Wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, in verband met het regelen van de aanmeldfase, het vervallen van het eerste gehoor in de algemene asielprocedure en het doorvoeren van enkele technische aanpassingen.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2020, no.2020002653, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, in verband met het regelen van de aanmeldfase, het vervallen van het eerste gehoor in de algemene asielprocedure en het doorvoeren van enkele technische aanpassingen, met nota van toelichting.

In dit ontwerpbesluit wordt het in de praktijk reeds bestaande aanmeldgehoor vastgelegd en wordt daarnaast geregeld dat bij het aanmeldgehoor kan worden gevraagd naar een korte opgave van de asielmotieven. In verband met de formalisering van het aanmeldgehoor voorziet het ontwerpbesluit erin dat het zogenoemde eerste gehoor in de asielprocedure vervalt. Voorts bevat het besluit enkele wijzigingen in de rust- en voorbereidingstermijn. Deze en andere maatregelen beogen bij te dragen aan een efficiënter en een flexibeler asielproces. In de procedure voor alleenstaande minderjarige asielzoekers wordt niet voorzien in een langere rustperiode: deze wordt gelijk aan die voor volwassen asielzoekers.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van een efficiënte en flexibele asielprocedure, maar merkt op dat ook in de aanmeldfase zorgvuldige besluitvorming moet zijn gewaarborgd. In verband daarmee is kosteloze rechtsbijstand ook in de aanmeldfase bepaald gewenst. Tevens maakt zij een opmerking over de rustperiode voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. Tot slot merkt de Afdeling op dat wettelijke waarborgen ontbreken bij het uitlezen van de sim-kaart van asielzoekers.

1. Versterking van de aanmeldfase

a. Voorgeschiedenis
In 2010 is een nieuwe asielprocedure tot stand gekomen. Doel was om sneller en zorgvuldiger te beslissen, om bij afwijzing sneller tot terugzending te komen en om vervolgprocedures zoveel mogelijk te voorkomen. Onderdeel van de nieuwe procedure was dat na de aanmelding eerst een rust- en voorbereidingstijd van zes dagen volgde. Daarin werd de asielzoeker rust gegund en de gelegenheid gegeven om te worden voorgelicht over het verloop van de procedure en inhoudelijk te worden voorbereid door een rechtsbijstandverlener. De asielzoeker kreeg in deze periode ook een medisch onderzoek aangeboden. (zie noot 1) Pas na deze fase begon het onderzoek van de aanvraag, met eerst een kort eerste gehoor en daarna een uitvoeriger nader gehoor. (zie noot 2)

In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt uiteengezet dat het aanmeldgehoor zijn oorsprong vindt in de implementatie van de Dublinverordening. Volgens de systematiek van de Dublinverordening vindt na de ondertekening van de asielaanvraag een persoonlijk onderhoud plaats om de verantwoordelijke lidstaat te kunnen bepalen. De toepassing van het aanmeldgehoor is nadien, zonder dat daarvoor een uitdrukkelijke grondslag was, in verband met veiligheidsaspecten uitgebreid naar alle asielaanvragen.

Het aanmeldgehoor is, aldus de toelichting, niet alleen van belang voor het snel kunnen bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, maar ook voor het snel onderkennen van 1F indicaties en eventuele risico’s voor de nationale veiligheid en openbare orde. Verder worden tijdens het aanmeldgehoor onder meer feitelijke vragen gesteld over (identificerende) documenten, de (reis)route, woonplaats/leefomgeving, werk en familieleden (in verband met mogelijke nareis), en kunnen er vragen worden gesteld over het militaire verleden van de vreemdeling. Bij ongedocumenteerde vreemdelingen worden, indien hier aanleiding toe bestaat, meer vragen gesteld om identiteit, nationaliteit en herkomst vast te stellen. Als gevolg van het aanmeldgehoor heeft volgens de toelichting het eerste gehoor waarin dezelfde onderwerpen aan de orde kunnen worden gesteld, zijn betekenis verloren. (zie noot 3)

b. Het ontwerpbesluit
In het ontwerpbesluit wordt de bovengeschetste ontwikkeling geformaliseerd. Het aanmeldgehoor krijgt een plaats in het Vreemdelingenbesluit 2000. Anders dan tot nu toe in het aanmeldgehoor en ook in het eerste gehoor het geval was, wordt de asielzoeker, naast de hiervoor genoemde aspecten, ook gevraagd naar een korte opgave van zijn asielmotieven. (zie noot 4) Omdat het eerste gehoor geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het aanmeldgehoor, wordt het geschrapt.

