Ontwerpbesluit experiment cross-over kwalificaties.

Bij Kabinetsmissive van 3 mei 2016, no.2016000783, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met cross-over kwalificaties in het middelbaar beroepsonderwijs (Besluit experiment cross-over kwalificaties), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs de mogelijkheid in de periode 1 augustus 2017 tot en met 31 juli 2025 samen met het bedrijfsleven op regionaal niveau zelf nieuwe opleidingen te ontwikkelen. Om het experiment mogelijk te maken kan op individuele basis worden afgeweken van de regels die gelden voor de vaststelling van de in een kwalificatiedossier vastgelegde eisen waaraan een student moet voldoen om zijn diploma te behalen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden. Om bij wijze van experiment tijdelijk af te kunnen wijken van de wet is het nodig dat er een maatschappelijk probleem is dat met de bestaande regels niet kan worden opgelost, terwijl de oplossing nog niet duidelijk of niet zonder risico’s is. Omdat het volgens de toelichting niet duidelijk is of er een behoefte is aan cross-over kwalificaties, en daarom evenmin kan worden vastgesteld op welke gronden van welke regels van de nog in te voeren kwalificatiestructuur zou moeten worden afgeweken, kan de toegevoegde waarde van het experiment niet worden beoordeeld, ook niet in het kader van een evaluatie. De Afdeling adviseert af te zien van het ontwerpbesluit, mede in het licht van de nog in te voeren herziene kwalificatiestructuur, tenzij alsnog de noodzaak van het experiment kan worden aangetoond en voorts kan worden gegarandeerd dat bestaande waarborgen in stand blijven.

1. Noodzaak van het experiment
In een experiment wordt nagegaan of hetgeen in theorie wordt verwacht, ook in de praktijk gebeurt. Belangrijk daarbij is dat het onderwerp waarop het experiment betrekking heeft, zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt beschreven. Voorts moet de verwachting bestaan dat het experiment tot zinvolle resultaten kan leiden. Dit betekent dat duidelijk moet zijn wat met het experiment wordt beoogd en op basis van welke criteria te zijner tijd de effecten zullen worden beoordeeld. De aard en omvang van het experiment dienen zodanig te zijn dat het bestaan van een causaal verband onderzocht en gevalideerd kan worden. Omdat wordt afgeweken van de bestaande wettelijke regels, dient de noodzaak van het experiment overtuigend aangetoond te worden.

Het voorstel om bij wijze van experiment instellingen in staat te stellen om in samenwerking met het (regionale) bedrijfsleven sector-overstijgende kwalificaties tot stand te brengen en op basis hiervan opleidingen te ontwikkelen, is bedoeld om snel(ler) te kunnen reageren op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit kent de herziene kwalificatiestructuur, die op 1 augustus 2016 nog moet ingaan, inclusief de keuzedelen drie knelpunten:
a) kwalificaties vallen onder slechts één domein, terwijl nieuwe beroepen in toenemende mate elementen van meerdere sectoren bevatten, b) indien de opleiding wordt vormgegeven met behulp van keuzedelen van andere opleidingen uit andere domeinen blijft de opleiding in de huidige structuur de oorspronkelijke naam houden, terwijl er behoefte kan zijn dat uit de naam van de opleiding het innovatieve, cross-sectorale karakter blijkt en c) het opstellen van een nieuw kwalificatiedossier kan - als gevolg van noodzakelijk overleg met landelijke partijen - oplopen tot meerdere jaren.

