Samenvatting voorlichting over de aankoop van aandelen door de Staat in beursgenoteerde bedrijven

Gepubliceerd op 30 april 2020

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op verzoek van de minister van Financiën een zogenoemde voorlichting gegeven over de aankoop van aandelen door de Staat in beursgenoteerde bedrijven. De minister heeft de voorlichting op 30 april 2020 openbaar gemaakt.

Aanleiding voor het voorlichtingsverzoek

De voorlichtingsvraag gaat over de situatie dat de Staat van plan is aandelen in een beursgenoteerde onderneming te kopen, maar hiervoor nog geen geld op de begroting is gereserveerd. In zulke gevallen is er volgens het kabinet spanning tussen enerzijds het budgetrecht van het parlement en de openbare informatie-uitwisseling die daarbij hoort, en anderzijds de regels voor de omgang met koersgevoelige informatie (de Europese Verordening marktmisbruik) die veronderstellen dat geheimhouding van informatie moet worden gewaarborgd. De minister vraagt de Afdeling advisering om oplossingsrichtingen om met dit spanningsveld om te gaan en daarbij ook in te gaan op de aanbevelingen van de parlementaire enquête financieel stelsel (Commissie-De Wit).

Europese Verordening marktmisbruik

De Europese Verordening marktmisbruik bevat regels voor de omgang met bepaalde koersgevoelige informatie, oftewel voorwetenschap. Deze verordening staat niet in de weg aan het openbaar maken van een voornemen om een aandelenbelang in een beursgenoteerde onderneming te verwerven of te vergroten dat als ‘voorwetenschap’ geldt. Van voorwetenschap is sprake als het gaat om concrete, niet-openbare informatie die een significante invloed op de aandelenkoers zou kunnen hebben.

Zolang wordt afgezien van openbaarmaking, staat de Verordening marktmisbruik evenmin in de weg aan het delen van de voorwetenschap vanwege de normale uitoefening van werk, beroep of functie. Dit is een beperkte uitzondering op het verbod om voorwetenschap aan andere personen mede te delen. Wel moet aan een aantal strikte voorwaarden zijn voldaan.

Staatsrechtelijke regels

Voor de invulling van het toegestane ‘functioneel delen’ van voorwetenschap moet worden gekeken naar de relevante nationale wettelijke regels. Het gaat in dit geval om de staatsrechtelijke regels omtrent het budgetrecht (Comptabiliteitswet) en de informatieplicht (Grondwet).

Budgetrecht

Het budgetrecht van de Staten-Generaal is in de Comptabiliteitswet 2016 uitgewerkt. Het gaat uit van voorafgaande toestemming door het parlement met een begroting of met een wijziging van een begroting. Dat ligt bij wijze van uitzondering anders wanneer de minister die het aangaat van oordeel is dat uitstel van de uitvoering van bepaald beleid of van een bepaalde handeling niet in het belang is van het Rijk. In zo’n geval informeert de minister het parlement daarover. Voor deze beslissing draagt de desbetreffende bewindspersoon politieke verantwoordelijkheid.

Uit de Comptabiliteitswet 2016 volgt verder dat een voornemen tot aankoop van aandelen door de Staat in een beursgenoteerde onderneming in beginsel bij beide Kamers der Staten-Generaal moet worden voorgehangen. De voorhangprocedure kan vertrouwelijk plaatsvinden.

Informatieplicht

De inlichtingenplicht van de regering aan de Kamers (neergelegd in artikel 68 van de Grondwet) vergt dat informatie door de regering aan beide Kamers in de regel in het openbaar wordt gegeven. Uitzonderingen daarop zijn mogelijk, maar alleen voor zover zwaarwegende belangen dat noodzakelijk maken.

Protocol-De Wit

Het budgetrecht en de inlichtingenplicht kunnen onder druk komen te staan als een voorgenomen aandelentransactie nodig is om een crisissituatie te voorkomen, zoals bij de nationalisatie van Fortis/ABN Amro in 2008.

Ter opvolging van de aanbevelingen van de Commissie-De Wit, heeft een voorgaand kabinet de Kamers een voorstel voor werkafspraken (protocol) aangeboden voor de specifieke situatie van voorgenomen interventiemaatregelen bij bepaalde financiële instellingen (Protocol-De Wit). Maar de Kamers hebben een dergelijk protocol nog niet vastgesteld. De Afdeling advisering beveelt aan dit alsnog te doen.

Ook in andere situaties kunnen er zwaarwegende redenen bestaan om het parlement hierover vertrouwelijk te informeren. Bekeken zou moeten worden of voor dit soort situaties ook nadere werkafspraken zoals het Protocol-De Wit nuttig kunnen zijn. Dit kan bovendien de zekerheid geven dat als sprake is van voorwetenschap, het vertrouwelijk informeren van de Kamers beperkt blijft tot wat binnen de kaders van de Verordening marktmisbruik is toegestaan. In het verlengde daarvan is het advies om te bekijken in hoeverre de in de Comptabiliteitswet 2016 geregelde voorhangprocedure in dit soort situaties noodzakelijk en passend is.

Het is echter niet mogelijk om vooraf voor elke mogelijk denkbare situatie waarin de regering de Kamers vertrouwelijk wil informeren, werkafspraken vast te stellen. Iedere keer zal de desbetreffende minister een afweging moeten maken binnen de (staatsrechtelijke) kaders van de inlichtingenplicht en vervolgens waar nodig zorgvuldig met de Kamer(s) afspreken hoe aan vertrouwelijke informatievoorziening in dat concrete geval uitvoering wordt gegeven.


W06.19.0418 Voorlichting Financien over aankoop aandelen in beursgenoteerde vennootschap

Lees hier de volledige tekst van de voorlichting van de Afdeling advisering.