Uitspraak 202205978/1/R4 en 202206371/1/R4

202205978/1/R4 en 202206371/1/R4.
Datum uitspraak: 2 december 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in de gedingen tussen:

1.       Stichting Afvalfonds Verpakkingen (hierna: Afvalfonds), gevestigd te Den Haag,

2.       InBev Nederland N.V. en anderen (hierna: InBev en anderen), gevestigd te Breda, Amsterdam, Soesterberg, Rotterdam, Lieshout en Enschede,

3.       Albert Heijn B.V. en anderen (hierna: AH en anderen), gevestigd te Zaandam, Culemborg, Beesd, Veghel, Huizen en Utrecht,

4.       Stichting Recycling Netwerk Benelux (hierna: RNB), gevestigd te Emst,

verzoekers,

en

de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluiten van 30 september 2022 heeft de staatssecretaris aan Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen preventieve lasten onder dwangsom opgelegd om overtreding te voorkomen van regels die op grond van het Besluit maatregelen metalen drankverpakkingen (Stbl. 2021, 228; hierna: het Bmmd) met ingang van 31 december 2022 gaan gelden voor statiegeld op metalen drankverpakkingen met een inhoud kleiner dan drie liter (hierna: metalen drankverpakkingen).

Tegen deze besluiten hebben Afvalfonds, InBev en anderen, AH en anderen en RNB ieder voor zich bezwaar gemaakt.

Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen hebben ieder voor zich de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Bij besluiten van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022 heeft de staatssecretaris de bij de besluiten van 30 september 2022 opgelegde lasten opgeschort tot zes weken nadat hij op de daartegen gemaakte bezwaren heeft beslist.

Tegen deze opschortingsbesluiten heeft RNB bezwaar gemaakt.

RNB heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Afvalfonds, InBev en anderen, AH en anderen en RNB hebben ieder voor zich één of meer dan één nader stuk ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 24 november 2022 waar zijn verschenen:

Afvalfonds, vertegenwoordigd door haar algemeen directeur mr. H. Klein Lankhorst, bijgestaan door mr. A.A. Kleinhout en mr. A.J. van Schaik, advocaten te Amsterdam, en vergezeld door R.J.M. Gianotten en mr. G.H.M. Ehrismann;

InBev en anderen, vertegenwoordigd door mr. A. Collignon en mr. K. Giezeman, advocaten te Amsterdam, vergezeld door S.A. Harbers;

AH en anderen, vertegenwoordigd door mr. G. Koop en mr. N. Kusters, advocaten te Amsterdam, vergezeld door L.A.A. Roorda;

RNB, vertegenwoordigd door haar directeur R. Buurman, bijgestaan door mr. F. Bajrami, advocaat te Breda;

De staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, vergezeld door J. Verzee.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

2.       Het Bmmd strekt ertoe het Besluit beheer verpakkingen 2014 (hierna: het Bbv) per 31 december 2022 te wijzigen door producenten en importeurs te verplichten om met onmiddellijke ingang een statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen te gaan effectueren. InBev en anderen en AH en anderen zijn producenten of importeurs als hier bedoeld. Het systeem van statiegeld houdt op hoofdlijnen in dat metalen drankverpakkingen worden voorzien van een statiegeldaanduiding, dat bij het in de handel brengen van die verpakkingen statiegeld wordt geheven en dat die verpakkingen na gebruik weer worden ingenomen met terugbetaling van het statiegeld. Afvalfonds is namens de producenten en importeurs verantwoordelijk voor een belangrijk gedeelte van de met dit systeem samenhangende verplichtingen. Afvalfonds heeft aan de staatssecretaris en op haar website kenbaar gemaakt dat zij niet eerder dan op 1 april 2023 een werkend statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen kan invoeren. Naar aanleiding daarvan heeft de staatssecretaris bij brief van 13 juli 2022 aan Afvalfonds en bij brieven van 15 juli 2022 aan InBev en anderen en AH en anderen voornemens kenbaar gemaakt tot het opleggen van preventieve lasten onder dwangsom. RNB heeft de staatssecretaris verzocht die voornemens om te zetten in handhavingsbesluiten.

