Wijziging van de Ambtsinstructie en het Besluit bewapening en uitrusting politie in verband met het gebruik van vrijheidsbeperkende middelen, geweldmiddelen en mechanische middelen.

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2020, no.2020000527, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren, het Besluit bewapening en uitrusting politie en het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie in verband met de wijziging en invoering van voorschriften omtrent het gebruik van geweldmiddelen en vrijheidsbeperkende middelen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de bepalingen in de Ambtsinstructie over het gebruik van geweldsmiddelen en vrijheidsbeperkende middelen door opsporingsambtenaren (hierna: de Ambtsinstructie) te herzien. In het ontwerpbesluit worden nieuwe criteria voor de inzet van geweldsmiddelen toegevoegd en worden bestaande criteria aangepast of geschrapt.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat deze herziening op sommige onderdelen tot meer duidelijkheid leidt en op andere onderdelen tot meer beoordelingsruimte voor de opsporingsambtenaar. Er is met dit onderwerp sprake van een spanningsveld tussen enerzijds duidelijke normering en anderzijds het bieden van ruimte voor een afweging in concrete omstandigheden. Zij merkt op dat de Ambtsinstructie de algemeen geldende regels voor het gebruik van geweld dient te bevatten. Als het echter van een concrete situatie afhangt op welke wijze geweld kan worden toegepast, dan dient de opsporingsambtenaar zelf de noodzaak en passendheid hiervan af te wegen.

Uit de toelichting van Ambtsinstructie blijkt onvoldoende op welke wijze een balans wordt gevonden in dit spanningsveld. De Afdeling adviseert de toelichting in die zin aan te vullen. Ook adviseert in de toelichting in te gaan op een aantal punten met betrekking tot risicovolle geweldstechnieken. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het ontwerpbesluit

Van ambtenaren van de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsdiensten wordt verwacht dat zij, vaak in risicovolle situaties, optreden om de rechtsorde te handhaven en hulp te verlenen aan hen die deze behoeven. Op basis van de Politiewet 2012 zijn deze ambtenaren bevoegd om daarbij geweld te gebruiken. Als voorwaarde stelt de wet onder meer dat het geweld plaatsvindt in de rechtmatige uitoefening van de bediening. Het gebruik van geweld moet ook noodzakelijk, proportioneel, subsidiair, redelijk en gematigd zijn. (zie noot 1)

De Ambtsinstructie beschrijft aan de hand van objectieve criteria op welke wijze een opsporingsambtenaar van deze bevoegdheid gebruik mag maken. (zie noot 2) De huidige Ambtsinstructie is in 1994 in werking getreden en nadien diverse malen op onderdelen aangepast, maar nooit in zijn geheel herzien ten aanzien van de voorschriften over het gebruik van geweld. Dit wordt al enige tijd wenselijk geacht, onder meer naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen in wetgeving en praktijk en naar aanleiding van enkele rapporten. (zie noot 3)

In de voorgestelde wijziging van de Ambtsinstructie zijn enkele geweldsmiddelen, zoals het stroomstootwapen en de wapenstok, voor het eerst opgenomen. (zie noot 4) Bij andere geweldsmiddelen, zoals vuurwapens, pepperspray en de surveillancehond, worden de bestaande criteria voor de inzet aangepast of geschrapt, of worden nieuwe criteria toegevoegd.

2. Voorzienbaarheid en beoordelingsruimte

Het gebruik van geweld en vrijheidsbeperkende middelen door de politie kan een inmenging betekenen in grondrechten van burgers, waaronder het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, het recht op de (persoonlijke) levenssfeer, het recht op vrijheid en veiligheid en het recht op leven. Deze inmenging is gerechtvaardigd als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Het gebruik van geweld moet altijd voorzienbaar zijn op basis van nationale regelgeving. (zie noot 5)

Niet alleen voor de burger, ook voor de opsporingsambtenaar zelf is deze voorzienbaarheid van belang. Voor hem dient duidelijk te zijn hoe hij in de uitoefening van zijn functie mag handelen. Als hij onrechtmatig geweld gebruikt, dan is zijn handelen immers strafbaar.

De Eerste Kamer heeft momenteel een wetsvoorstel in behandeling dat onder meer een aparte strafbaarstelling creëert voor overtreding van de geweldsinstructie door opsporingsambtenaren. (zie noot 6) In het advies over dit wetsvoorstel wees de Afdeling op het lex certa beginsel. Op basis daarvan dienen de strafrechtelijk gesanctioneerde normen in de Ambtsinstructie zo helder mogelijk omschreven te zijn. (zie noot 7)

Uit de toelichting op het ontwerpbesluit blijkt dat het streven van deze herziening is om de voorschriften zo precies mogelijk te formuleren en zo duidelijkheid te creëren. (zie noot 8) De Afdeling stelt vast dat veel wijzigingen zien op een codificatie van de bestaande praktijk en dat dit bijdraagt aan meer duidelijkheid over toegestaan gebruik van geweldsmiddelen door de politie.

