Ontwerpbesluit houdende tijdelijke regels voor een experiment in het kader van meertaligheid in de dagopvang en het peuterspeelzaalwerk (Tijdelijk besluit experiment meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2017, no.2017000285, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende tijdelijke regels voor een experiment in het kader van meertaligheid in de dagopvang en het peuterspeelzaalwerk (Tijdelijk besluit experiment meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit maakt het mogelijk om op experimentele basis meertalige dagopvang en peuterspeelzaalwerk aan te bieden.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Dit betreft de selectiecriteria die worden gehanteerd bij de deelname van kindercentra en peuterspeelzalen aan het experiment en waarborging van de onafhankelijkheid van de evaluatiecommissie. Voorts behoeft ook de aansluiting op het primair onderwijs meer aandacht in de toelichting.

1.Inleiding
De Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) biedt de mogelijkheid op experimentele basis meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk aan te bieden. (zie noot 1) Op dit moment kan in de dagopvang en het peuterspeelzaalwerk naast de Nederlandse taal, de Friese taal of een streektaal, ook een andere taal als voertaal worden gebezigd, indien de herkomst van de kinderen in specifieke omstandigheden daartoe noodzaakt. (zie noot 2)
Verder is er sinds 1 september 2016 de mogelijkheid om meertalige buitenschoolse opvang aan te bieden voor kinderen in de leeftijd van het primair onderwijs voor ten hoogste vijftig procent van de openingstijd van een kindercentrum per jaar in de Duitse, Engelse of Franse taal. (zie noot 3) Hierbij is aangesloten bij ontwikkelingen zoals deze ook in het primair onderwijs vanaf 1 januari 2016 gelden, te weten de mogelijkheid een deel van het onderwijs in de Engelse, Duitse of Franse taal te geven. (zie noot 4)

Omdat over de effecten van meertalige opvang van kinderen van nul tot vier jaar (dagopvang en peuterspeelzaalwerk) nog onvoldoende bekend is om het aanbieden van meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk over de hele linie mogelijk te maken, wordt met het ontwerpbesluit eerst op experimentele basis meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk mogelijk gemaakt.

2.Selectiecriteria
Het proces voor de aanwijzing van de deelnemende kindercentra (nul tot vier jaar) en peuterspeelzalen (twee tot vier jaar) is zodanig vormgegeven dat een door de minister ingestelde beoordelingscommissie aan de hand van bij ministeriële regeling nader vast te stellen selectiecriteria de aanvragen beoordeelt en advies uitbrengt aan de minister. (zie noot 5) De minister beslist uiteindelijk welke kindercentra en peuterspeelzalen op basis van hun aanvraag en na het doorlopen van de selectieprocedure mogen deelnemen aan het experiment. (zie noot 6)

De Afdeling wijst erop dat delegatie aan de minister van regelgevende bevoegdheid moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 7) Nu het hier gaat om regels die de toegang tot het experiment betreffen is daarvan geen sprake. Het ontwerpbesluit dient zelf het kader van de inhoudelijke selectiecriteria te bevatten. Eventuele uitwerking kan vervolgens bij ministeriele regeling plaatsvinden. (zie noot 8)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

3.Evaluatie
Het experiment wordt gedurende de looptijd begeleid door een begeleidingscommissie, die tot taak heeft de effecten van meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk op de taalontwikkeling van kinderen in de leeftijd van nul tot vier jaar te monitoren, het experiment te begeleiden en een evaluatieonderzoek uit te voeren, zo stelt de toelichting. (zie noot 9) De begeleidingscommissie begeleidt dus niet alleen het experiment, maar voert na afloop van het experiment ook het evaluatieonderzoek uit.

Gelet daarop adviseert de Afdeling de kwaliteit van de evaluatie te laten beoordelen door een onafhankelijke deskundige. (zie noot 10) Zij adviseert daarop in de toelichting in te gaan.

4.Aansluiting op primair onderwijs
De Afdeling merkt op dat in het evaluatieonderzoek dat door de begeleidingscommissie zal worden uitgevoerd slechts wordt ingegaan op de effecten van meertalige opvang in peuterspeelzalen en de dagopvang zelf. (zie noot 11)
Omdat het pedagogisch beleidsplan onder meer een opgave moet bevatten van de netwerken waarin deze voorzieningen opereren, waaronder het basisonderwijs, ligt het volgens de Afdeling in de rede in de evaluatie ook aandacht te besteden aan de vraag of en zo ja, op welke wijze de aansluiting tussen meertalige opvang in het peuterspeelzaalwerk en de kinderopvang en het basisonderwijs zo goed mogelijk kan plaatsvinden.

Gelet op het belang van een adequate aansluiting tussen de meertalige dagopvang en het meertalige peuterspeelzaalwerk en de meertaligheid in het primair onderwijs adviseert de Afdeling de toelichting op dit punt te verduidelijken.