Op deze wijze hoopt de regering te bereiken dat aan het eind van de aanmeldfase veelal de informatie voorhanden zal zijn die nodig is voor het op efficiënte en flexibele wijze plannen en doorlopen van de algemene asielprocedure. (zie noot 5)

c. Reacties
In de consultatiereacties is kritisch op het ontwerpbesluit gereageerd; die kritiek betreft ook al de verschuiving in de asielprocedure zoals die zich in de praktijk heeft ontwikkeld. Benadrukt wordt dat de vreemdeling, vrijwel direct na binnenkomst, niet uitgerust is en niet voorbereid op het - uitgebreide - aanmeldgehoor. De asielzoeker krijgt in de aanmeldfase alleen algemene informatie over de procedure. Hij krijgt geen medisch onderzoek, zodat niet altijd direct duidelijk zal worden of hij bijvoorbeeld getraumatiseerd is. Bovendien krijgt hij in dit stadium nog geen kosteloze bijstand (zie noot 6) van een juridisch adviseur, die kan voorkomen dat er foutieve of onnauwkeurige informatie in het verslag van het aanmeldgehoor wordt opgenomen. (zie noot 7)

In de toelichting wordt opgemerkt dat tijdens het aanmeldgehoor alleen basale informatie over de persoon van de asielzoeker wordt gevraagd. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat de asielzoeker zonder rechtsbijstandverlener niet in staat zal zijn deze informatie te verstrekken. Niet valt in te zien dat een asielzoeker zonder (juridisch) advies niet in staat moet worden geacht (correcte) gegevens te verstrekken over onder meer zijn naam, geboortedatum, namen van partners en kinderen alsmede de door hem gevolgde reisroute van zijn land van herkomst naar Nederland. Indien nodig kunnen later in de procedure correcties en aanvullingen op het verslag van het aanmeldgehoor worden ingediend. Op de persoon gerichte voorlichting is daarom in de aanmeldfase niet noodzakelijk. (zie noot 8)

Verder wordt in de toelichting opgemerkt dat in het aanmeldgehoor slechts een korte opgave wordt gevraagd van de asielmotieven. Deze informatie wordt niet bij de geloofwaardigheidsbeoordeling betrokken, tenzij het gaat om verdenking van oorlogsmisdrijven of andere zware misdrijven of om bescherming van de nationale veiligheid. Andere tijdens de aanmeldfase afgelegde verklaringen kunnen wel - in het kader van een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling - worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. (zie noot 9)

d. Beoordeling
De Afdeling onderkent dat het nuttig is om al in het begin van de procedure globaal zicht te hebben op de zaak, zodat het plannen van de asielzaken makkelijker wordt. Dat laat onverlet dat waarborgen zoals die in 2010 nog noodzakelijk werden geacht, bij het uitgebreide aanmeldgehoor, dat vlak na aankomst in Nederland plaatsvindt, ontbreken. Het gaat dan om het ontbreken van een rust- en voorbereidingstermijn, op de asielzoeker toegespitste informatie, kosteloze rechtsbijstand, medisch onderzoek. (zie noot 10) Deze waarborgen zijn in 2010 bewust in de procedure zijn opgenomen, onder meer om te voorkomen dat een getraumatiseerde asielzoeker die niet goed is voorbereid, met verklaringen komt die onjuist of onvolledig zijn en die later in zijn nadeel kunnen werken. Het ontbreken van deze waarborgen bergt risico’s in zich voor de zorgvuldigheid van de besluitvorming.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat vanwege de omstandigheid dat, anders dan nu bij het eerste gehoor, bij het aanmeldgehoor ook een uitvraag naar de asielmotieven zal plaatsvinden, het aanmeldgehoor zelfs een groter gewicht krijgt dan het eerste gehoor.

Gelet op het belang van een zorgvuldige besluitvorming en het grotere gewicht van het aanmeldgehoor ziet de Afdeling niet in waarom, anders dan voor het eerste gehoor, voor het aanmeldgehoor niet is voorzien in kosteloze rechtsbijstand.