Er wordt echter op onderdelen ook voor gekozen om niet nader te reguleren dan wel bestaande criteria te schrappen. Bij deze specifieke wijzigingen en als reactie op kritische consultatieadviezen verwijst de toelichting naar het belang van beoordelingsruimte voor de opsporingsambtenaar. De Ambtsinstructie voorziet in een ondergrens. In een concreet geval moet de proportionaliteit en subsidiariteit van het gebruik van geweld afgewogen worden. Te specifieke criteria kunnen de opsporingsambtenaar in de praktijk belemmeren om tot een adequate en tijdige reactie te komen. (zie noot 9)

De Afdeling constateert dat hier sprake is van een spanningsveld: er is behoefte aan duidelijkheid maar ook aan beoordelingsruimte in de praktijk. Het is een spanningsveld dat eigen is aan het werk van de opsporingsambtenaar: hij of zij handhaaft de wet in sterk variërende situaties en moet daarbij de geweldsbevoegdheid zien te gebruiken op een manier die passend én effectief is.

De Afdeling merkt hier het volgende over op. De Politiewet 2012 schrijft voor dat politiegeweld noodzakelijk, proportioneel, subsidiair, redelijk en gematigd moet zijn. (zie noot 10) Indien uit deze beginselen een algemene regel van enig gewicht is af te leiden voor het gebruik van een geweldsmiddel, dan ligt het in de rede deze op te nemen in de Ambtsinstructie. Als het echter van een concrete situatie afhangt op welke wijze geweld kan worden toegepast, dan is het aangewezen de afweging over te laten aan de opsporingsambtenaar. Daarbij is van belang dat de opsporingsambtenaar op landelijk eenduidige wijze wordt geïnstrueerd en opgeleid om deze afweging in verschillende situaties te kunnen maken. (zie noot 11)

Uit de toelichting op de Ambtsinstructie dient te blijken hoe een balans wordt gevonden in dit spanningsveld. De beschrijving van het doel van de herziening van de Ambtsinstructie in de toelichting beperkt zich echter tot het benadrukken van het belang van duidelijkheid en laat het spanningsveld in de praktijk onbesproken. (zie noot 12)

De Afdeling adviseert de toelichting overeenkomstig het voorgaande aan te vullen en uit te leggen hoe de herziening een goede balans realiseert tussen duidelijke normering en ruimte voor een afweging in concrete omstandigheden.

3. Fysieke geweldstechnieken

De geweldsbevoegdheid in de Politiewet 2012 ziet niet alleen op het inzetten van geweldsmiddelen, maar ook op het toepassen van fysiek geweld. Bij het gebruik van fysieke geweldstechnieken moeten opsporingsambtenaren zich houden aan de in de Politiewet 2012 gestelde algemene beginselen van noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit, redelijkheid en gematigdheid. Opsporingsambtenaren worden periodiek getraind en getoetst op hun aanhoudings- en zelfverdedigingsvaardigheden. (zie noot 13) Fysieke geweldstechnieken zijn van oudsher niet in de Ambtsinstructie opgenomen. De Ambtsinstructie reguleert alleen het gebruik van geweldsmiddelen.

Diverse geconsulteerde instanties geven in overweging ook voor fysiek geweld inzetcriteria in de Ambtsinstructie op te nemen. (zie noot 14) Dit is niet gedaan. De toelichting geeft aan dat hier geen noodzaak toe bestaat. De algemene beginselen en de verplichte training en toetsing van fysieke geweldstechnieken bieden voldoende houvast. (zie noot 15)

In aansluiting op punt 2 over voorzienbaarheid en beoordelingsruimte merkt de Afdeling het volgende op. Ook voor het gebruik van fysiek geweld geldt dat het zowel voor de opsporingsambtenaar als voor de burger duidelijk dient te zijn hoe dit mag worden toegepast. Dit geldt eens te meer als het gaat om risicovol fysiek geweld, zoals ook blijkt uit de discussie over het hanteren van controle- en verwurgingstechnieken door de politie. (zie noot 16)

De Afdeling is zich ervan bewust dat fysieke geweldtechnieken minder eenduidig en algemeen te reguleren zijn dan geweldsmiddelen. Er zijn immers vele vormen van fysiek geweld denkbaar en de wijze van inzet is altijd afhankelijk van een concrete situatie. Fysiek geweld kan ook in verschillende gradaties worden toegepast, waarbij het mogelijk effect op de persoon die dit geweld ondergaat sterk varieert.

De Afdeling stelt vast dat het apart reguleren van de verschillende toegestane fysieke geweldstechnieken een moeilijk begaanbare weg lijkt. Zij adviseert in de toelichting in te gaan op de invulling van de landelijk eenduidige instructie voor de verschillende fysieke geweldstechnieken. Indien hieruit naar voren komt dat bepaalde fysieke geweldstechnieken niet of slechts in bepaalde omstandigheden dienen te worden ingezet, dient dit te worden vermeld.

