Jaarverslag Raad van State 2012: Overheidshandelen is ook rechtsvorming

Gepubliceerd op 4 april 2013

De ontwikkelingen en vraagstukken waarmee Nederland nu wordt geconfronteerd, zijn niet van voorbijgaande aard, zoals de veelgebruikte aanduiding crisis lijkt te suggereren. Zij vergen structurele hervormingen en aanpassingen. Niet alleen aan een nieuwe situatie, maar ook aan een nieuwe dynamiek waarin Europa vooralsnog steeds verder achterop raakt. De verhouding tussen staat en samenleving zal duurzaam wijzigen door deze hervormingen en aanpassingen. Nederland bevindt zich momenteel in een overgangssituatie. Voorkomen moet worden dat Nederland langdurig vastloopt in het proces van overgang. Dat kan het functioneren van de democratische rechtsstaat ingrijpend en duurzaam raken en veranderen. Bij de aanpak van de problematiek zal steeds voor ogen moeten staan dat overheidshandelen in de rechtsstaat ook rechtsvormend moet zijn. In tijden dat financieel-economische problemen, hervormingen en bezuinigingen het debat domineren, lijkt veel te moeten wijken voor bestuurlijke slagvaardigheid. Bij de veranderingen in de omvang die op dit moment nodig zijn, gaat het echter om meer dan veranderingen in middelen, regels en structuren. Zij raken mede aan de rechtsordening en het staatkundige kader waarbinnen de samenleving functioneert.

Dit is te lezen in de inleidende beschouwing in het jaarverslag van de Raad van State over 2012. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen op de veranderende politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken en functie uitoefent. De staat van de economie en de overheidsfinanciën en de gevolgen daarvan voor het functioneren van zorg, diensten en overheidsfuncties, geven de Raad van State aanleiding voor zorg en aandacht.

Als gevolg van noodzakelijke hervormingen en aanpassingen zal de plaats van de overheid in de samenleving veranderen. De uitgavenbeperking die nodig is, impliceert dat een veel groter deel van de kosten van publieke voorzieningen door gebruikers gedragen zal moeten worden. Dat vergt duidelijkheid over waar men voortaan niet meer op mag rekenen en tegenover verminderde voorzieningen zal uiteindelijk ook lastenverlichting gesteld moeten worden. De cumulatie van de vele veranderingen dreigt geleidelijk aan kwalitatieve gevolgen te hebben voor wezenlijke functies van de staat. In de afgelopen tijd is gewaarschuwd voor de afnemende effectiviteit van de krijgsmacht, de Belastingdienst en publieke voorzieningen. Eenzelfde risico bestaat voor het besturend apparaat en het sturingsvermogen van de rijksoverheid, als gevolg van opeenvolgende bezuinigingen en decentralisaties.

In de democratische rechtsstaat is handelen van de overheid ook steeds rechtsvormend. Daarmee wordt bedoeld dat beleid en handelen van de overheid steeds mede uitwerking moeten geven aan rechtsgevoelens, fundamentele beginselen van recht en gemeenschappelijke waarden. In die zin is verandering in maatschappelijke verhoudingen steeds ook rechtsvinding: het ‘vinden’, het scheppen van verhoudingen die burgers afzonderlijk en samen in staat stellen om in vrede als mens en gemeenschap tot hun recht te komen. Uitgangspunt van de democratische rechtsstaat is dat het primaat van die rechtsvinding bij de wetgever ligt, maar die dient daar dan invulling aan te geven. In een tijd waarin verandering van beleid en regelgeving vaak een hoge urgentie heeft vanwege financiële gevolgen, kan dat aspect licht uit het oog worden verloren.