De besluiten

3.       Bij besluit van 30 september 2022 heeft de staatssecretaris vier preventieve lasten onder dwangsom aan Afvalfonds opgelegd om te voorkomen dat de regels voor statiegeld op metalen drankverpakkingen vanaf 31 december 2022 worden overtreden. De eerste last verplicht Afvalfonds om per 1 januari 2023 een landelijk dekkend systeem operationeel te hebben zodat consumenten metalen drankverpakkingen, waarover statiegeld is betaald, kunnen inleveren en statiegeld kunnen terugkrijgen. De tweede last verplicht Afvalfonds tot het in bedrijf hebben van een systeem waarmee producenten en importeurs voor 31 december 2022 EAN-codes en andere relevante informatie van op of na die datum in de handel gebrachte metalen drankverpakkingen kunnen doorgeven aan de verschillende leveranciers van zogenoemde return vending machines (hierna: rvm's). Op grond van deze tweede last is Afvalfonds ook verplicht om producenten en importeurs uiterlijk op 30 december 2022 over dit systeem te informeren. De derde last verplicht Afvalfonds ervoor te zorgen dat de EAN-codes van op of na 31 december 2022 in de handel te brengen metalen drankverpakkingen via het in de tweede last bedoelde systeem zijn doorgegeven aan de leveranciers van rvm’s en aan de door die leveranciers in Nederland geleverde en onderhouden rvm’s. De vierde last verplicht Afvalfonds ervoor te zorgen dat de betreffende EAN-codes zijn vrijgegeven voor terugbetaling van statiegeld aan consumenten.

4.       Bij separate besluiten van 30 september 2022 heeft de staatssecretaris aan InBev en anderen en AH en anderen drie preventieve lasten onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat de regels voor statiegeld op metalen drankverpakkingen vanaf 31 december 2022 worden overtreden. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat niet alleen aan Afvalfonds preventieve lasten zijn opgelegd, maar ook aan individuele producenten of importeurs, omdat Afvalfonds niet kan worden aangesproken op alle verplichtingen die op de individuele producenten en importeurs rusten en veel van de met de invoering en effectuering van het nieuwe statiegeldsysteem samenhangende verplichtingen feitelijk moeten worden uitgevoerd door de individuele producenten of importeurs. De eerste last houdt in dat alle metalen drankverpakkingen die op of na 31 december 2022 door InBev en anderen of AH en anderen in de handel worden gebracht, worden voorzien van een duidelijke en onuitwisbare statiegeldaanduiding. De tweede last verplicht InBev en anderen en AH en anderen om statiegeld in rekening te brengen bij metalen drankverpakkingen die op of na 31 december 2022 in de handel worden gebracht en statiegeld terug te betalen wanneer die verpakkingen weer worden ingenomen. De derde last verplicht InBev en anderen en AH en anderen om uiterlijk op 31 december 2022 de EAN-codes van, en andere relevante informatie over, metalen drankverpakkingen die zij op of na die datum in de handel brengen, door te geven aan Afvalfonds en de verschillende leveranciers van rvm’s.

5.       Bij besluiten van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022 heeft de staatssecretaris voor elk van de besluiten van 30 september 2022 de werking van opgelegde lasten opgeschort tot zes weken nadat hij op de daartegen gemaakte bezwaren heeft beslist. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij de lasten heeft opgeschort, omdat hij, naar aanleiding van wat Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen in bezwaar hebben aangevoerd over onder meer artikel 5:4 van de Awb, twijfelt aan de bevoegdheid om preventieve herstelsancties op te leggen ter naleving van regels die nog niet in werking zijn getreden.

Het verzoek van RNB

5.1.    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van RNB niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat de brieven waarmee de opgelegde lasten zijn opgeschort niet kunnen worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.

