de interbestuurlijke verhoudingen is belangrijk om de doelstellingen te behalen die met de decentralisaties zijn beoogd. De dringende behoefte aan voortgezette aandacht en nadere maatregelen vormt de achtergrond voor het motto van deze beschouwing: En nu verder!

Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen

Dit is te lezen in de beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen die de Afdeling advisering van de Raad van State onlangs heeft uitgebracht. Sinds de totstandkoming van de zogenoemde Code Interbestuurlijke Verhoudingen in 2004 wordt de Afdeling advisering periodiek door de regering, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gevraagd een beschouwing op te stellen over interbestuurlijke verhoudingen in Nederland. Ze gaf in 2006, 2009 en 2013 eerder een beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen. De nu uitgebrachte, vierde, periodieke beschouwing richt zich op de substantiële decentralisatie van bevoegdheden in het sociale en fysieke domein.

Aanbevelingen

In de beschouwing vraagt de Afdeling advisering aandacht voor belangwekkende thema's als regiovorming, stelselverantwoordelijkheid, democratische legitimatie, rechtsbescherming en herijking van toezicht. Ze komt met een aantal aanbevelingen voor Rijk, provincies en gemeenten.

1. Stelselverantwoordelijkheid
Door de decentralisaties zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar gemeenten overgeheveld. Er blijft wel sprake van medebewind, waarbij decentrale overheden de plicht hebben mee te werken aan de uitvoering van regelingen van de centrale overheid. Ieder van de betrokken overheden draagt medeverantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel en kan daarop worden aangesproken. Er is dan sprake van stelselverantwoordelijkheid. Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars rolvastheid en in het vermogen de gemaakte afspraken tijdig en in onderling overleg na te komen.

2. Terughoudend omgaan met 'ingrijpen'

Stelselverantwoordelijkheid mag geen alibi zijn voor het Rijk om eenzijdig en in strijd met het uitgangspunt van de decentralisatie in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden. Het Rijk of de Tweede Kamer moet terughoudend omgaan met 'ingrijpen' en met het initiëren van nieuwe regelgeving. De praktijk moet de komende jaren ruimte krijgen om de doelstellingen van de decentralisaties te verwezenlijken.

3. Kabinetsformatie en regeerakkoord

De decentralisaties hebben de onderlinge betrokkenheid tussen rijk, provincies en gemeenten versterkt. De uitkomst van een kabinetsformatie speelt een prominente rol bij de verdere ontwikkeling van deze verhoudingen. Het zou goed zijn als lang vóór een kabinetsformatie op ambtelijk niveau overleg plaatsvindt over een gedeelde probleemanalyse, mogelijke oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij. Een regeerakkoord zou vervolgens voldoende ruimte moeten bieden voor nader overleg met de medeoverheden.

4. Incrementele aanpak

Voor de slagkracht en de democratische legitimatie van het openbaar bestuur is een ordentelijke, bestuurlijke organisatie essentieel. De betekenis van regiovorming is toegenomen. Er moet een nadere bezinning plaatsvinden op de positie van de regio’s. Om dat doel te bereiken is het raadzaam in de komende kabinetsperiode voor een incrementele aanpak te kiezen. Daarbij krijgen gemeenten in samenspraak met provincies en het Rijk gedurende een vooraf vast te stellen periode de kans om de samenwerking in vaste, meer permanente, regionale verbanden te versterken. Dit proces moet niet vrijblijvend zijn. Daarom beveelt de Afdeling advisering aan om vooraf onder leiding van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties afspraken te maken over tijdpad, randvoorwaarden, spelregels, wijze van besluitvorming en evaluatie. Op grond van de resultaten uit de evaluatie zal moeten worden bepaald welke vervolgstappen wenselijk dan wel noodzakelijk zijn en of toegewerkt moet worden naar een meer definitieve voorziening.

5. Rechtsbescherming

Het versterken van de rechtsbescherming in het sociale domein is noodzakelijk. Het 'op maat-concept' en de andere verhouding tussen overheid en burger hebben gevolgen voor de invulling van de notie van rechtsgelijkheid. Van gelijkheid zonder aanzien des persoons is overgestapt naar gelijkheid die rekening houdt met behoeften, mogelijkheden en omstandigheden van de burger. Dit is een logisch gevolg van de gemaakte keuzes, maar de gevolgen daarvan voor de rechtsbescherming moeten nader worden doordacht.

6. Herijking van het toezicht

De decentralisaties in zowel het sociale als het fysieke domein maken een herijking van het toezicht noodzakelijk. Tussen het toezicht door horizontale verantwoording, interbestuurlijk toezicht en het toezicht door de rijksinspecties zullen overzicht en samenhang moeten worden gebracht, met inachtneming van de overdracht van bevoegdheden. Dit is noodzakelijk om de effectiviteit van het toezicht te versterken.

7. Geschillenregeling

Mede door de nieuwe verhoudingen die zijn ontstaan na de recente decentralisaties is aandacht nodig voor het treffen van een voorziening voor zuivere bestuursgeschillen. Zuivere bestuursgeschillen zijn geschillen die zich uitsluitend kunnen voordoen tussen twee bestuursorganen. Afhankelijk van de gekozen vorm zou zo’n geschillenregeling vastgelegd moeten worden in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen of in een wet.

8. Financiële verhoudingen

Gezonde financiële verhoudingen vormen een wezenlijke randvoorwaarde voor constructieve interbestuurlijke verhoudingen. De verwezenlijking van de doelstellingen is gediend met een eenvoudigere en voorspelbaardere normeringssystematiek en met het maken van meerjarige budgetafspraken. Daarom beveelt de Afdeling advisering aan het afzonderlijk overleg tussen Rijk en medeoverheden over beleidsinhoudelijke en over financiële vraagstukken te combineren.

9. Sterkere positie van de minister van BZK

De decentralisaties hebben de wederzijdse afhankelijkheid van Rijk en medeoverheden vergroot. Dit vraagt om een sterkere positie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit geldt voor zowel het ontwikkelen van nieuw beleid en nieuwe wetgeving die de provincies en gemeenten raken, als het beheer van het Provincie- en Gemeentefonds. Een louter coördinerende rol van de minister is ontoereikend.

Volledige tekst van de vierde periodieke beschouwing

U kunt hier (pdf, 11 MB) de volledige tekst van de vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen downloaden.