Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie in verband met aanscherping van de kwaliteitseisen aan beroepskrachten voorschoolse educatie, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 2 februari 2017, no.2017000176, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie in verband met aanscherping van de kwaliteitseisen aan beroepskrachten voorschoolse educatie, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de educatieve kwaliteit van de voorschoolse educatie te verbeteren, door onder meer aan medewerkers voorschoolse educatie hogere eisen te stellen wat betreft de beheersing van de Nederlandse taal.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar heeft een opmerking over de invoeringsdatum van de hogere taal-eis voor de kleinere gemeenten en over het niet stellen van nadere eisen wat betreft scholing.

1.Invoeringsdatum hogere taal-eis kleinere gemeenten
Het ontwerpbesluit houdt in dat de taal-eis 3F op de onderdelen ‘Mondelinge taalvaardigheid’ en ‘Lezen’ verplicht wordt voor medewerkers voorschoolse educatie. Voor de grotere gemeenten (de zogenoemde G37 en G68) treedt deze eis op 1 augustus 2017 in werking, voor de kleinere gemeenten twee jaar later. De reden hiervoor is dat de grotere gemeenten al vier jaar lang extra ondersteuning hebben ontvangen om de taalbeheersing van hun medewerkers voorschoolse educatie op een hoger plan te brengen. De kleinere gemeenten zullen in 2017 en 2018 extra ondersteuning ontvangen, aldus de toelichting.

Uit de toelichting blijkt niet of de medewerkers voorschoolse educatie in de grote gemeenten inmiddels in voldoende aantallen zijn bijgeschoold zodat invoering van de nieuwe taal-eis niet tot invoeringsproblemen leidt. Ook is niet duidelijk op welke gronden wordt aangenomen dat voor de kleine gemeenten een overgangstermijn van twee jaar volstaat, mede in aanmerking genomen dat de grote gemeenten zich vier jaar lang met extra ondersteuning konden voorbereiden op de nieuwe taal-eis.

De Afdeling adviseert op deze vragen in de toelichting in te gaan.

2.Nadere eisen kennis en vaardigheden
Om als beroepskracht voorschoolse educatie te mogen werken moet de betrokkene in het bezit zijn van een mbo-opleiding met een op de voorschoolse educatie toegespitst kwalificatiedossier, dan wel een mbo-opleiding met een keuzedeel voorschoolse educatie. De Wet educatie en beroepsonderwijs stelt eisen aan de totstandkoming en inhoud van het kwalificatiedossier en het keuzedeel.
Artikel 4, derde lid, van het ontwerpbesluit regelt dat pedagogisch medewerkers die niet in het bezit zijn van een kwalificatie voorschoolse educatie of een mbo-opleiding met een keuzedeel voorschoolse educatie, toch als beroepskracht voorschoolse educatie werkzaam kunnen zijn indien zij een bewijs van scholing voorschoolse educatie hebben. Het ontwerpbesluit volstaat met het stellen van de voorwaarde dat de scholing waar het bewijs op ziet, betrekking heeft op de kennis en vaardigheden, genoemd in artikel 4, tweede lid. De regering verwacht dat het scholingsaanbod zich naar deze eisen zal richten en zelf de inhoudelijke normen zal vaststellen. Indien noodzakelijk maakt het ontwerpbesluit het mogelijk om bij ministeriële regeling alsnog specifieke eindtermen te stellen aan (het bewijs van) de scholing, aldus de toelichting.

Het ontwerpbesluit gaat uit van de veronderstelling dat de onderwijssector ten aanzien van de scholing voorschoolse educatie passende opleidingen zal ontwikkelen, zodat het stellen van inhoudelijke eisen door de overheid achterwege kan blijven. De Afdeling wijst er echter op dat inhoudelijke eisen meer waarborgen bieden voor de kwaliteit van de scholing voorschoolse educatie en de effectiviteit van het toezicht daarop dan globale voorwaarden die door verschillende aanbieders van scholing moeten worden ingevuld. Met betrekking tot het keuzedeel en het kwalificatiedossier worden door de overheid op voorstel van onderwijs en bedrijfsleven wel uniform geldende inhoudelijke eisen gesteld. Bovendien hebben de GGD en de Inspectie van het onderwijs gevraagd in het ontwerpbesluit specifieke eindtermen op te nemen. In dat licht bezien is het de vraag of het raadzaam is het stellen van eisen voor de scholing voorschoolse educatie aan de branche zelf over te laten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader uiteen te zetten waarop de verwachting is gebaseerd dat de branche deze taak kan vervullen en dit toezichthouders voldoende middelen geeft om ontoereikend aanbod aan te pakken.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.17.0023/I