5.2.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de staatssecretaris de werking van de opgelegde lasten heeft opgeschort bij besluiten van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat opschorting van de opgelegde lasten rechtsgevolg heeft in de zin dat daardoor de werking van de besluiten van 30 september 2022 wordt gewijzigd. Alleen al om deze reden kan de staatssecretaris niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het verzoek van RNB niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

6.       RNB betoogt dat de staatssecretaris de werking van de bij besluiten van 30 september 2022 opgelegde lasten ten onrechte heeft opgeschort. RNB voert daarbij onder meer aan dat de staatssecretaris de lasten bevoegd heeft opgelegd, gezien de in artikel 5:7 van de Awb neergelegde mogelijkheid om preventief te handhaven. RNB verzoekt de voorzieningenrechter om bij wijze van voorlopige voorziening de opschortingsbesluiten van de staatssecretaris van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022 te schorsen.

6.1.    Net als de staatssecretaris heeft ook de voorzieningenrechter zijn bedenkingen bij de bevoegdheidsgrondslag van de besluiten van 30 september 2022. De vraag of de staatssecretaris toen bevoegd was preventieve herstelsancties op te leggen ter naleving van regels die pas op 31 december 2022 in werking zullen treden, vergt echter nader onderzoek waartoe deze procedure zich niet goed leent. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de bezwaarprocedure niet mag benutten om zich te beraden over de bevoegdheidsgrondslag van de besluiten van 30 september 2022. Gelet hierop bestaat geen aanleiding de opschortingsbesluiten van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022 te schorsen.

7.       De voorzieningenrechter zal het verzoek van RNB om het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen.

8.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten aan RNB te vergoeden.

De verzoeken van Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen

9.       Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen verzoeken de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 30 september 2022 te schorsen. Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen stellen spoedeisend belang te hebben bij hun verzoeken, omdat de staatssecretaris, in weerwil van de opschortingsbesluiten, kenbaar heeft gemaakt dat in het eerste kwartaal van 2023 gecontroleerd zal gaan worden op de naleving van de regels voor statiegeld op metalen drankverpakkingen. Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen vrezen dat de staatssecretaris op of vlak na 31 december 2022 nieuwe lasten onder dwangsom zal gaan opleggen om de regels te handhaven die dan gelden op grond van het Bbv. Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen voeren in de kern aan dat zij niet in staat zijn om aan de opgelegde lasten te voldoen, omdat door IT-problemen en een tekort aan hardware pas op 1 april 2023 een goed functionerend statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen operationeel kan zijn. Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen wijzen erop dat een statiegeldsysteem voor blikjes niet op een lijn kan worden gesteld met het al bestaande systeem voor kunststof flessen. Ook wijzen zij op het totale aantal metalen drankverpakkingen dat jaarlijks in Nederland op de markt wordt gebracht, te weten 2,5 miljard. InBev en anderen en AH en anderen benadrukken dat het algemeen belang is gediend bij een soepele invoering van statiegeld op metalen drankverpakkingen en stellen dat een zodanige invoering pas op 1 april 2023 kan plaatsvinden.

9.1.    Volgens de staatssecretaris heeft Afvalfonds voldoende tijd gehad om een statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen per 31 december 2022 operationeel te hebben en is de opgelopen vertraging geheel te wijten aan de omstandigheid dat Afvalfonds in eerste instantie de inname van lege metalen drankverpakkingen wilde onderbrengen bij zogenoemde circulaire hubs als alternatief voor de inname door supermarkten. De staatssecretaris wijst daarnaast op een in zijn opdracht gemaakte, maar niet overgelegde, ketenanalyse waaruit volgens de staatssecretaris blijkt dat deze ketenpartners de datum van 31 december 2022 haalbaar achten. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat in het kader van de ketenanalyse is gesproken met producenten van rvm’s, alfvullers van metalen drankverpakkingen en producenten van metalen drankverpakkingen en dat deze actoren tijdens die gesprekken kenbaar hebben gemaakt dat 31 december 2022 naar hun oordeel haalbaar is. Hoewel de staatssecretaris het belang van een soepele invoering van statiegeld op metalen drankverpakkingen onderschrijft, stelt hij zich op het standpunt dat hij de invoering van het verplichte statiegeldsysteem op 31 december 2022 mogelijk acht. Voor zover de digitale ondersteuning tegen die tijd nog niet op orde is, kan in ieder geval worden aangevangen met een handmatige inname van lege metalen drankverpakkingen waarover statiegeld is betaald, aldus de staatssecretaris.

