Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Wfsv en het Besluit SUWI in verband met het Besluit aanwijzing categorieën arbeidsbeperkten en werknemers voor berekening quotumtekort, met nota van toelichting.


Volledige tekst

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Wfsv en het Besluit SUWI in verband met het Besluit aanwijzing categorieën arbeidsbeperkten en werknemers voor berekening quotumtekort, met nota van toelichting.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij Kabinetsmissive van 21 november 2016, no.2016002027, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Wfsv en het Besluit SUWI in verband met het Besluit aanwijzing categorieën arbeidsbeperkten en werknemers voor berekening quotumtekort, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt onder meer dat inleenverbanden meetellen voor de berekening of de inlenende werkgever voldoet aan de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (hierna: Quotumwet).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over een deel van het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden. De uitvoering van het administreren van de inleenconstructies door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) is duur, er zijn forse risico’s op fraude en fouten, en de stapeling van ICT-projecten bij het UWV leidt tot een risicovol ontwikkelproces. Het beleggen van die taak bij het UWV dient daarom nader te worden bezien en alternatieven daarvoor moeten worden overwogen.

1. Uitvoering door het UWV

a. Inleiding
Het kabinet heeft met sociale partners afspraken gemaakt over het bevorderen van de arbeidsparticipatie van mensen met een beperking (hierna: arbeidsbeperkten). Ondernemers (inclusief de zorg)hebben zich garant gesteld voor 100.000 extra banen en in aanvulling daarop de overheid voor 25.000 banen per 2026. Als de per jaar afgesproken aantallen banen niet worden gerealiseerd, wordt de Quotumwet geactiveerd, en moeten werkgevers die te weinig arbeidsbeperkten arbeid bieden een heffing betalen.

Voor de berekening of een werkgever voldoende arbeidsbeperkten arbeid biedt, worden zogenaamde inleenverbanden thans niet meegeteld, omdat die uren niet geregistreerd staan in de Polisadministratie van het UWV. (zie noot 1) Dit klemt volgens de toelichting, nu uit een nulmeting naar voren is gekomen dat bijna de helft van de 72.000 banen voor personen uit de doelgroep van de Quotumwet via inleenverbanden tot stand is gekomen. (zie noot 2) Het ontwerpbesluit regelt dat de verloonde uren van arbeidsbeperkten alsnog meetellen bij de inlenende werkgever. De uitvoering van het voor de Quotumwet administreren van de ingeleende arbeidsbeperkten wordt bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) belegd.

b. Risico’s uitvoering
Het UWV heeft in zijn uitvoeringstoets opgemerkt dat de betreffende uitvoerende taken voor de inleenconstructie in het kader van de Quotumwet niet bij het UWV belegd zouden moeten worden. Het zou het meest voor de hand liggen dat de omzetting van de uitlenende werkgever naar de inlenende werkgever van verloonde uren van arbeidsbeperkten in de loonadministratie zou worden geadministreerd. Voorts merkt UWV op, dat als niet wordt gekozen voor deze route van de loonaangifte, het voor de hand ligt dat de uitzendbranche en de werkgevers zelf verantwoordelijk moeten worden voor het meetellen van de inleenconstructie en de bijbehorende activiteiten. (zie noot 3) De regering heeft hiervoor echter niet gekozen en belegt met dit ontwerpbesluit de desbetreffende taak bij het UWV.

Het UWV wijst er in de uitvoeringstoets op dat het beleggen van deze taak bij het UWV leidt tot een ingewikkeld, fraude- en foutgevoelig en administratief zwaar proces. Bovendien moet dit proces worden geïmplementeerd in een tijd waarin de druk op de organisatie van het UWV groot is en veel complexe ICT-projecten staan gepland, al dan niet als gevolg van (gewijzigde) regelgeving. Deze trajecten kennen op zich al risico’s, maar stapeling maakt de diverse implementaties nog risicovoller, en stapeling op één moment leidt voor de onderhavige taakuitbreiding tot een lastig uitvoerbaar (en daarmee risicovol) ontwikkelproces. Het UWV concludeert dat het ontwerpbesluit slechts uitvoerbaar is onder de voorwaarde dat de benoemde risico’s worden geaccepteerd. (zie noot 4)