Ten aanzien van risicovolle geweldstechnieken dient voorts te worden toegelicht hoe wordt gewaarborgd dat deze slechts worden toegepast door ambtenaren die een voldoende specifieke opleiding daarvoor hebben ontvangen. Ook dient de toelichting uit te leggen hoe het voor de burger inzichtelijk is op welke wijze fysieke geweldstechnieken mogen worden toegepast.

De Afdeling adviseert de algemene beginselen voor het gebruik van fysiek geweld uit de Politiewet 2012 uit te werken in de toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 21 januari 2021

2-3. In haar advies geeft de Afdeling aan een spanningsveld te constateren in de balans tussen duidelijke normering en ruimte voor een afweging in concrete omstandigheden. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en uit te leggen hoe de herziening van de Ambtsinstructie een goede balans realiseert tussen duidelijke normering en ruimte voor een afweging in concrete omstandigheden door de ambtenaar aan wie de geweldsbevoegdheid is toegekend.

In aansluiting hierop stelt de Afdeling zich ervan bewust te zijn dat fysieke geweldstechnieken minder eenduidig en algemeen te reguleren zijn dan de inzet van geweldmiddelen en dat het apart reguleren van de verschillende toegestane fysieke geweldstechnieken een moeilijk begaanbare weg lijkt. Zij adviseert in de toelichting in te gaan op de instructie voor de verschillende technieken, de wijze waarop wordt gewaarborgd dat deze technieken slechts worden toegepast door ambtenaren die een daarvoor voldoende specifieke opleiding hebben ontvangen en de wijze waarop het voor de burger inzichtelijk is op welke wijze de technieken mogen worden toegepast.

Het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven de nota van toelichting aan te vullen met een nieuwe subparagraaf (zie paragraaf 5.2). In deze paragraaf wordt het bestaan van het hiervoor geschetste spanningsveld bevestigd en wordt dat spanningsveld in een breder kader geplaatst door uitwerking van de elementen de-escalatie, geweldsinstructie, ambtsinstructie, opleiding en training en inzicht en kenbaarheid.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een enkel punt in de nota van toelichting te actualiseren en een aantal wijzigingen van technische en tekstuele aard mee te nemen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Voorts is op verzoek van de politie en in goed overleg met de Kmar de inwerkingtredingsbepaling artikel IV aangepast zodat de verschillende artikelen en onderdelen daarvan op verschillende momenten in werking kunnen treden. De politie heeft aangegeven, mede in verband met de uitbraak van COVID-19, na publicatie in het Staatsblad tijd nodig te hebben om de politieambtenaren op te leiden. Indien wenselijk kan het besluit gedurende die periode op (een) onderde(e)l(en) in werking treden.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Justitie en Veiligheid


Voetnoten

(1) Artikel 7, eerste en zevende lid, Politiewet 2012.
(2) Artikel 9, Politiewet 2012.
(3) Nota van toelichting, Inleiding, paragraaf 1, Verantwoord politiegeweld, Nationale ombudsman 2013/055, Politiële bewapening in perspectief, Peter Kruize en Paul Gruter, WODC 2012.
(4) Deze waren al wel opgenomen in het Besluit bewapening en uitrusting politie, zie bijv. artikel 13.
(5) Het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, artikel 11 Grondwet, het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, artikel 8 EVRM, het recht op (persoonlijke) vrijheid en veiligheid, artikel 5 EVRM en het recht op leven, artikel 2 EVRM.
(6) Wetsvoorstel geweldsaanwending opsporingsambtenaar, Kamerstukken II 2016/17, 34 641, nr. 1.
(7) Kamerstukken II 2016/17, 34 641, nr. 4, paragraaf 4.
(8) Nota van toelichting, Inleiding, paragraaf 1.
(9) Nota van toelichting, Pepperspray, paragraaf 2.3 en Consultatie, paragraaf 5.
(10) Artikel 7 Politiewet 2012, artikel 7, eerste lid en zevende lid.
(11) Artikel 4, onder b, Ambtsinstructie, artikel 26, Besluit bewapeningen uitrusting politie, Zie ook bijv. Kamerstukken I 2019/20, 34 641, D.
(12) Nota van toelichting, Inleiding, paragraaf 1.
(13) Regeling toetsing geweldsbeheersing politie (Stcrt. 2001, 247, zoals laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2017, 70079) en de Regeling toetsing geweldsbeheersing buitengewoon opsporingsambtenaar en ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten (Stcrt. 2007, 103, zoals laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2018, 35735).
(14) Zie de adviezen van het College voor de Rechten van de Mens en Amnesty International. De Politie adviseert in de Ambtsinstructie vast te leggen dat het gebruik van geweld zonder geweldmiddelen is toegestaan in het kader van de afweerbevoegdheid, zie p. 6.
(15) Nota van toelichting, Consultatie, paragraaf 5.
(16) Zie onder meer Kamerstukken I 2019/20, 34641, D, Kamerstukken II 2015/16, 29628 nr. 623 en Inspectie JenV, De nekklem, Thematisch onderzoek naar aanleiding van de toepassing van een nekklem in het Zuiderpark, p. 27, Kamerstukken II 2015/16, 29628 nr. 623 (bijlage).