De Afdeling wijst er hierbij nog op dat de Onderzoekscommissie Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht in haar rapport het belang heeft benadrukt van rechtsbijstand en onpartijdige informatievoorziening vroeg in de procedure. Zij ziet dat als een investering in een zorgvuldige behandeling van een eerste asielaanvraag. Daarmee kan, aldus de commissie, ook vertraging bij beroeps-, vervolg- en vertrekprocedures worden voorkomen. (zie noot 11) Ook in de Procedurerichtlijn wordt het belang benadrukt dat beslissingen over internationale bescherming worden genomen op basis van objectief en onpartijdig vastgestelde feiten. (zie noot 12)

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat kosteloze rechtsbijstand ook in de aanmeldfase bepaald gewenst is. Zij adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Alleenstaande minderjarige asielzoekers

De onder punt 1 beschreven wijziging in de procedure zal ook gaan gelden voor alleenstaande minderjarige asielzoekers.

Tot 1 november 2020 hadden alleenstaande minderjarigen een kort aanmeldgehoor en daarna drie weken rust. Vanaf 1 november 2020 geldt dat zij, net als volwassenen, vlak na aankomst in Nederland een uitgebreid aanmeldgehoor krijgen, gevolgd door een rustperiode van zes dagen. (zie noot 13)

In de consultatie heeft Nidos, als wettelijk vertegenwoordiger en belangenbehartiger van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, opgemerkt dat de helft van hen bij aankomst in Nederland kampt met depressieve gedachten, angstgevoelens of probleemgedrag. Zij zijn fysiek, cognitief en mentaal uitgeput. De gewijzigde procedure doet daarom volgens Nidos geen recht aan hun bijzondere positie, zoals vastgelegd in het internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind. (zie noot 14) Ook in andere consultatiereacties, zoals die van de UNHCR, de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken en de Kinderombudsman, wordt opgemerkt dat de procedure onvoldoende rekening houdt met hun positie.

In reactie daarop wordt in de toelichting opgemerkt dat de medewerkers van de aanmeldbalie een opleiding voor het horen van kinderen hebben gevolgd. Bij de vraagstelling wordt rekening gehouden met de minderjarigheid en de kwetsbare positie van deze groep. Net als bij volwassenen kunnen correcties en aanvullingen op het aanmeldgehoor worden ingebracht. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert, in het licht van de consultatiereacties, nader te motiveren waarom het verantwoord is minderjarigen aan dezelfde procedure te onderwerpen als volwassenen, daarbij ook in te gaan op de argumenten die eerder zijn gebruikt om voor hen een afwijkende procedure te regelen, (zie noot 16) en hoe verzekerd is dat kwetsbare minderjarige asielzoekers voldoende rust en aandacht krijgen.

3. Uitlezen van de sim-kaart en andere elektronische gegevensdragers

De ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen zijn bevoegd om papieren en bescheiden van de asielzoeker in te zien als dat noodzakelijk is om de aanvraag te beoordelen. (zie noot 17) Volgens de toelichting - die verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak - wordt daaronder mede begrepen het uitlezen van bijvoorbeeld een sim-kaart of andere digitale gegevensdragers. (zie noot 18)

De Afdeling merkt op dat een sim-kaart toegang kan geven tot een groot aantal, zeer uiteenlopende, persoonsgegevens, waaronder mogelijk ook bijzondere categorieën van persoonsgegevens die extra bescherming behoeven. Met kennisneming en verdere verwerking van die gegevens kan dieper worden ingegrepen in iemands persoonlijke leven dan met alleen het inzien van papieren en bescheiden in de regel het geval is; dat dat in de praktijk niet of niet altijd zal gebeuren doet er niet aan af dat het wel mogelijk is. (zie noot 19) Voor andere elektronische gegevensdragers die mensen bij zich kunnen hebben, zoals laptops, geldt hetzelfde.

Uit een oogpunt van bescherming van de persoonlijke levenssfeer dienen er in die gevallen adequate wettelijke waarborgen te zijn dat alleen die persoonsgegevens worden verzameld en verwerkt die noodzakelijk zijn voor - in dit geval - het controleren van de asielaanvraag, en dat de gegevens niet langer worden bewaard dan met het oog op dat specifieke doel noodzakelijk is. (zie noot 20) In dat licht bezien dient de huidige regeling in de Vreemdelingenwet 2000, die strikt genomen alleen ziet op het inzien van (papieren) documenten en bescheiden, in een sterkere en specifiekere bescherming te voorzien.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 mei 2021

1. Versterking van de aanmeldfase

c. Reacties
De beschrijving van de voorgeschiedenis, het ontwerpbesluit en de reacties in consultatie, geeft geen aanleiding voor een reactie.

d. Beoordeling
Het verheugt de regering dat de Afdeling advisering onderschrijft dat het van belang is dat al in het begin van de procedure een globaal zicht ontstaat op de asielmotieven van de asielzoeker. De voorgestelde wijzigingen zijn naar het oordeel van de regering essentieel voor het kunnen handhaven van een snelle, zorgvuldige en efficiënte asielprocedure.

