Voorstel van wet tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met de mogelijkheid van doorberekening van kosten van toezicht op BRZO-bedrijven.

Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2015, no.2015001282, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met de mogelijkheid van doorberekening van kosten van toezicht op BRZO-bedrijven, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wijzigt de Arbeidsomstandighedenwet zodat het mogelijk wordt om de kosten van toezicht door te berekenen aan bedrijven waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (BRZO 2015) van toepassing is. Het BRZO 2015 betreft de implementatie van de Seveso-richtlijn III. (zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar adviseert het voorstel op onderdelen aan te passen dan wel van een dragende motivering te voorzien. Voorgesteld wordt om een deel van de toezichtskosten op BRZO-bedrijven door te berekenen en een deel uit algemene middelen te financieren. De kosten die de overheid voor eigen rekening houdt, zijn echter geen kosten die in zo’n nauw verband staan tot het toezicht dat zij als toezichtskosten kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat het bedrag dat wel aan de BRZO-bedrijven wordt doorberekend in feite alle toezichtskosten omvat. Omdat er ook een algemeen belang is gediend met het toezicht, dient het toezicht, ten minste voor een deel, uit de algemene middelen te worden bekostigd. Doorberekening van alle toezichtskosten acht de Afdeling dan ook problematisch.

1. Doorberekening toezichtskosten
a. Kosten die samenhangen met het toezicht
Het rapport Maat houden 2014 stelt een kader voor de doorberekening van toezichts- en handhavingskosten. (zie noot 2) Het algemene uitgangspunt in Maat houden 2014 is dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit algemene middelen moet worden betaald omdat deze activiteiten in de regel plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang. Daarop kan een uitzondering worden gemaakt als individuele (rechts)personen of groepen van (rechts)personen de overheid aanwijsbaar noodzaken tot meer dan regulier toezicht en handhaving, het beginsel ‘de veroorzaker betaalt’. De door te berekenen kosten dienen in een niet te ver verwijderd verband te staan tot de handhavingsactiviteit. (zie noot 3) Als voorbeeld van een kostencomponent die in een zo ver verwijderd verband staat tot de handhavingsactiviteit dat doorberekening niet op voorhand in de rede ligt, wordt gewezen op kosten die niet rechtstreeks voortvloeien uit de wettelijke toezichtstaak van de toezichthouder, zoals kosten voor advisering van bewindspersonen. (zie noot 4)

Uit de toelichting blijkt dat de totale kosten voor het toezicht op de arbeidsomstandigheden in BRZO-bedrijven € 6,3 miljoen bedragen. Hiervan wordt € 5,1 miljoen doorberekend aan de BRZO-bedrijven. De overheid houdt derhalve (vooralsnog) € 1,2 miljoen voor eigen rekening. (zie noot 5) Blijkens de toelichting vallen onder het bedrag dat de overheid voor eigen rekening houdt kosten om bedrijven en burgers voor te lichten, kosten voor beleidsondersteuning en management en kosten die samenhangen met het geven van deskundige raad door de Inspectie SZW aan de Minister van SZW. (zie noot 6) Dit zijn naar het oordeel van de Afdeling echter geen kosten die in zo’n nauw verband staan tot de wettelijke toezichtstaak van de toezichthouder dat zij als toezichtskosten kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat het bedrag van € 5,1 miljoen dat wel aan de BRZO-bedrijven wordt doorberekend in feite alle toezichtskosten omvat. Er is immers geen sprake meer van financiering van een deel van de toezichtskosten uit algemene middelen. Activiteiten die de overheid onderneemt in het kader van het toezicht zijn in beginsel niet volledig toerekenbaar aan individuele (rechts)personen of groepen van (rechts)personen die extra toezicht veroorzaken omdat er ook in die situatie een algemeen belang is gediend met het toezicht. Dit uitgangspunt brengt mee dat het toezicht, ten minste voor een deel, uit de algemene middelen moet worden bekostigd. (zie noot 7) Doorberekening van alle toezichtskosten aan de BRZO-bedrijven acht de Afdeling dan ook problematisch.