Raad van State als institutie

Bij het doordenken en in goede banen leiden van deze ontwikkelingen heeft de Raad van State bij uitstek een rol vanwege zijn taken op het terrein van zowel wetgevingsadvisering als bestuursrechtspraak. De institutionele taak van de Raad van State is een bijdrage te leveren aan de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur. Als grondwettelijk adviescollege draagt de Afdeling advisering bij aan de eenheid, consistentie, (grond)wettigheid en rechtvaardigheid van wet- en regelgeving. Als hoogste algemene bestuursrechter bewaakt de Afdeling bestuursrechtspraak de rechtmatigheid van het beleid en de uitvoering van wet- en regelgeving. Het gaat daarbij om aspecten van één en dezelfde functie. De combinatie van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak biedt dan ook vruchtbare mogelijkheden in het kader van rechtsvorming.

In de taken van de Raad van State komen de aspecten van het functioneren van de staat samen; niet alleen tussen wetgeving(sadvisering) en (bestuurs)rechtspraak, maar ook tussen bestuurlijke actualiteit en continuïteit van staat en constitutie, tussen nationale autonomie en Europese samenwerking, tussen nationaal recht en internationale verplichting, tussen het land Nederland en het Koninkrijk der Nederlanden, tussen publiek domein en de private sfeer. Zijn betrokkenheid bij al deze aspecten biedt de Raad en zijn Afdelingen advisering en bestuursrechtspraak een breed overzicht over het handelen van de staat in al zijn facetten.

De verankering van de taken van de Raad in afzonderlijke Afdelingen binnen één institutie, biedt de nodige waarborgen ten aanzien van de gescheiden uitoefening van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, zonder de voordelen van de synergie van de kennis en ervaring op verschillende terreinen van het recht te verliezen. Die synergie biedt grote voordelen bij de toepassing en de verdieping van kennis en inzicht op terreinen zoals dat van het constitutionele recht, het Europees recht en de beginselen van het bestuursrecht, maar ook bij de praktische invulling van zijn taken.

De Raad als adviseur

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert regering en de Staten-Generaal over wetsvoorstellen, goedkeuring van verdragen en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur. De advisering is erop gericht de waarborgende, ordenende en rechtsvormende functie van wetgeving tot haar recht te laten komen.

Advisering in cijfers

In 2012 legden regering en parlement in totaal 514 zaken ter advisering voor aan de Afdeling advisering. Dat is minder dan in voorgaande jaren. In 2012 heeft de Afdeling advisering 566 wetgevingsadviezen uitgebracht. Dat is meer dan in 2011, toen 510 adviezen werden vastgesteld. De gemiddelde adviesduur was 39 dagen. Bijna 80% van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; bijna 52% binnen één maand.
De Afdeling advisering geeft aan het slot van de adviezen over regeringsvoorstellen een eindoordeel. Dit eindoordeel wordt een dictum genoemd. Voor het dictum wordt gebruik gemaakt van zes standaardformuleringen die de 'zwaarte' van het advies aangeven. Is er ingrijpende kritiek op het voorstel, dan zal dit tot een 'zwaar dictum' leiden. 38 van de in totaal 566 adviezen die de Afdeling advisering in 2012 heeft vastgesteld, bevatten een 'zwaar dictum'. Dit komt neer op 7,2%.

Advisering naar inhoud

Wetgeving staat voor: zekerheid, voorspelbaarheid en bestendigheid. In juridisch opzicht is de wet de meest bestendige vorm van overheidsbeleid. De laatste jaren doet zich steeds vaker het fenomeen voor dat de politieke wilsvorming sneller gaat dan het wetgevingsproces. Daarmee krijgt wetgeving meer het karakter van beleid dat aan frequente wijzigingen onderhevig is. In 2012 is die dynamiek in de wetgeving duidelijk zichtbaar geweest, mede als gevolg van wisselende politieke constellaties als gevolg van de val van het kabinet Rutte-I, het Lente-akkoord en het aantreden van het kabinet Rutte-II. Juist in tijden van (stelsel)verandering moet wetgeving aan inhoudelijke kwaliteitseisen voldoen en moet de wetgevingsprocedure ordentelijk verlopen. Dit betekent in de eerste plaats een zorgvuldige voorbereiding. In een aantal gevallen stelde de Afdeling advisering het afgelopen jaar vast dat de motivering van wezenlijke onderdelen van een wetsvoorstel verbetering behoefde. Zij vroeg ook aandacht voor het overgangsrecht en voor het verschijnsel dat wetsvoorstellen, die in een vergevorderd stadium van parlementaire behandeling waren, of reeds door het parlement waren aangenomen, alsnog werden gewijzigd of volledig werden teruggedraaid. Een voorbeeld hiervan is de langstudeermaatregel.