Zoals in de nota van toelichting bij het besluit wordt beschreven (zie paragraaf 3.1.2) kan de IND door de opgave van de asielmotieven een betere inschatting maken van de complexiteit en bewerkelijkheid van de asielaanvraag. Daardoor kan maatwerk worden geboden en is de IND-medewerker in staat zich gerichter voor te bereiden op het nader gehoor. Daarnaast kan op grond van de eventueel geconstateerde kwetsbaarheid van de vreemdeling en de vraag of de vreemdeling bijzondere procedurele waarborgen behoeft een inschatting worden gemaakt van de tijd die gemoeid zal zijn met de behandeling van de asielaanvraag.

Ook kan juist door de korte opgaaf van de asielmotieven in een vroeg stadium duidelijk worden dat de standaardtermijn van zes dagen in de algemene asielprocedure naar verwachting niet toereikend zal zijn om het onderzoek zorgvuldig te kunnen verrichten. Het besluit maakt het mogelijk in dat soort gevallen de standaard algemene asielprocedure op voorhand te verlengen tot negen dagen. Zo blijft doorzending naar de verlengde asielprocedure zoveel mogelijk bewaard voor situaties waar die verlengde asielprocedure voor bedoeld is, namelijk die zaken waarin nader (extern) onderzoek nodig is gebleken. Zie hierover nader paragraaf 3.6 van de nota van toelichting.

Anders dan de Afdeling advisering, is de regering van oordeel dat deze korte uitvraag van asielmotieven verantwoord kan zonder dat reeds aan de door de Afdeling bedoelde in 2010 geïntroduceerde waarborgen is voldaan (de rust- en voorbereidingstermijn, op de asielzoeker toegespitste informatie, kosteloze rechtsbijstand en medisch onderzoek). Allereerst hebben deze waarborgen, die gewoon blijven bestaan, betrekking op het asielrelaas tijdens het nader gehoor, en niet op het aanmeldgehoor of het (thans vervallen) eerste gehoor. Voorts wordt er op verschillende manieren voor gezorgd dat de vreemdeling bij de beoordeling van de inwilligbaarheid van de asielaanvraag geen negatieve consequenties ondervindt van de tijdens de aanmeldfase afgelegde verklaringen omtrent zijn asielmotieven. Hierna zal verder op deze punten worden ingegaan.

Vooropgesteld moet worden dat, zoals ook uit het besluit en de toelichting kan worden afgeleid, voorafgaand aan het aanmeldgehoor onafhankelijk voorlichtingsmateriaal beschikbaar zal zijn en dat de bedoelde waarborgen gewoon blijven bestaan. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren waarop deze waarborgen van meet af aan betrekking hadden en nog hebben. Deze zijn in 2010 geïntroduceerd om zeker te stellen dat de betrokken vreemdeling in staat is zijn asielrelaas tijdens het nader gehoor naar voren te brengen. De rust- en voorbereidingstermijn biedt de vreemdeling de gelegenheid goed uitgerust en goed voorbereid aan dit gehoor te beginnen. Het zwaartepunt van iedere asielprocedure ligt bij dit nader gehoor. Niet bij het aanmeldgehoor en het (thans vervallen) eerste gehoor. Tijdens het aanmeldgehoor worden de meer basale vragen gesteld waarvan verwacht mag worden dat deze zonder voorbereiding kunnen worden beantwoord. Het is ook om die reden dat in artikel 3.109, derde lid, van het Vb 2000 nadrukkelijk is vermeld dat tijdens de rust- en voorbereidingstermijn het onderzoek naar onder meer identiteit, nationaliteit en reisroute doorgang kan vinden. Dat zijn ook bij uitstek de onderwerpen die tijdens het aanmeldgehoor aan de orde komen.

