Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol in verband met de evaluatie van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 16 december 2016, no.2016002231, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het besluit tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol in verband met de evaluatie van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, met nota van toelichting.

Het besluit strekt tot uitwerking van de bepalingen van afdelingen 8.4 en 8.5 van de Wet luchtvaart, zoals gewijzigd bij de wet van 22 juni 2016 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol (hierna: de wijzigingswet). (zie noot 1) Gelet op het grote aantal door de wijzigingswet noodzakelijk geworden aanpassingen wordt het huidige besluit ingetrokken en vervangen door het ontwerpbesluit. In het bijzonder de bepalingen die zien op het vaststellen van de tarieven die de exploitant van de luchthaven in rekening mag brengen bij de gebruikers worden aangepast, onder andere omdat het huidige systeem van jaarlijkse tarieven en voorwaarden wordt vervangen door een systeem van meerjarige tarieven en voorwaarden.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het gaat daarbij om de vaststelling van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet, de bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteiten en de definitie van peergroup.

1.Vaststelling gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet
Gegeven de economische machtspositie van de exploitant van de luchthaven zijn de tarieven voor luchtvaartactiviteiten die de exploitant in rekening mag brengen bij de gebruikers van de luchthaven gereguleerd. De tarieven worden bepaald aan de hand van de aan de luchtvaartactiviteiten toe te schrijven kosten (kostenoriëntatie), verminderd met een verplichte bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten van de exploitant. Het rendement over de aan de luchtvaartactiviteiten toe te schrijven activa mag vervolgens niet groter zijn dan de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. Dit is een in de regulering van economische machtsposities in netwerksectoren gebruikelijke norm, hoewel er in de praktijk verschillen bestaan in de gehanteerde parameters bij de berekening van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet.

Het ontwerpbesluit schrijft gedetailleerd de berekeningswijze van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet voor. (zie noot 2) Voor de kostenvoet voor het vreemd vermogen wordt daarbij, kort gezegd, gekeken naar de actuele rentestand voor bedrijfsobligaties met een resterende looptijd van 10 jaar. Door uit te gaan van de actuele rentestand wordt bij het berekenen van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet echter geen rekening gehouden met de daadwerkelijke rentekosten die de exploitant heeft op basis van eerder aangetrokken vreemd vermogen. Het gevolg kan zijn dat de exploitant daardoor tarieven moet vaststellen die, gegeven zijn daadwerkelijke financieringslasten, verlieslatend zijn. Dat kan in laatste instantie de continuïteit van de onderneming in gevaar brengen.

De Afdeling merkt in dit verband op dat het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) in een recente uitspraak in een geschil tussen verschillende netwerkbeheerders voor gas en elektriciteit en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft bepaald dat bestaande financiële verplichtingen wél dienen te worden meegewogen bij het vaststellen van het maximaal toegestane rendement op basis van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. (zie noot 3) De Afdeling wijst er daarbij op dat het CBB reeds in 2015 in een aantal tussenuitspraken de ACM heeft opgedragen om bij de berekening van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet rekening te houden met de financieringslasten van reeds eerder aangetrokken vreemd vermogen. (zie noot 4)

De uitspraken van het CBB kunnen ook gevolgen hebben voor de wijze waarop de gewogen gemiddelde vermogenskosten voor de exploitant van de luchthaven moet worden bepaald. De toelichting gaat echter in het geheel niet op in op de alternatieve berekeningswijze noch op de mogelijke consequenties van de uitspraak van het CBB.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de voorgestelde berekeningswijze van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

2. Bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteiten
Artikel 8.25dd, eerste lid, dat met de wijzigingswet aan de Wet luchtvaart wordt toegevoegd, regelt dat bij de vaststelling van de tarieven die de exploitant van de luchthaven in rekening brengt bij de gebruikers rekening moet worden gehouden met een bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten van de exploitant. De exploitant dient daarbij rekening te houden met de continuïteit van de onderneming en de financierbaarheid van zijn investeringen. Artikel 6 van het onderhavige besluit stelt nadere eisen aan deze bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten. De vaststelling van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten dient te geschieden met in achtneming van het verwachte gemiddelde jaarlijkse rendement alsmede het voor de eerstvolgende tariefperiode vastgestelde normrendement over het eigen vermogen van de onderneming waartoe de exploitant van de luchthaven behoort.