- Artikel 4, derde lid, als volgt formuleren: "Het keuzedeel, bedoeld in het tweede lid is niet vereist, indien de in dat lid genoemde vaardigheden al onderdeel zijn van de beroepsopleiding, bedoeld in het eerste lid onder a, of indien de betrokkene een bewijsstuk overlegt dat met gunstig gevolg een scholing is afgerond die ten minste 12 dagdelen omvat en qua inhoud gelijkwaardig is aan het keuzedeel."

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 april 2017

1. Invoeringsdatum hogere taal-eis kleinere gemeenten
De Afdeling adviseert, in de toelichting in te gaan op de vraag of de medewerkers voorschoolse educatie in de grote gemeenten inmiddels in voldoende aantallen zijn bijgeschoold op de onderdelen Mondelingen taalvaardigheid en Lezen, zodat invoering van de nieuwe taaleis niet tot invoeringsproblemen leidt. Ook moet worden verduidelijkt op welke gronden wordt aangenomen dat voor de kleinere gemeenten een overgangstermijn van twee jaar volstaat, mede in aanmerking genomen dat de grote gemeenten zich vier jaar lang met extra ondersteuning konden voorbereiden op de nieuwe taaleis.

De regering merkt naar aanleiding hiervan op dat uit onderzoek uitgevoerd door Oberon (zie noot 1) blijkt dat grote gemeenten er in de afgelopen jaren goed in geslaagd zijn om hun medewerkers in het kader van de bestuursafspraken bij te scholen naar het taalniveau 3F. Uit dit onderzoek blijkt tevens dat de grotere gemeenten er in zijn geslaagd alle pedagogisch medewerkers die op dit moment werkzaam zijn in de voorschoolse educatie op taalniveau 3F te brengen.

De invoeringsdatum van 1 augustus 2019 voor de kleinere gemeenten is naar verwachting haalbaar en is afgestemd met het veld.

Voor de grotere gemeenten maakte de taaleis deel uit van een veelomvattend pakket aan afspraken met betrekking tot te behalen kwaliteitsdoelen. Het ging daarbij om (o.a.) de inzet op schakelklassen en zomerscholen, het aantal plekken voorschoolse educatie, de toeleiding naar voorschoolse educatie, opbrengstgericht werken, kwaliteitszorg en ouderbeleid. Voor dit pakket aan afspraken hebben de grotere gemeenten vier jaar de tijd gekregen. Voor de kleinere gemeenten is minder tijd nodig aangezien het alleen gaat om de taaleis 3F. Bovendien betreft het alleen de onderdelen ‘Mondelinge taalvaardigheid’ en ‘Lezen’ en niet het onderdeel ‘Schrijven’, zoals wel het geval was voor de grote gemeenten.

De afgelopen jaren is veel ervaring opgebouwd met bijscholing van pedagogisch medewerkers naar taalniveau 3F en is er een opleidingsstructuur ontstaan waar de kleinere gemeenten nu gebruik van kunnen maken. Via het ondersteuningstraject voor gemeenten zijn ook de kleinere gemeenten al langere tijd op de hoogte van het voornemen om de taaleis 3F op te nemen in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie. De komende periode wordt intensief ingezet op het ondersteunen van gemeenten (zie noot 2) en houders om aan de taaleis te voldoen. (zie noot 3) Het gaat onder andere om het stimuleren van interne kwaliteitszorg, kennisuitwisseling tussen gemeenten, handreikingen, regiobijeenkomsten en het instellen van een helpdesk.

De nota van toelichting is naar aanleiding hiervan aangevuld.