Zoals beschreven in paragraaf 3.1.2 van de nota van toelichting behelst de vraag naar een korte opgave van de asielmotieven niet meer dan een eerste uitvraag naar die motieven. Daarbij wordt aan het vermogen van de vreemdeling om daarover te verklaren geen hoge eisen gesteld. Naar details wordt niet gevraagd en de vreemdeling kan zich beperken tot het benoemen van enkele steekwoorden. Tijdens de aanmeldfase zal hier dan ook niet over worden doorgevraagd. Hiertoe dient immers het latere nader gehoor. Zou de vreemdeling uit eigen beweging meer willen vertellen dan wordt hij erop gewezen dat hij daarvoor de gelegenheid krijgt tijdens het nader gehoor. Bij de beoordeling van de inwilligbaarheid van de aanvraag zullen de door de vreemdeling tijdens de aanmeldfase afgelegde verklaringen omtrent zijn asielmotieven niet worden betrokken. Dit is zelfs uitdrukkelijk neergelegd in het besluit (artikel 3.108d, vijfde lid, van het Vb 2000). Hierop wordt uitsluitend een uitzondering gemaakt wanneer de door de vreemdeling bij die gelegenheid afgelegde verklaringen betrekking hebben op daden als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag, andere zware strafbare feiten of indien de bescherming van de nationale veiligheid dit vereist.

In reactie op de consultatieadviezen (zie in het bijzonder de paragrafen 5.1, 5.3 en 5.4 van de nota van toelichting) is nogmaals uitgebreid aangegeven dat en waarom de regering het verantwoord vindt om op de voorgestelde wijze naar de asielmotieven te vragen. Er is uitgelegd waarom dit zich verhoudt met de Procedurerichtlijn. Sterker nog; voor wat betreft (kosteloze) rechtsbijstand biedt de Nederlandse asielprocedure, welke voorziet in kosteloze rechtsbijstand vanaf de rust- en voorbereidingstermijn, zelfs meer dan waartoe de richtlijn verplicht. De Procedurerichtlijn verplicht immers pas vanaf de beroepsfase tot het bieden van kosteloze rechtsbijstand.

De Afdeling geeft aan, gelet op het belang van een zorgvuldige besluitvorming en het grotere gewicht van het aanmeldgehoor, niet in te zien waarom, anders dan voor het eerste gehoor, voor het aanmeldgehoor niet is voorzien in kosteloze rechtsbijstand. In het advies wordt echter niet aangegeven waarom de waarborgen die in dit besluit en toelichting worden beschreven niet afdoende zijn. Ook de nieuwe praktijk zal voorzien in de door de commissie Van Zwol bedoelde rechtsbijstand en onpartijdige informatievoorziening vroeg in de procedure. Voorts zal geen sprake zijn van een situatie dat beslissingen over internationale bescherming niet (langer) worden genomen op basis van objectief en onpartijdig vastgestelde feiten, als bedoeld in de preambule bij de Procedurerichtlijn. Zoals hiervoor en in de nota van toelichting is aangegeven kent de asielprocedure in Nederland immers meer waarborgen dan in de Procedurerichtlijn worden voorgeschreven. De regering ziet in het advies dan ook geen redenen om de ingezette koers te verlaten.

2. Alleenstaande minderjarige asielzoekers

Vooropgesteld zij dat door het besluit geen wijzigingen worden aangebracht in de wijze waarop de asielaanvragen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen worden behandeld. De Afdeling reageert in het advies op een beschrijving in paragraaf 5.5 van de nota van toelichting van de sinds 1 november 2020 enigszins gewijzigde uitvoeringspraktijk ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

De aanmeldfase werd voorheen niet in het Vb 2000 beschreven. Dit besluit voorziet daarin. De vaste praktijk dat een aanmeldgehoor wordt afgenomen gold voorheen ook voor alleenstaande minderjarigen. Dit gehoor was echter korter dan het gehoor dat bij volwassen vreemdelingen werd afgenomen. Er werden bijvoorbeeld geen vragen over de herkomst gesteld (de zogeheten HIS-check). Vanaf 1 november 2020 is de praktijk gewijzigd omdat het, net zoals bij volwassen vreemdelingen, wenselijk is om zo veel mogelijk informatie al in een vroegtijdig stadium vast te leggen; ook om te voorkomen dat deze informatie later in het proces verloren gaat. Dat is uitdrukkelijk ook in het belang van de alleenstaande minderjarige vreemdeling. Daarnaast is een zo volledig beeld van de vreemdeling van belang in het kader van bijvoorbeeld openbare orde-aspecten, maar ook om bepaalde onderzoeken al in een vroegtijdig stadium te kunnen starten. Zoals reeds is beschreven in paragraaf 5.5 van de nota van toelichting is de regering van oordeel dat het verantwoord is om ook bij alleenstaande minderjarige vreemdelingen een uitgebreider aanmeldgehoor af te nemen. Dat betekent overigens zeker niet dat zij op dezelfde wijze worden gehoord als meerderjarigen. Zij zullen uiteraard op gepaste wijze worden bejegend. Bij de vraagstelling wordt rekening gehouden met de minderjarigheid en de kwetsbare positie van deze groep en dat geldt evenzeer voor de beoordeling van de gegeven antwoorden.