5.Duur van het experiment
Hoewel de Wko de mogelijkheid biedt tot een looptijd van het experiment van vier jaar, is in het ontwerpbesluit gekozen voor een looptijd van drie jaar. (zie noot 12) Blijkens de toelichting is de verwachting dat een looptijd van drie jaar voldoende is om te kunnen beslissen of meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk een wettelijke mogelijkheid moet worden. (zie noot 13) De toelichting maakt niet duidelijk waarop deze verwachting is gebaseerd.

De leeftijdsgroep van twee tot vier jaar komt zowel voor in de dagopvang als in het peuterspeelzaalwerk. De leeftijdsgroep van nul tot tweejarigen is alleen vertegenwoordigd in de dagopvang.
Om een inhoudelijk goede beoordeling mogelijk te kunnen maken, ligt het naar het oordeel van de Afdeling voor de hand voor de looptijd van het experiment aan te sluiten bij de deelnemende leeftijdsgroepen. Nu de vertegenwoordigende doelgroep de periode van nul tot vier jaar omvat, ligt een tijdsduur van vier jaar meer voor de hand dan de voorgestelde looptijd van drie jaar.

De Afdeling adviseert de voorgestelde tijdsduur inhoudelijk te motiveren.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W12.17.0042/III

- In artikel 6, eerste lid, na "artikel 4" invoegen: met inachtneming van artikel 5 (overleggen van beroepskwalificatie behoeft pas bij aanvang tijdstip experiment).
- Artikel 6, derde en vierde lid, redactioneel samenvoegen tot één lid.
- Artikel 7, eerste lid, "bij de voorwaarden" wijzigen in: de voorwaarden.
- De verwijzing in artikel 7, derde lid, onderdeel b, naar artikel 3, tweede lid, wijzigen in: artikel 3 (tweede lid ontbreekt).
- De inhoud van artikel 9 opnemen in artikel 10, derde lid, en de toelichting hierop correct laten aansluiten.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 29 mei 2017

2. Selectiecriteria
Er worden, naast de voorwaarden genoemd in artikel 4 van het ontwerpbesluit, geen inhoudelijke criteria gebruikt om de deelnemers te selecteren. Mede omdat de drempel om mee te doen aan het experiment op deze manier vrij laag blijft. Wel zal in een ministeriële regeling worden bepaald in welke volgorde deelnemers worden geselecteerd, in het geval er meer dan 20 deelnemers in aanmerking komen voor deelname aan het experiment. Idealiter is er een geografische spreiding van de deelnemers, zodat de resultaten van het experiment breder toepasbaar zullen zijn. Daarnaast zal de volgorde van binnenkomst van de aanmelding bepalend zijn. Overeenkomstig de opmerking van de Afdeling is de delegatiegrondslag in het besluit aangepast.

3.Evaluatie
Met dit besluit wordt het mogelijk gemaakt om tijdelijk meertalige dagopvang aan te bieden. Toegelicht is dat daarnaast wordt onderzocht wat de effecten zijn van meertalige dagopvang op de taalontwikkeling van kinderen. Afhankelijk van de resultaten van dit onderzoek wordt besloten om wel of niet te komen met een voorstel tot een wetswijziging om meertalige dagopvang mogelijk te maken. In de toelichting van het besluit staat dat de begeleidingscommissie een onderzoek uitvoert. Tevens staat in de toelichting dat via een aanbestedingsprocedure wordt bepaald welke organisatie de begeleidingscommissie wordt. In de aanbestedingsprocedure wordt uitgelegd dat de begeleidingscommissie tot taak heeft het experiment te begeleiden, de effecten van meertalige dagopvang en meertalig peuterspeelzaalwerk te monitoren en het experiment te evalueren. Onder begeleiden wordt verstaan dat de commissie de voor houders verplichte bijeenkomsten, waar kennis en ervaring kunnen worden uitgewisseld, organiseert en dat er binnen de begeleidingscommissie een vast aanspreekpunt is waar deelnemers terecht kunnen met vragen of onduidelijkheden. Onder evalueren wordt verstaan het beantwoorden van de onderzoeksvragen die in de nota van toelichting staan. Daarnaast vindt een procesevaluatie plaats die in elk geval ingaat op het doel en het verloop van het experiment. In de aanbestedingsprocedure wordt verder duidelijk gemaakt dat van de desbetreffende organisatie wordt geëist dat die onafhankelijk is en geen belangenverstrengeling heeft in het kader van de opdracht. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in de nota van toelichting verduidelijkt dat het experiment wordt begeleid door een onafhankelijke begeleidingscommissie. Het kabinet acht hiermee de objectiviteit en de vereiste passende afstand van de begeleidingscommissie bij de evaluatie van het experiment voldoende gewaarborgd.