De Afdeling merkt op dat de toelichting weliswaar ingaat op de in de uitvoeringstoets geschetste risico’s van het beleggen van de administratie van de inleenconstructie bij het UWV en de daarin geschetste alternatieven, maar daarmee zijn de forse bezwaren van het UWV niet weggenomen. Daarbij komt dat de toelichting niet ingaat op de druk die op de organisatie wordt gelegd om naast andere complexe ICT-projecten ook dit project te implementeren. Ook de Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport "UWV, balanceren tussen ambities en middelen" opgemerkt dat "Beheer en vernieuwing van ICT in de nabije toekomst een grote opgave voor het UWV is. Ambities en middelen zijn hier nog niet in balans en de ambities voor vernieuwing zijn in het huidige plan beperkt. De ICT-opgave stelt waarschijnlijk beperkingen aan de mate waarin beleidsmatige ambities kunnen worden gerealiseerd" (zie noot 5).

De vraag rijst of nog andere alternatieven voor de gekozen constructie dan de al genoemde zijn overwogen. De thans voorgestelde fijnmazige toerekening van inleenverbanden komt de individuele rechtvaardigheid van de bepaling van het quotum weliswaar ten goede maar geeft bovengenoemde uitvoeringsproblemen. Een grofmaziger systeem, waarbij een forfaitaire toedeling van verloonde uren inzake ingeleende arbeidsbeperkten aan werkgevers plaatsvindt, zou mogelijk een oplossing kunnen bieden. Een dergelijk systeem heeft mogelijk als nadeel dat onder omstandigheden heffingen zouden worden opgelegd aan werkgevers die in werkelijkheid het quotum hebben gehaald; voor die situatie zou een oplossing gevonden moeten worden

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling op dat op dit moment niet van het UWV kan worden gevraagd om de administratieve uitvoering van de inleenconstructie ter hand te nemen, in de wetenschap dat hoe dan ook het systeem ingewikkeld, fraude- en foutgevoelig en administratief zwaar zal zijn. Daarbij komt dat alleen al de kosten van het organisatorisch implementeren van het systeem € 6 miljoen zijn. Daarin zijn de ICT-kosten nog niet meegenomen.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling ook andere alternatieven voor de voorgestelde uitvoering van de inleenconstructie te overwegen en het neerleggen van de uitvoering bij het UWV nader te bezien.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W12.16.0372/III

- In de aanhef 38d, zevende lid, wijzigen in: 38d, negende lid, en voorts toevoegen het vierde lid van artikel 38f Wfsv. Voorts ook verwijzen naar artikel 33, elfde lid, Wet SUWI.
- In artikel 2.27 in de omschrijving van doelgroepregister na register invoegen: ten behoeve van de registratie,. Voorts de zinsnede "van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv)" wijzigen in: Wfsv (zie artikel 1.1, onder a, Besluit Wfsv).
- In artikel 2.27 de definitie van "uitlener" nader omschrijven door het bij ministeriële regeling vastleggen van de in de toelichting genoemde SBI-codes betreffende de registratie in het Handelsregister van werkgevers van wie de kernactiviteit is het ter beschikking stellen van arbeid aan derden.
- In artikel 2.27 de definitie van "verloonde uren" achterwege laten (zie artikel 38b, vierde lid, Wfsv, juncto artikel 5.2 Besluit SUWI en bijlage I).
- Artikel 2.28, eerste lid, van een toelichting voorzien en verwijzen naar Kamerstukken II 2013/14, 33 981, nr. 3, blz. 58.
- In artikel 2.28, tweede lid, is de zinsnede "die verloonde uren van de arbeidsbeperkte toerekent aan de inlener" niet duidelijk (overbodig).
- In artikel 2.28, vierde lid, "mits" wijzigen in: mits niet.
- In artikel 2.31, opschrift en aanhef, "waarvan" wijzigen in: van wie.
- In artikel 2.32, onderdelen b en c, "als bedoeld" wijzigen in: bedoeld.
- Artikel 2.33, tweede lid, laatste zinsnede, ontbreekt en dient als volgt aangevuld te worden: In mindering gebracht op het totaal aantal verloonde uren die de werkgever in de loonafgifte heeft verantwoord.
- In artikel 3.2a Besluit SUWI, tweede lid, "als bedoeld" wijzigen in : bedoeld. Voorts in het derde lid, na "hoofdstuk III" invoegen: afdeling 4,.