Na de aanmeldfase wordt alle vreemdelingen een rust- en voorbereidingstermijn gegeven van ten minste zes dagen (artikel 3.109, eerste lid, van het Vb 2000), behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 3.109, zesde lid, van het Vb 2000. Die voorheen al bestaande minimumduur van de rust- en voorbereidingstermijn gold en geldt ook voor alleenstaande minderjarigen. Voor alleenstaande minderjarigen wordt in de praktijk een minimumtermijn van in ieder geval drie weken aangehouden. Anders dan de Afdeling lijkt aan te nemen wordt niet beoogd dit te wijzigen. Dit besluit geeft hierover in ieder geval geen regels en het staat niet in de weg aan het voortduren van deze uitvoeringspraktijk die het gevolg is van afspraken gemaakt tussen de IND en Nidos. Alleenstaande minderjarigen vreemdelingen zullen nog steeds een minimumtermijn van ten minste drie weken krijgen tussen de datum van aanmelding en de aanvang van de algemene asielprocedure. In paragraaf 5.5 van de nota van toelichting is dit verduidelijkt.

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat alleenstaande minderjarige vreemdelingen jonger dan twaalf jaar geen uitgebreid aanmeldgehoor wordt afgenomen. De IND behandelt de aanvraag van vreemdelingen die behoren tot deze categorie namelijk standaard in de verlengde asielprocedure. Die waarborg is neergelegd in het Vb 2000 (artikel 3.113, zesde lid, van het Vb 2000). Het gehoor vindt plaats in een kindvriendelijke ruimte en door medewerkers die speciaal zijn opgeleid voor het horen van deze jonge alleenstaande minderjarigen. Als vermoedens van mensenhandel bestaan wordt evenmin een uitgebreid aanmeldgehoor afgenomen en wordt de betreffende minderjarige direct doorgeplaatst naar de beschermde opvang. Ook dan wordt de asielaanvraag behandeld in de verlengde asielprocedure.

3. Uitlezen van de sim-kaart en andere elektronische gegevensdragers

Ook dit onderdeel van het advies ziet niet, in ieder geval niet direct, op een wijziging in het Vb 2000 die door het besluit wordt aangebracht. De regering begrijpt de opmerkingen van de Afdeling zo dat de huidige regeling in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) die ziet op - kort gezegd - het inzien van bescheiden na het indienen van een asielaanvraag in een sterkere en specifiekere bescherming zou moeten voorzien om ook het uitlezen van digitale gegevensdragers van de asielzoeker mogelijk te maken.

Inderdaad is de kans aanzienlijk dat door het raadplegen van de digitale gegevensdragers ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag onder meer bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt. De regering is van oordeel dat voor de verwerking van die gegevens op zichzelf een wettelijke grondslag bestaat. De Afdeling lijkt dat overigens ook niet in twijfel te trekken. Artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt immers onder meer dat "ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen bevoegd [zijn] om (…) bagage [van een vreemdeling] te doorzoeken met het oog op eventuele aanwezigheid van reis- of identiteitspapieren, documenten of bescheiden, die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van zijn aanvraag." In de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel C, wordt gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. (zie noot 21) In deze uitspraak overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak dat het uitlezen van een simkaart vergelijkbaar is met het kopiëren van de artikel 55, tweede lid, bedoelde papieren, documenten en bescheiden. Het uitlezen is er, zo overweegt de Afdeling, uitsluitend op gericht de informatie die op die kaart is opgeslagen en die ter beoordeling van een asielaanvraag noodzakelijk is, veilig te stellen, teneinde daarover te kunnen beschikken wanneer het onderzoek naar de aanvraag begint. De regering gaat ervan uit dat deze uitspraak ook geldt voor het inzien van andere digitale gegevensdragers. Net als het uitlezen van de simkaart is dat immers vergelijkbaar met het kopiëren van papieren, documenten en bescheiden als bedoeld in die uitspraak.