In 2012 is de Afdeling advisering een aantal keren gestuit op de situatie dat een wetsvoorstel voor advies werd voorgelegd, terwijl reeds belangrijke stappen waren gezet of op stapel stonden in het kader van de uitvoering van datzelfde wetsvoorstel. Dergelijke situaties roepen vanuit het oogpunt van zowel legaliteit als democratische legitimiteit vragen op. Voorbeelden daarvan waren de invoering van prestatiebekostiging in het hoger onderwijs en de instelling van de Autoriteit Consument en Markt.

Regeldruk is de afgelopen jaren voor de verschillende kabinetten een belangrijk aandachtspunt geweest. Paradox daarbij is dat enerzijds campagnes worden gericht op deregulering en lastenvermindering, maar anderzijds soms onnodig gedetailleerde regelingen worden voorgesteld. De Afdeling advisering heeft in 2012 in een aantal gevallen gewezen op voorstellen die tot in detail het handelen van burgers, bedrijven of overheid normeren en daarbij voorbijgaan aan de eigen verantwoordelijkheid, of op regels die een reflex zijn op gebeurtenissen die het nieuws hebben gehaald, maar waarvan de effectiviteit en doelmatigheid kunnen worden betwijfeld.

De Raad als bestuursrechter

Bestuursrechtspraak in cijfers

Dat het jaar 2012 economisch voor Nederland niet het beste jaar was, viel aan de drukte bij de Afdeling bestuursrechtspraak nauwelijks te merken. Zij deed het afgelopen jaar ruim 13.600 zaken af, 140 meer dan er binnenkwamen in 2012. Dat ligt weliswaar iets onder het niveau van 2011, maar is nog wat hoger dan dat van 2010 dat toen aanzienlijk hoger was (ongeveer 3.000 zaken meer) dan de jaren daarvoor. Het beeld dat het aantal zaken dat de Afdeling bestuursrechtspraak sinds 2010 jaarlijks afdoet met ongeveer een kwart is gestegen in vergelijking met de jaren daarvoor, is stabiel gebleven.

De Afdeling bestuursrechtspraak slaagt er in die hoge aantallen zaken snel af te doen, zeker in vergelijking met andere rechterlijke colleges. In 2012 was de gemiddelde doorlooptijd van alle zaken 26 weken. Verdeeld over de drie kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld: gemiddeld 34 weken in de Ruimtelijke- ordeningskamer, 22 weken in de Vreemdelingenkamer en 32 weken in de Algemene kamer. Het is voor burgers, bedrijven en overheid van groot belang dat zij niet langer dan nodig is over de uitkomst van hun geschil in onzekerheid verkeren.

Bestuursrechtspraak naar inhoud

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft haar organisatie zo ingericht dat snelheid met behoud van hoge kwaliteit voorop staat.
Naast snelheid bij de afdoening van de geschillen is het beleid van de Afdeling bestuursrechtspraak in de afgelopen jaren gericht geweest op een aantal factoren die van groot belang zijn voor procespartijen:

  • meer effectieve geschilbeslechting;
  • nog meer inhoudsvolle rechtszittingen die aan de uitspraak vooraf gaan;
  • rechtseenheid met de andere hoogste bestuursrechters;
  • verbetering van de motivering van haar uitspraken.