De formulering van de bepaling laat hiermee de nodige ruimte voor de vaststelling van de hoogte van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten. Het is uiteindelijk aan de aandeelhouders om een besluit te nemen over de hoogte van de bijdrage, en aan de exploitant om een besluit te nemen over de spreiding van die bijdrage over de jaren van een tariefperiode, aldus de toelichting. (zie noot 5) Nu de niet-luchtvaartactiviteiten in de praktijk evenwel een significante bijdrage leveren aan het rendement en de financierbaarheid van de huidige exploitant, (zie noot 6) acht de Afdeling een preciezere toelichting op de uitwerking van de voorwaarden voor de vaststelling van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten wenselijk, in het bijzonder nu - zoals hiervoor reeds opgemerkt onder 1 - de voorgestelde berekeningswijze voor het maximaal toegestane rendement op de luchtvaartactiviteiten ertoe kan leiden dat tarieven worden vastgesteld die verlieslatend zijn.

De Afdeling adviseert de toelichting gelet op het voorgaande aan te vullen.

3.Definitie peergroup
In artikel 1 van het ontwerpbesluit wordt een definitie van het begrip ‘peergroup’ gegeven. Deze definitie is beperkt en stelt niet meer dan dat een peergroup een groep is van zoveel mogelijk met de luchthaven vergelijkbare buitenlandse luchthavens. Uit de bijlage bij artikel 32, onder C, lijkt te volgen dat een peergroup in het kader van de Asset Bèta-berekening bestaat uit ten minste vier representatieve luchthavens binnen de gebieden waar de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) van toepassing is en Zwitserland op basis van hun vergelijkbaarheid met de luchthavenactiviteiten van de exploitant van de luchthaven. (zie noot 7) Deze uitleg lijkt daarmee betrekking te hebben op het begrip peergroup zoals gebruikt in artikel 32 van het ontwerpbesluit. Uit het voorstel noch uit de toelichting blijkt echter of deze definitie ook geldt voor de peergroup als bedoeld in artikel 28 van het ontwerpbesluit. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat richtlijn 2009/12 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden van toepassing is op commerciële luchthavens die jaarlijks meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen tellen, alsmede op de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat. (zie noot 8) De toelichting verwijst wel naar deze richtlijn, maar motiveert niet waarom voor de definitie van peergroup niet hierbij wordt aangesloten. Ten slotte wordt in artikel 33 van het ontwerpbesluit bepaald dat voor de ontwikkeling van de netwerkkwaliteit een vergelijking gemaakt wordt met de vier grootste luchthavens in Europa, exclusief Turkije, en de twee grootste luchthavens in het Midden-Oosten en Turkije, gemeten in het totaal aantal passagiers.

Uit het voorgaande volgt dat de invulling van het begrip peergroup in het ontwerpbesluit, de bijlage en de toelichting niet eenduidig is. De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig de definitie van peergroup in de verschillende artikelen van het ontwerpbesluit te verduidelijken.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.16.0415/IV

- In artikel 1 een definitie opnemen van het in artikel 6 gehanteerde begrip ‘normrendement’, nu dat niet in de wet is gedefinieerd.
- In artikel 1 in de definitie van tariefperiode na ‘artikel 25d, eerste lid,’ toevoegen: van de wet,.
- In artikel 12, onder d, na ‘de te verrekenen bedragen’ toevoegen: , afzonderlijk zijn vermeld.
- In artikel 14 in de aanhef na ‘artikel 8.25db, eerste tot en met derde lid’ toevoegen: , van de wet,.
- In artikel 22, onder a, na ‘artikel 8.25db, eerste lid,’ toevoegen: van de wet,.
- In artikel 22, onder e, na ‘artikel 8.25dc, eerste, derde en vierde lid,’ toevoegen: van de wet,.
- In onderdeel C van de bijlage bij artikel 32 de formule voor de Equity Bèta verduidelijken door (blok)haken toe te voegen rondom ‘g / (1 - g)’.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 12 april 2017

1. De Afdeling stelt dat de berekeningswijze van de gemiddelde vermogenskostenvoet uitgaat van de actuele rentestand en daarmee geen rekening houdt met de daadwerkelijke rentekosten op basis van reeds eerder aangetrokken vreemd vermogen. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) heeft in een recente uitspraak en eerder al in een aantal tussenuitspraken de Autoriteit Consument en Markt (ACM) opgedragen om hier wel rekening mee te houden. Het ging hier om geschillen tussen verschillende netwerkbeheerders voor gas en elektriciteit en de ACM. Volgens de Afdeling gaat de toelichting van dit ontwerpbesluit niet in op de alternatieve berekeningswijze noch op mogelijke consequenties van de uitspraken van het CBB. Zij adviseert de voorgestelde berekeningswijze van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