Nader rapport (reactie op het advies) van 24 maart 2017

1. Uitvoering door het UWV
Ten behoeve van de door de Afdeling advisering gesignaleerde risico’s voor de uitvoering door UWV merk ik het volgende op. Het advies van de Afdeling advisering is tweeledig. In de eerste plaats adviseert de Afdeling om het beleggen van de taak van het administreren van de inleenconstructies bij UWV, te heroverwegen. In de tweede plaats dat alternatieven voor het administreren van urenoverdracht tussen uitlener en inlener moeten worden overwogen.

De keuze voor UWV als uitvoerder is weloverwogen genomen. De opdracht tot voorbereiding en uitvoering van de quotumheffing inclusief het systeem van de inlenersadministratie kan worden gezien als een logisch vervolg op de opdracht tot realisatie van het doelgroepregister en de banenmonitor.

In het besluitvormingsproces zijn ook de door UWV genoemde alternatieven bezien. In de eerste plaats is bezien of het mogelijk was om de inleenverbanden in de polisadministratie te registreren. Deze optie zou betekenen dat het fundamentele uitgangspunt dat de polisadministratie alleen de formele dienstverbanden registreert, losgelaten zou moeten worden. Thans worden in de polisadministratie gegevens van de dienstverbanden, zoals gewerkte uren en loon, bij de formele werkgever, ook wel inhoudingsplichtige genoemd, geregistreerd.

De inhoudingsplichtige is namelijk degene die deze gegevens via de loonaangifte aanlevert bij UWV. Het registreren van de dienstverbanden bij de inlener ligt daarom niet in de rede, ook omdat de inlener überhaupt niet beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de polisadministratie.

Aan dit punt zou in theorie tegemoet gekomen kunnen worden door naast de formele dienstverbanden ook de inleenverbanden te registreren in de polisadministratie, zoals UWV in de uitvoeringstoets heeft aangegeven. Dit is echter een majeure, risicovolle operatie, die de stabiliteit van de loonaangifteketen in gevaar zou kunnen brengen. Gezien het financiële belang van de loonaangifteketen voor Nederland- ieder jaar int de Belastingdienst ongeveer 148 miljard euro (begroting 2016) aan loonheffingen- is een dergelijke risicovolle oplossing niet proportioneel in verhouding tot het vraagstuk. Daarom is gekozen voor een oplossing buiten de loonaangifteketen om.

Het tweede alternatief dat is bezien, is dat de uitzendbranche en de werkgevers zelf verantwoordelijk zouden moeten zijn voor het meetellen van de inleenconstructie. Ook deze optie ligt niet in de rede, omdat er bij de formele dienstverbanden voor gekozen is UWV verantwoordelijk te maken voor het tellen van de verloonde uren. In lijn met deze keuze is er voor gekozen UWV ook de verloonde uren van de inleenverbanden te laten tellen. Op deze manier ontstaat er een congruent geheel met de verloonde uren als teleenheid, die bovendien in de polisadministratie geregistreerd staan, waarvan UWV de eigenaar is. Door het tellen bij één uitvoeringsorganisatie neer te leggen is geborgd dat er eenduidig wordt geteld op basis van dezelfde grootheid, namelijk de verloonde uren in de polisadministratie.

Zorgvuldig tellen is van belang voor het nauwkeurig kunnen berekenen van de realisatie van het quotumpercentage, dat door UWV wordt vastgesteld per werkgever op het moment dat de banenafspraak niet wordt gehaald.

Indien een werkgever het opgelegde quotumpercentage niet realiseert, zijn daar rechtsgevolgen aan verbonden. De belastingdienst legt dan namelijk per beschikking - met bezwaar- en beroepsclausule- een quotumheffing op. Gezien deze rechtsgevolgen is het van belang dat de berekening die ten grondslag ligt aan de quotumheffing zorgvuldig is vastgesteld. Een forfaitaire manier van tellen past daar niet bij, omdat deze te grofmazig is en onherroepelijk zal leiden tot grote aantallen bezwaar- en beroepszaken door werkgevers. Dit zal leiden tot een groot beslag op uitvoeringscapaciteit bij zowel Belastingdienst (als loket voor bezwaarzaken) en UWV. Een forfaitair systeem lijkt uit oogpunt van eenvoud aanlokkelijk, maar waarborgt niet de zorgvuldigheid die vereist is in een proces met rechtsgevolgen, met alle gevolgen van dien.