Effectieve geschilbeslechting

Effectieve geschilbeslechting in het bestuursrecht betekent vooral dat door de uitspraak het geschil ook daadwerkelijk is opgelost. Bij ongegrondverklaring van het beroep tegen een overheidsbesluit is dat het geval; dit besluit kan dan definitief worden uitgevoerd. Ingewikkelder is het als een besluit gebreken vertoont en voor vernietiging door de bestuursrechter in aanmerking komt. Voorheen was gebruikelijk dat de zaak dan naar het overheidsorgaan terugging en dat de procedure dan vaak van voren af aan opnieuw begon. Momenteel wordt onder regie van de rechter in veel gevallen tot een einduitspraak gekomen, soms na een tussenuitspraak, waarin de rechter aangeeft welke gebreken op korte termijn hersteld moeten worden. In 2012 paste de Afdeling bestuursrechtspraak dit 114 keer toe.

Een nieuwe standaardwerkwijze op zitting

In 2012 werd op reguliere basis begonnen met een nieuwe standaardwerkwijze op rechtszittingen. De leden van de zittingskamer beginnen met het stellen van vragen, gericht op wat nog onduidelijk is en op het verhelderen van de geschilpunten. Daardoor wordt sneller doorgedrongen tot de kern van die geschilpunten dan wanneer procespartijen eerst uitvoerig hun standpunten bepleiten en daarbij onvermijdelijk herhalen van wat uit het dossier al duidelijk is. Partijen wordt echter altijd de gelegenheid geboden om te beginnen met een korte uiteenzetting van vijf minuten.

Rechtseenheid

In de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, waarin de vier hoogste bestuursrechters samenwerken, werden in 2012 weer veel goede afspraken gemaakt. Op basis hiervan sloot de Afdeling bestuursrechtspraak zich bijvoorbeeld aan bij de rechtspraak van onder meer de Hoge Raad over termijnoverschrijding van het indienen van een beroep. Van belang voor de rechtseenheid is ook de Wet aanpassing bestuursprocesrecht die op 1 januari 2013 in werking is getreden. Deze wet biedt de Afdeling bestuursrechtspraak de mogelijkheid een conclusie te vragen aan een ‘advocaat-generaal’ en een zogenoemde ‘grote kamer’ in te stellen, die bestaat uit vijf leden. Deze instrumenten zullen vooral worden ingezet, als het belang van de rechtseenheid of rechtsvorming daarom vraagt.

Motivering van uitspraken

Bij alle aandacht voor effectiviteit en snelheid blijven kwaliteit en een heldere motiveringsteeds voorop staan. Om tot een adequate afdoening en motivering te komen, is soms meer tijd nodig. Dat is het geval als de Afdeling bestuursrechtspraak zogenoemde prejudiciële vragen moet stellen aan het Hof van Justitie in Luxemburg over de uitleg van het recht van de Europese Unie. In 2012 gebeurde dat zeventien keer. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in november 2012 op basis van een uitspraak van het Hof van september 2012 dat van vreemdelingen geen terughoudendheid mag worden verwacht bij het belijden van hun geloofsovertuiging in het land van herkomst. Het EU-recht speelde in 2012 ook in veel andere uitspraken een rol, zoals in bekende uitspraken met maatschappelijke impact over de gasopslag in Bergermeer en over windturbines langs de dijken van de Noordoostpolder.

Samenvoeging

Het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ bevat een interessante passage over de samenvoeging van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Concentratie van de bestuursrechtspraak bij de Raad van State is de meest wenselijke optie. Op het samenvoegen van de drie hoogste bestuursrechterlijke colleges is de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak goed voorbereid. Wat betreft de rechtseenheid zijn er geen problemen die om deze oplossing vragen. De concentratie van de rechterlijke colleges zou voor de bestuursrechtspraak als geheel wel een verbetering van de doorlooptijden en een besparing van kosten kunnen betekenen. Om dat te bereiken, is het nodig dat de werkwijze van de Afdeling bestuursrechtspraak over de gehele linie van het hoger beroep in het bestuursrecht wordt gevolgd.

Jaarverslag 2012

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met mr. Pieter-Bas Beekman, afdeling Communicatie Raad van State (070 – 426 4773)