4.Aansluiting op primair onderwijs
Het is relevant om te weten of ouders wier kind op een meertalige dagopvang zit, vaker kiezen voor een basisschool waar relatief vroeg en/of relatief veel aandacht wordt besteed aan het leren van een tweede taal of meertalige buitenschoolse opvang (BSO). Wanneer ouders na een meertalige dagopvang niet kiezen voor een school waar relatief vroeg en/of relatief veel aandacht wordt besteed aan het leren van een tweede taal dan zal de opgedane taalkennis van kinderen mogelijk minder goed beklijven. De overheid kan echter geen invloed uitoefenen op de keuze van ouders voor de basisschool van hun kinderen. Ouders zullen ook niet altijd samen met de keuze voor de dagopvang een keuze voor de basisschool maken. Wel wordt met de wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de herijking en harmonisatie van enige kwaliteitseisen voor kindercentra en peuterspeelzalen, de innovatie van die kwaliteitseisen en het aanpassen van enige eisen aan de kwaliteit van voorschoolse educatie (Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang) (zie noot 14)
meer nadruk gelegd op de doorlopende ontwikkeling van kinderen. Kinderopvangcentra moeten in hun pedagogisch beleidsplan opnemen hoe zij de informatieoverdracht naar de basisscholen willen organiseren voor kinderen. Streven is dat de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang op 1 januari 2018 in werking treedt. Deelnemers aan het experiment moeten dan ook aan deze wet voldoen. Ook de Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang adviseert om structurele samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang na te streven. Deze ontwikkelingen kunnen ertoe bijdragen dat kinderopvang en onderwijs ook sneller contact hebben over meertalige opvang en onderwijs met een accent op het leren van een tweede taal. Daarnaast zijn meertalige BSO’s recent mogelijk gemaakt waardoor er een kans is dat kinderen na de meertalige dagopvang naar onderwijs gaan waar relatief vroeg en/of relatief veel aandacht wordt besteed aan het leren van een tweede taal en daardoor ook naar een meertalige BSO gaan.

In het onderzoek zal daarom aandacht gevraagd worden voor dit onderwerp, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten bij ouders om hen te vragen voor welke basisschool ze hebben gekozen en waarom. Ook kan het onderzoeksteam vragen uitzetten bij kinderdagverblijven naar hun contacten met basisscholen en BSO’s op dit onderwerp.

5.Duur van het experiment
De afdeling maakt terecht het punt dat een looptijd van vier jaar voor het experiment meer voor de hand ligt dan de voorgestelde looptijd van drie jaar. Als het experiment een looptijd heeft van vier jaar dan beslaat dat de gehele periode dat kinderen op een dagopvang worden opgevangen. Overeenkomstig de opmerking van de Afdeling, is de looptijd van het experiment aangepast van drie naar vier jaar.

6. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de mogelijkheid om een beoordelingscommissie in te stellen te schrappen.

De redactionele opmerkingen zijn overgenomen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Artikelen 1.87 en 2.29 Wko.
(2) Artikel 1.55, tweede lid, en 2.12, tweede lid, Wko.
(3) Artikel 1.55, derde lid, juncto artikel 1.1, eerste lid, Wko. Deze mogelijkheid is ingevoegd bij nota van wijziging bij de Wet van 21 november 2015 tot wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de totstandkoming van het personenregister kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en de mogelijkheid te komen tot meertalige buitenschoolse opvang (Stb. 2015, 452).
(4) Op dit moment tot maximaal vijftien procent van de onderwijstijd. Er loopt nog een pilot tweetalig onderwijs waarbij het Duits, Engels of Frans voor ten hoogste 50 procent van de onderwijstijd als voertaal mag worden gebruikt (nota van toelichting, paragraaf 1.1, en Stb. 2015, 359 en Kamerstukken II 2014/15, 34 031, nr. 3).
(5) Artikel 6, derde en zevende lid, van het ontwerpbesluit.
(6) Artikel 6, derde en vierde lid, van het ontwerpbesluit en paragraaf 3.5 van de toelichting en de toelichting op artikel 6.
(7) Zie ook aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(8) Vergelijk artikel 3, derde lid, van het Besluit experiment regelluwe scholen PO/VO en artikel 14 van het Besluit experiment cross-over kwalificaties.
(9) Paragraaf 3.9 van de toelichting.
(10) Zie Kamerstukken II 2004/05, 29 880, nr. 4, blz. 2 (wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake experimenten op het gebied van kwalificaties en opleidingen).
(11) Paragraaf 3.9 van de toelichting
(12) Artikel 1:87, eerste lid, Wko.
(13) Paragraaf 3.6 en paragraaf 6 naar aanleiding van de uitkomsten van de internetconsultatie.
(14) Kamerstukken II 2016/17, 34 597, nr. 2.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 321 kB)