Daarnaast wijst de Afdeling op het volgende. De Inspectie SZW houdt toezicht op de naleving van de Arbeidsomstandighedenwet, zowel bij niet-BRZO-bedrijven als bij BRZO-bedrijven. Ziet de Afdeling het goed, dan wordt thans voorgesteld alle kosten voor het toezicht door de Inspectie SZW op het onderdeel arbeidsomstandigheden aan de BRZO-bedrijven door te berekenen en niet enkel de hogere kosten die samenhangen met het extra toezicht op de BRZO-bedrijven. Dit brengt BRZO-bedrijven in een nadeliger positie dan niet-BRZO-bedrijven waarop toezicht in het kader van Arbeidsomstandighedenwet wordt uitgeoefend en dat acht de Afdeling onjuist. Niet-BRZO-bedrijven betalen immers niet voor het toezicht op de arbeidsomstandigheden, terwijl wordt voorgesteld zowel de kosten voor het reguliere toezicht op arbeidsomstandigheden bij BRZO-bedrijven als de hogere kosten die samenhangen met het extra toezicht aan de BRZO-bedrijven door te berekenen. Bovendien wordt in het rapport Maat houden 2014 opgemerkt dat indien sprake is van handhavingsactiviteiten die uitgaan boven hetgeen normaal is bij personen in vergelijkbare situaties, het in de rede ligt niet meer door te berekenen dan de extra kosten. (zie noot 8)

De Afdeling adviseert het voorstel op deze punten aan te passen dan wel dragend te motiveren.

b. Doorberekening van invloed op concurrentiepositie
Uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 is dat bij de doorberekening van toezichtskosten rekening wordt gehouden met de effecten op het handelsverkeer en de concurrentie en de mogelijke belemmering van het vrij verkeer. (zie noot 9) In de consultatie is er op gewezen dat het wetsvoorstel substantiële gevolgen heeft voor de concurrentiepositie van BRZO-bedrijven. (zie noot 10) Gelet op het hiervoor genoemde uitgangspunt in Maat houden 2014, ligt het op de weg van de regering te motiveren dat geen sprake is van nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie. De enkele stelling in de toelichting dat partijen de regering er niet van hebben kunnen overtuigen dat het wetsvoorstel wel substantiële gevolgen zal hebben voor de concurrentiepositie, is daartoe onvoldoende. (zie noot 11) Daarbij wijst de Afdeling er op dat uit de toelichting blijkt dat de toezichtskosten in het merendeel van de lidstaten van de Europese Unie niet worden doorberekend aan de BRZO-bedrijven en het toezicht in die lidstaten dus uit algemene middelen wordt gefinancierd. (zie noot 12)

De Afdeling adviseert het voorstel ook op dit punt dragend te motiveren.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 12 april 2018

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar adviseert daarbij het voorstel op onderdelen aan te passen dan wel van een dragende motivering te voorzien.

In vervolg op het advies van de Afdeling advisering heeft het vorige kabinet besloten het aan de Afdeling advisering voorgelegde wetsvoorstel niet in te dienen, omdat het niet op het gewenste brede draagvlak kon rekenen. Het huidige kabinet deelt dit oordeel.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van de Richtlijn 96/82/EG van de Raad (PbEU 2012, L 197).
(2) 'Maat houden', Rapport van de interdepartementale werkgroep Herziening maat houden, 11 april 2014, Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 24 036, nr. 407.
(3) Maat houden 2014, blz. 35.
(4) Maat houden 2014, blz. 36.
(5) Algemeen deel van de toelichting, onder ‘Door te berekenen kosten’.
(6) Algemeen deel van de toelichting, onder ‘Wijze doorberekening toezichtskosten’.
(7) Zie tevens het Advies van de Afdeling van 17 april 2014, over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet bekostiging financieel toezicht in verband met de afschaffing van de overheidsbijdrage, de invoering van Europees bankentoezicht en de bestemming van door de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank opgelegde dwangsommen en boetes (Kamerstukken II 2013/14, 33 957, nr. 4, zaak nr. W06.14.0056/III); advies van 7 mei 2014, over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband met het organiseren van kansspelen op afstand (Kamerstukken II 2013/14, 33 996, nr. 4, zaak nr. W03.14.0047/II); Advies van 24 juli 2014, over de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen (Kamerstukken II 2014/15, 34 145, nr. 4 en zaak nr. W03.14.0150/II); Advies van 25 juli 2014, over het voorstel van wet tot wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 34 041, nr. 4 en zaak nr. W15.14.0186/IV); Advies van 18 september 2014 over het Besluit Jeugdwet (Staatscourant 2015, nr. 4203 en zaak nr. W13.14.0281/III); Advies van 26 februari 2015 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de totstandkoming van het personenregister kinderopvang en peuterspeelzaalwerk (Kamerstukken II 2014/15, 34 195, nr. 4 en zaak nr. W12.14.0472/III).
(8) Maat houden 2014, blz. 25.
(9) Maat houden 2014, blz. 16 en 25.
(10) Zie de reacties op de internetconsultatie van de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie en VNO-NCW.
(11) Toelichting, algemeen deel, onder ‘consultatie’.
(12) Toelichting, algemeen deel, onder ‘Kader maat houden 2014: 3. Geen onaanvaardbare gevolgen voor het bedrijfsleven’.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 319 kB)