9.2.    Op de zitting heeft Afvalfonds toegelicht welke IT-problemen en welk tekort aan hardware, waaronder machines om de ingeleverde metalen drankverpakkingen te persen, met zich brengen dat het feitelijk onmogelijk is om het door haar beoogde statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen al op 31 december 2022 operationeel te laten zijn. Afvalfonds heeft daarbij verwezen naar een door haar overgelegd emailbericht van 14 oktober 2022 waarin zij de staatssecretaris heeft geïnformeerd over de bestaande IT-problemen. Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen hebben op de zitting toegelicht dat het voor een soepele invoering van het statiegeldsysteem van belang is dat alle onderdelen van het systeem gelijktijdig operationeel zijn en dat in de supermarkten chaos zal ontstaan als die onderdelen gefaseerd worden ingevoerd. Daarbij hebben zij erop gewezen dat het, gezien de grote hoeveelheden, ondoenlijk is om van 31 december 2022 tot 1 april 2023 de metalen drankverpakkingen waarover statiegeld is betaald, handmatig in te nemen. InBev en anderen hebben ter zitting nog toegelicht dat de actoren met wie de staatssecretaris naar gesteld in het kader van de ketenanalyse heeft gesproken, niet representatief zijn voor alle actoren in de keten en dat de geraadpleegde actoren geen zicht hebben op de gehele keten, maar slechts op hun aandeel daarin.

9.3.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat alle partijen onderkennen dat het algemeen belang is gediend bij een soepele invoering van statiegeld op metalen drankverpakkingen. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat IT-problemen en een tekort aan hardware eraan in de weg staan dat het door Afvalfonds beoogde statiegeldsysteem voor metalen drankverpakkingen al vóór 1 april 2023 operationeel kan zijn. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat de staatssecretaris niet inhoudelijk heeft gereageerd op het emailbericht van Afvalfonds van 14 oktober 2022, de ketenanalyse niet heeft overgelegd en niet heeft weersproken wat InBev en anderen ter zitting over de bij de ketenanalyse betrokken actoren naar voren hebben gebracht. Gezien de grote hoeveelheden metalen drankverpakkingen die na invoering van het statiegeldsysteem op de Nederlandse markt zullen worden gebracht, acht de voorzieningenrechter voorts aannemelijk dat een handmatige inname daarvan tot aanzienlijke praktische problemen in de supermarkten zal leiden. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het algemeen belang erbij is gediend dat het statiegeldsysteem niet gefaseerd, maar in zijn geheel operationeel wordt gemaakt.

10.     Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Deze voorziening brengt met zich dat de werking aan de opschortingsbesluiten van de staatssecretaris van 28 oktober 2022, 31 oktober 2022 en 9 november 2022 komt te ontvallen.

11.     De staatssecretaris moet de proceskosten van Afvalfonds, InBev en anderen en AH en anderen vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        wijst het verzoek van Stichting Recycling Netwerk Benelux af;

II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 30 september 2022, met de onderscheiden kenmerken 585250 PLOD, 609973 PLOD, 609974 PLOD, 609975 PLOD, 609981 PLOD, 609982 PLOD, 609984 PLOD, 609985 PLOD, 609986 PLOD, 609987 PLOD, 609988 PLOD, 609989 PLOD, 609991 PLOD, 609993 PLOD en 609994 PLOD, tot en met 31 maart 2023;

III.      veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij de hierna vermelde verzoekers in verband met de behandeling van hun verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van:

- € 1.518,00 aan Stichting Afvalfonds Verpakkingen, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

- € 1.518,00 aan InBev Nederland N.V. en anderen, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

- € 1.518,00 aan Albert Heijn B.V. en anderen, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

IV.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de hierna vermelde verzoekers het door hen voor de behandeling van hun verzoeken betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:

- € 365,00 aan Stichting Afvalfonds Verpakkingen;

- € 365,00 aan InBev Nederland N.V. en anderen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

- € 365,00 aan Albert Heijn B.V. en anderen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.

w.g. Venema
voorzieningenrechter

w.g. Robben
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2022

610