Naar aanleiding hiervan merk ik op dat de gewogen gemiddelde vermogenskosten (Weighed Average Cost of Capital, WACC) een belangrijke rol speelt in de tariefregulering. Schiphol mag niet meer verdienen dan de gemaakte operationele kosten en afschrijvingskosten plus een redelijk rendement op het geïnvesteerd vermogen. De WACC is hierbij normatief. Dat betekent in de praktijk inderdaad dat de normatieve vergoeding voor het vreemd vermogen kan afwijken van de daadwerkelijke rentelasten die Schiphol maakt bij het aantrekken van vreemd vermogen. Dit is een bewuste keuze omdat de WACC als prikkel dient voor Schiphol om efficiënt te financieren. Schiphol wordt hiermee gestimuleerd om actief te voorkomen dat ze leningen aangaat die verlieslatend zijn. De WACC systematiek heeft Schiphol tot op heden niet weerhouden om investeringen te doen. Dit is een belangrijk signaal. Als de WACC onredelijk zou zijn, dan zou dit ook de investeringsbereidheid van Schiphol in de weg staan. Schiphol zou dan niet geneigd zijn om vreemd vermogen aan te trekken omdat ze dit niet terug kan verdienen. Die indruk heb ik niet gezien alle investeringen die de afgelopen jaren door Schiphol zijn gedaan en de investeringen die er nog aankomen, zoals de uitbreidingsplannen met een nieuwe pier en terminal.

Anders dan de Afdeling stelt wordt de "kostenvoet voor de rentedragende schulden"(Kd) in het huidige besluit bepaald door het "risicovrije rendement" en een "renteopslag voor de kostenvoet voor het vreemd vermogen". De methodiek van deze twee parameters worden op advies van externe deskundigen geactualiseerd in het ontwerpbesluit. Allereerst wordt met het ontwerpbesluit het risicovrije rendement bepaald aan de hand van het effectieve rendement op een Nederlandse staatsobligatie met een resterende looptijd van 10 jaar over 24 maanden. Er wordt straks dus niet meer gewerkt met een actuele rente zoals de Afdeling stelt. Deze verbetering zorgt voor minder schommelingen in de gereguleerde WACC. Verder wordt de renteopslag voor de kostenvoet voor het vreemd vermogen variabel gemaakt door zowel naar bedrijfsobligaties als een staatsobligatie (over 24 maanden) te kijken. Hierdoor beweegt de waarde van deze opslag mee met de werkelijke marktontwikkelingen. Bij de vaststelling van de WACC wordt dankzij de gemaakte verbeteringen dus rekening gehouden met de lasten die bestaande leningen meebrengen.

Op basis van bovenstaande argumenten zie ik geen aanleiding de berekeningswijze van de WACC aan te passen. Zulks nog daargelaten dat het onwenselijk is om één parameter aan te passen zonder daarbij de andere parameters in ogenschouw te nemen. De parameters moeten in hun onderlinge samenhang worden bezien. De berekening van de WACC vormt nu een evenwichtig geheel.
Ik zal wel, naar aanleiding van het advies van de Afdeling, de reeds in de nota van toelichting opgenomen onderbouwing van de berekening van de WACC verduidelijken. Ik zie geen aanleiding daarbij in te gaan op de door het CBB gedane (tussen)uitspraken, waarnaar de Afdeling in haar advies verwijst. Deze uitspraken betroffen een andere sector (netbeheerders elektriciteit en gas) met haar eigen specifieke kenmerken en hadden bovendien betrekking op een specifieke periode (2014 tot en met 2016).

2. De Afdeling stelt dat de formulering van de bepaling van de bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteiten de nodige ruimte laat voor de vaststelling van de hoogte van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten. Nu de niet-luchtvaartactiviteiten een significante bijdrage leveren aan het rendement en de financierbaarheid van de huidige exploitant, acht de Afdeling een preciezere toelichting op de uitwerking van de voorwaarden voor de vaststelling van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten wenselijk.

In reactie hierop merk ik op dat het ontwerpbesluit de methode bevat aan de hand waarvan de exploitant uitvoering geeft aan de vaststelling van de bijdrage van niet-luchtvaartactiviteiten aan luchtvaartactiviteiten. Deze methode zorgt ervoor dat Schiphol tegen acceptabele kredietvoorwaarden zelfstandig financierbaar blijft en de huidige "credit rating" kan behouden. Als Schiphol het normrendement niet haalt, is geen ruimte voor een bijdrage. Daarom wordt in artikel 6 van het ontwerpbesluit ook aangesloten bij het verwachte gemiddelde jaarlijkse rendement alsmede het voor Schiphol geldende normrendement dat door de Staat als aandeelhouder periodiek wordt bepaald. De formulering van artikel 6 van het ontwerpbesluit laat dus inderdaad ruimte voor het bepalen van de hoogte van de financiële bijdrage van niet-luchtvaartactiviteiten aan luchtvaartactiviteiten. Dit is bewust gedaan om de aandeelhouders daar zo veel als mogelijk vrijheid in te geven binnen de geldende wettelijke kaders zoals opgenomen in de wet luchtvaart artikel 8.25dd, eerste lid. Het is niet wenselijk om dit verder af te bakenen omdat de hoogte van de financiële bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteiten afhangt van verschillende factoren en omstandigheden.