Ook biedt artikel 107a van de Vw 2000 een uitdrukkelijke wettelijke basis voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor onder meer de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de toelating en het verblijf van vreemdelingen. Ter waarborging van de persoonlijke levenssfeer wordt dit artikel nader uitgewerkt in de artikelen 7.1a tot en met 7.1d van het Voorschrift Vreemdelingen 2000. Opvallend is dat de Afdeling in het advies niet ingaat op de mogelijke relevantie van deze wettelijke bepaling en de ter uitvoering daarvan gestelde regels.

In de praktijk worden tijdens het identificatie- en registratieproces (I&R) gegevensdragers die bij een vreemdeling worden aangetroffen, handmatig ingezien door de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM). Tijdens deze check ligt de focus op het achterhalen van informatie die verband houdt met de identiteit en/of nationaliteit van de vreemdeling, signalen die duiden op mensenhandel of mensensmokkel en signalen die raken aan de nationale veiligheid dan wel artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Indien bij dit onderzoek zaken worden aangetroffen die verband houden met strafbare feiten, de nationale veiligheid of die relevant zijn voor de beoordeling van de asielaanvraag worden deze gegevens veiliggesteld door middel van vastlegging met foto’s. Van het onderzoek wordt een proces-verbaal van bevindingen opgesteld dat - indien het informatie bevat die relevant is voor de beoordeling van de asielaanvraag - in het vreemdelingendossier wordt opgenomen. In een dergelijk proces-verbaal worden bijvoorbeeld foto’s met beschrijving opgenomen van identificerende documenten die op de gegevensdrager zijn aangetroffen. Indien naar aanleiding van de handmatige scan geen nader onderzoek naar de gegevensdrager hoeft plaats te vinden, dan krijgt de vreemdeling die aansluitend terug. Er wordt in die gevallen geen kopie van de inhoud van de gegevensdrager opgeslagen. Indien wel aanleiding bestaat voor nader onderzoek dan wordt de desbetreffende gegevensdrager door middel van software onderzocht (uitgelezen). Ook van dit onderzoek wordt een proces-verbaal van bevindingen gemaakt welke met de IND wordt gedeeld indien het relevant is voor de beoordeling van de asielaanvraag. Indien bij de handmatige scan of het verdere onderzoek een verdenking ontstaat van een strafbaar feit, dan wordt de gegevensdrager inbeslaggenomen ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek.

In de opmerkingen van de Afdeling proeft de regering zorg over de vraag of de verwerking van bijzondere persoonsgegevens niet verder gaat dan noodzakelijk. Naar het oordeel van de regering is dit niet het geval. Vanzelfsprekend moet dit zoveel mogelijk worden voorkomen. De wettelijke bepalingen (artikel 55, tweede lid, en artikel 107a, eerste lid, van de Vw 2000) laten alleen verwerking toe voor zover dit nodig is voor de beslissing op de aanvraag. De beoordeling van een asielaanvraag is een buitengewoon complexe aangelegenheid waarbij per zaak kan verschillen welke gegevens relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Een zorgvuldige benadering daarvan vergt maatwerk. Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat het gaat om de gegevens van iemand die vraagt om bescherming in Nederland. Van die persoon kan in redelijkheid worden verlangd dat hij zijn aanspraken zo volledig mogelijk onderbouwt en accepteert dat er zo, indien noodzakelijk, een beeld van zijn persoonlijk leven wordt gevormd. Dit blijkt bijvoorbeeld uitdrukkelijk uit artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn (zie noot 22) waarin wordt bepaald dat van de aanvrager mag worden verlangd dat hij alle elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient en dat deze elementen bestaan in de verklaringen van de verzoeker en alle documentatie in het bezit van de verzoeker over zijn leeftijd, achtergrond, de achtergrond van relevante familieleden, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere verzoeken, reisroutes, reisdocumenten en de redenen waarom hij een verzoek om internationale bescherming indient. Een goed en volledig inzicht in deze elementen is bovendien van zeer groot belang met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid.