Desalniettemin besef ik dat UWV in de uitvoeringstoets heeft aangegeven dat het meetellen van de inleenverbanden leidt tot een ingewikkeld, fraude- en foutgevoelig proces. De uitvoeringstoets dateert van 17 mei 2016. Nadien is door UWV een projectvoorstel voor de inlenersadministratie en quotumheffing opgesteld. De Raad van Bestuur van UWV heeft op 7 februari jl. dit projectvoorstel goedgekeurd. In dit stadium van het project is er reeds besloten tot maatregelen die uitvoeringsrisico’s beheersbaar houden.

In de eerste plaats is in het projectvoorstel rekening gehouden met het kunnen testen van de overdracht van verloonde uren door middel van een pilot met enkele uitzendorganisaties, SW-bedrijven en werkgevers, voordat dit mechanisme in de inleendatabase in productie gaat.

In de tweede plaats is een fasering aangebracht in de te realiseren onderdelen teneinde de scope en risico’s van het project te beperken. In de eerste fase wordt de inleendatabase en het portaal gereed gemaakt voor de urenoverdracht en in de tweede fase wordt de database gereed gemaakt voor het berekenen en verzenden van de quotumberekening en -heffing naar de Belastingdienst. Tenslotte wordt de database gereed gemaakt voor het afhandelen van bezwaren.

In de derde plaats is het project inlenersadministratie opgenomen in het UWV InformatiePlan 2017-2021 (UIP). Dit betekent dat er voor het voortbrengingsproces en de release van dit project capaciteit is gereserveerd en dit project tevens de juiste prioriteit toegekend heeft gekregen.

In de vierde plaats vertoont het proces van het berekenen van de quotumheffing parallellen met het proces voor de berekening van het lage-inkomensvoordeel (LIV) en de loonkostenvoordelen (LKV), zoals deze door het project van de implementatie van de Wet tegemoetkomingen loondomein (Wtl) worden gerealiseerd. Hierdoor kan de opgedane ervaring bij het project Wtl worden toegepast op het project van de inlenersadministratie, bijvoorbeeld op het gebied van de gekozen oplossingsrichtingen en de governance. Organisatorische besturing van het project wordt aan de hand van de ervaringen in het project Wtl op dezelfde manier ingericht. Naast de UWV projectmanagement standaarden maakt het project gebruik van het Projectmanagement Kwaliteitsmodel (PMK model) ontwikkeld door I-Interim Rijk. Ook zal er een Stuurgroep Startup uitgevoerd gaan worden om focus en eigenaarschap te borgen. En Quality Assurance zal betrokken gaan worden om afhankelijkheden met projecten als de Wtl en de Belastingdienst te monitoren.

Het portfoliobureau van UWV heeft het projectvoorstel getoetst aan 14 gebruikelijke criteria, waaronder criteria voor een heldere en onderbouwde businesscase en beheersbaarheid van de risico’s, en alle criteria positief beoordeeld (m.u.v. de raming van de kosten, aangezien deze op dit moment nog niet exact bekend zijn).

In de laatste plaats verwacht UWV dat dit project zal moeten worden aangemeld bij het bureau ICT-toetsing (BIT). Vervolgens zal het BIT een adviestraject starten alvorens er onomkeerbare stappen mogen worden gezet. Het project zal in dit kader worden doorgelicht door deskundigen op het gebied van ICT-projecten, die het departement zullen adviseren over de haalbaarheid en slagingskans ten aanzien van het project. Dit BIT-traject zal daarom fungeren als een extra waarborg dat er geen onrealistische of onhaalbare doelen worden gesteld. Ook de Kamer zal worden geïnformeerd over de uitkomsten van dit adviestraject.

Gezien bovenstaande waarborgen, acht ik de risico’s van dit project binnen de grenzen van het aanvaardbare.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de opmerkingen in de redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is gevolg gegeven. Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal redactionele en technische wijzigingen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting aan te brengen.

Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid


(1) In geval van een inleenverband stelt de uitlener werknemers ter beschikking aan de inlener.
(2) Toelichting, Hoofdstuk 1 (Inleiding),
(3) Uitvoeringstoets Concept amvb aanwijzing categorieën arbeidsbeperkten en werknemers voor berekening quotumtekort d.d. 17 mei 2016, paragraaf 2, onder ‘Inleiding’.
(4) Uitvoeringstoets UWV, paragraaf 3.
(5) Algemene Rekenkamer, 30 januari 2017, blz. 62.


Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 450 kB)