2.Nadere eisen kennis en vaardigheden
De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit uitgaat van de veronderstelling dat de onderwijssector ten aanzien van de scholing voorschoolse educatie passende opleidingen zal ontwikkelen, zodat het stellen van inhoudelijke eisen door de overheid achterwege kan blijven. De Afdeling meent dat het de vraag is of het raadzaam is, het stellen van eisen voor de scholing voorschoolse educatie over te laten aan de branche zelf. Zij wijst er daarbij op dat inhoudelijke eisen meer waarborgen bieden voor de kwaliteit van de scholing voorschoolse educatie en voor de effectiviteit van het toezicht daarop, dan globale voorwaarden die door verschillende aanbieders van scholing moeten worden ingevuld. Ook merkt de Afdeling op dat met betrekking tot het keuzedeel en het kwalificatiedossier door de overheid op voorstel van onderwijs en bedrijfsleven wél uniform geldende eisen worden gesteld, en dat de GGD en de Inspectie van het onderwijs hebben gevraagd, in het ontwerpbesluit specifieke eindtermen op te nemen. De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande om nader uiteen te zetten waarop de verwachting berust dat de branche deze taak kan vervullen en dat dit de toezichthouders voldoende middelen geeft om ontoereikend aanbod aan te pakken.

De regering merkt naar aanleiding hiervan op dat de verwachting dat de branche deze taak kan vervullen, is gebaseerd op de wijze waarop zij de afgelopen jaren het ondersteuningstraject voor houders heeft uitgevoerd en de vakinhoudelijke en praktische kennis die zij daarbij heeft getoond. De branche heeft op deze wijze de afgelopen jaren houders concreet ondersteund bij en gestimuleerd tot verdere kwaliteitsverbetering, waarbij zij niet alleen het belang van houders, maar ook de belangen van het kind en van goede voorschoolse educatie scherp voor ogen hadden.

De branche is gevraagd om een verkenning uit te voeren over de vraag of en hoe zij zelf tot inhoudelijke normen kan komen, te stellen aan het alternatieve bewijs van scholing, bijvoorbeeld door middel van branchecertificaten. Op basis van de uitkomsten zullen wel of geen verdere acties worden ingezet. Er is voor gekozen om de branche hierin een rol te geven om het draagvlak te vergroten in de sector en om snel te kunnen schakelen tussen opleidingen en behoeften in de beroepspraktijk.

De regering is van mening dat de eis de toezichthouders voldoende middelen geeft om ontoereikend aanbod aan te pakken, aangezien de voorgestelde aanpassingen al een forse aanscherping zijn ten opzichte van het huidige Besluit. De nadere concrete eisen aan de omvang en inhoud van de cursus geeft de toezichthouder meer middelen om een niet adequate invulling aan te pakken, zoals in het geval van een cursus van één dag, of een cursus die niet de relevante kennis bijbrengt over voorschoolse educatie.

3.Redactionele opmerking
De redactionele aanpassing die de Afdeling voorstelt, verbetert inderdaad de tekst, maar het verwerken ervan stuit af op de noodzaak om voor de onderdelen van artikel 4, derde lid, uiteenlopende tijdstippen van inwerkingtreding te laten gelden. Dit staat daarom in de weg aan het ineenschuiven van die volzinnen, zoals de Afdeling voorstelt.

4.Overige opmerkingen
In het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn nog juridisch-technische en redactionele verbeteringen aangebracht. In artikel II, tweede lid, is bovendien een samenloopbepaling opgenomen om enkele termen aan te passen indien het wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk (Kamerstukken I 2016/17, 34 596, A) tot wet wordt verheven en, zoals beoogd, per 1 januari 2018 in werking treedt. De toelichting bij artikel II is nog uitgebreid met een korte passage over het overgangsrecht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Oberon (2017). Inventarisatie en analyse bestuursafspraken VVE G37. Oberon, Utrecht.
(2) Kamerstukken II 2015/16, 31 293, nr. 325
(3) In 2017 en 2018 worden ook houders extra ondersteund bij het voldoen aan onder meer de taaleis 3F door middel van een ondersteuningstraject.

---

Gehele tekst ontwerprgeling met toelichting (pdf, 423 kB)