3. De Afdeling geeft aan dat uit het voorstel noch uit de toelichting blijkt of de definitie van peergroup ook geldt voor artikel 28 van het ontwerpbesluit. Zij vindt de invulling van het begrip peergroups in het ontwerpbesluit, de bijlage en de toelichting niet eenduidig en adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig de definitie van peergroup in de verschillende artikelen van het besluit te verduidelijken. Ik deel de opvatting van de Afdeling niet.

Naar aanleiding hiervan wijs ik op artikel 1 van het ontwerpbesluit, waarin de begripsbepaling van peergroup is opgenomen. Daarin is bepaald dat onder peergroup wordt verstaan: een groep van zo veel mogelijk met de luchthaven vergelijkbare buitenlandse luchthavens. Deze begripsbepaling is opgenomen vanwege de leesbaarheid van de begripsbepaling van "tarievenbenchmark" en "benchmark kwaliteitsindicatoren" in artikel 1, en de leesbaarheid van artikel 28 en het in de bijlage onder C opgenomen punt 5 (met betrekking tot de bepaling van de Asset Bèta). De toevoeging "zogenoemde peergroup" in het in de bijlage onder C opgenomen punt 1 is weliswaar ten overvloede, omdat uit de formulering blijkt dat het een met de luchthaven vergelijkbare groep luchthavens betreft, maar is verder wel in lijn met de definitie van peergroup. De begripsbepaling van peergroup geldt voor zowel artikel 1, artikel 28 als de bijlage onder C. Dit blijkt ondubbelzinnig uit de aanhef van artikel 1, dat aangeeft dat de definities gelden voor het gehele besluit. Bij de formulering van artikel 33 speelt het probleem van de leesbaarheid niet, en hier is derhalve voor gekozen om het begrip "peergroup" niet te gebruiken. Uit de tekst van artikel 33 zelf blijkt dat het gaat om een met de luchthaven vergelijkbare groep van luchthavens. Overigens is hiermee niet gezegd dat in alle gevallen de samenstelling van de groep van luchthavens die met de luchthaven Schiphol vergelijkbaar is, dezelfde is. De samenstelling hangt af van het onderwerp waar het om gaat. De (wijze) van samenstelling is toegelicht in de nota van toelichting.
De richtlijn luchthavengelden beoogt een kader te bieden voor de totstandkoming van de tarieven van luchthavens binnen de EU die de grens van vijf miljoen passagiersbewegingen per jaar overschrijden. Dit betekent niet dat de groep van luchthavens waarmee de luchthaven Schiphol mee kan worden vergeleken, moet bestaan uit luchthavens waarop de richtlijn van toepassing is. Het valt evenmin in te zien waarom een beperking tot deze luchthavens voor de hand zou liggen. Ik zie dan ook, anders dan de Afdeling, geen aanleiding hier nader op in te gaan in de nota van toelichting.

4. De Afdeling heeft een aantal redactionele opmerkingen gemaakt. Anders dan voorgesteld is geen definitie opgenomen van normrendement. Wel is aan de nota van toelichting een alinea toegevoegd, waarin dit wordt toegelicht.
De overige redactionele opmerkingen zijn allemaal overgenomen.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Stb. 2016, 272.
(2) Bijlage bij artikel 32 van het besluit, onderdeel C.
(3) CBB, 8 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:374.
(4) CBB, 5 maart 2015, ECLI:NL:CBB:2015:44 en ECLI:NL:CBB:2015:45, en CBB, 11 augustus 2015, ECLI:NL:CBB:2015:272.
(5) Toelichting, paragraaf 7.
(6) Zie het Jaarverslag 2015 van Schiphol Group, blz. 71: "De non-aviation activiteiten dragen substantieel bij aan het rendement en de financierbaarheid van Schiphol Group. Deze activiteiten genereren 41 procent van de netto-omzet en 79 procent van het exploitatieresultaat. Met deze activiteiten is het mogelijk economische waarde en financieringsruimte te creëren, terwijl het rendement op aviation-activiteiten als gevolg van de economische regulering laag is omdat de gereguleerde gemiddelde vermogenskostenvoet is vastgesteld op 2,87% in 2015. Zonder de bijdrage uit non-aviation activiteiten zou Schiphol Group niet zelfstandig financierbaar zijn en is er onvoldoende risicospreiding."
(7) Indien het aantal representatieve luchthavens binnen de EER en Zwitserland minder dan vier bedraagt, kunnen ook representatieve luchthavens in vergelijkbare economische stelsels worden geselecteerd.
(8) Artikel 1, tweede lid, van de richtlijn (Pb L 70/13). Deze is ook van toepassing in de EER.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 951 kB)