De Afdeling wijst er terecht op dat uit artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 niet uitdrukkelijk blijkt dat ook digitale gegevensdragers kunnen worden ingezien en uitgelezen. Hoewel, zoals hiervoor is toegelicht, de regering van oordeel is dat die bevoegdheid bestaat en daar op de juiste wijze gebruik van wordt gemaakt, is het passend dit op een geschikt moment te verduidelijken in de wetstekst. Op een geschikt moment zal deze bepaling dan ook worden verhelderd.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen aan te brengen  in het besluit en de toelichting. Zoals beschreven in paragraaf 5 van de toelichting is afgezien van het laten vervallen van artikel 3.116, vijfde lid, van het Vb 2000. Voorts is de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B, verhelderd. Tot slot is een aantal ondergeschikte (voornamelijk redactionele) verhelderingen en verbeteringen doorgevoerd.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2008/09, 31994, nr. 3, p. 4.
(2) Artikelen 3.109, 3.112 en 3.113 van het Vreemdelingenbesluit 2000.
(3) Adviescommissie Vreemdelingenzaken, De geloofwaardigheid gewogen, mei 2016, Kamerstukken II 2016/17, 19637, nr. 2269, bijlage, p. 37-38. Bevestigd door de regering: Kamerstukken II 2016/17, 19637, nr. 2269, p. 3.
(4) Voorgesteld artikel 3.108d, vierde en zesde lid.
(5) Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding).
(6) De rechtsbijstandverlener mag bij het aanmeldgehoor aanwezig zijn (artikel 3.109, tweede lid, in het ontwerpbesluit verplaatst naar artikel 3.108c, derde lid), maar de kosten worden pas vanaf het eerste gehoor vergoed (artikel 5a, eerste lid, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000). Het grootste deel van de asielzoekers voldoet in de praktijk aan de voorwaarden voor kosteloze rechtsbijstand.
(7)Reacties op internetconsultatie.nl van de Vereniging van Asieladvocaten en Juristen Nederland, Aanmeldcentrum Contactpersonen Advocatuur, Landelijk bureau Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland, de Nederlandse Orde van Advocaten, de United Nations High Commissioner for Refugees, de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.
(8) Toelichting paragraaf 5.1 (Voorbereiding op aanmeldgehoor door rechtsbijstandverlener kan niet achterwege blijven) en 5.2 (Onafhankelijke voorlichting).
(9) Voorgesteld artikel 3.108d, vijfde lid. Toelichting, paragraaf 5.3 (Opgave asielmotieven tijdens aanmeldgehoor) en 5.4 (Twijfel over niet betrekken asielmotieven bij verdere behandeling aanvraag).
(10) In deze waarborgen is pas voorzien na de aanmeldfase.
(11) Rapport van de Onderzoekscommissie Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht (commissie-Van Zwol), Kamerstukken II 2018/19, 19637, 2501, bijlage, p. 57.
(12) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de internationale bescherming (PbEU L 180/60), overweging 16-17.
(13) Toelichting, paragraaf 5.5 (Alleenstaande minderjarige vreemdelingen, ernstig getraumatiseerden of andere kwetsbare vreemdelingen).
(14) Reactie van 18 november 2020.
(15) Toelichting, paragraaf 5.5 (Alleenstaande minderjarige vreemdelingen, ernstig getraumatiseerden of andere kwetsbare vreemdelingen).
(16) Zie bijvoorbeeld Eindrapport Evaluatie van de herziene asielprocedure, Kamerstukken II 2014/15, 19637, nr. 1933, bijlage, p. 29-30, 75 en 97-98.
(17) Artikel 55, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Het ontwerpbesluit verduidelijkt dat deze bevoegdheid ook bestaat in de aanmeldfase (voorgesteld artikel 3.108d, derde lid).
(18) Toelichting op artikel I, onderdeel C, voetnoot 9. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1580, r.o. 2.7.
(19) Vergelijk Hoge Raad 4 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:588, overweging 2.6.
(20) Met name de artikelen 5, eerste lid, 6, eerste lid, 9 en 17 van de Algemene verordening gegevensbescherming. Voor het algemene toetsingskader van artikel 8 EVRM (bescherming van persoonsgegevens als onderdeel van de persoonlijke levenssfeer), zie Europees Hof voor de Rechten van de Mens 4 december 2008, no. 30562/04 en 30566/04 (Marper tegen Verenigd Koninkrijk), paragraaf 67. Voor het belang van waarborgen bij het kopiëren van een laptop, zie EHRM 13 februari 2018, no. 61064/10 (Ivashchenko tegen Rusland), paragraaf 81-83.
(21) ABRvS d.d. 11 april 2012 201101271/1/A3, ECLI:NL:RVS:2012:BW1580, r.o. 2.7.
(22) Richtlijn nr. 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PbEU 2011, L 337).