De behoefte om het beroepsonderwijs zo goed mogelijk te laten aansluiten op de toekomstige arbeidsmarkt, en niet alleen op een plaatselijke of tijdelijke vraag, was een van de redenen voor de herziene kwalificatiestructuur, die op 1 augustus 2016 in werking treedt. Deze nieuwe structuur beoogt enerzijds een grondslag te leggen voor bewezen kennis en vaardigheden in de vorm van een overzichtelijk aantal herkenbare kwalificaties, maar biedt anderzijds scholen en bedrijven de benodigde flexibiliteit om een opleiding naar eigen inzicht vorm te geven doordat het aantal kwalificaties sterk is teruggebracht en de kwalificaties op hoofdlijnen zijn vastgesteld. (zie noot 1) Verdere flexibiliteit wordt bereikt doordat bedrijven en instellingen met ingang van 1 augustus 2016 de mogelijkheid krijgen keuzedelen vast te stellen. Zij kunnen daardoor rekening houden met een specifieke regionale behoefte of zorg dragen voor een betere voorbereiding op het vervolgonderwijs. Daarbij is er bewust voor gekozen de keuzedelen te koppelen aan een kwalificatie waarop de opleiding gebaseerd is. Dit voorkomt dat de keuzedelen te weinig civiel effect hebben en dat er een wildgroei aan opleidingen ontstaat, zoals tot voor kort het geval was. Ten slotte kan een individuele deelnemer op verzoek een niet-gekoppeld keuzedeel volgen, zodat er nog meer variatie mogelijk is.

De Afdeling vraagt aandacht voor het volgende. Er ligt nu een doordachte, samenhangende landelijke structuur waarin duidelijke keuzen zijn gemaakt die ruimte bieden voor regionale accenten. Om docenten en deelnemers daarin wegwijs te maken en de in het vooruitzicht gestelde voordelen van het nieuwe stelsel volledig te kunnen benutten, is het van belang om voldoende tijd te nemen, alvorens nog verder strekkende aanpassingen te overwegen, al dan niet in de vorm van een experiment. Anders bestaat het risico dat zo’n aanpassing de doorwerking van de herziene kwalificatiestructuur en keuzedelen, die nog van start moeten gaan, nadelig beïnvloedt.

Voorts blijkt de noodzaak van het experiment onvoldoende. Volgens de regering "lijkt er op de arbeidsmarkt behoefte te bestaan" om kwalificaties tot stand te brengen die op het snijvlak van twee of meer domeinen liggen". Omdat het "echter nog niet zeker is of er inderdaad sprake is van een reële behoefte" en het "ook nog de vraag (is) wat de beste manier is om cross-over kwalificaties tot stand te brengen’, kiest de regering voor een experiment. De toelichting geeft echter geen concrete aanwijzing dat de herziene, nog in te voeren kwalificatiestructuur met keuzedelen onvoldoende responsief is, of dat de procedure van totstandkoming te veel tijd kost. Het aangehaalde voorbeeld van het mbo Life Science is bijvoorbeeld verwezenlijkt onder het huidige stelsel. Bij de voorhangprocedure heeft de minister evenmin voorbeelden genoemd, maar benadrukt dat er tijdens de MBO tour eind 2013 en 2014 "een breed beeld is ontstaan van wat er al gebeurt en wat er nodig is" en dat bij de betrokkenen is gebleken van een "positieve houding" tegenover dit experiment. In 2013 stond de herziening van de kwalificatiestructuur echter nog in de kinderschoenen, terwijl de wettelijke grondslag voor de invoering van de keuzedelen pas in 2015 is gelegd. Voorts maken nieuwe procedures en afspraken het mogelijk om de kwalificaties jaarlijks bij te stellen, terwijl een keuzedeel binnen maximaal drie maanden kan worden ontwikkeld, zodat tijdens de opleiding nog aanpassingen aan de arbeidsmarkt kunnen plaatsvinden. (zie noot 2) Termijnen kunnen dus geen probleem zijn. Evenmin blijkt uit de toelichting waarom het niet mogelijk is eventuele problemen binnen het stelsel, zoals dat vanaf 1 augustus 2016 gaat functioneren, op te lossen, en welke alternatieven zijn overwogen.

Ten slotte wijst de Afdeling erop dat de keuzedelen (15% van de opleiding) zijn gekoppeld aan een kwalificatie, omdat dat waarborgen biedt voor de kwaliteit van de opleiding (civiel effect), voor de inbreng van het bedrijfsleven en een rem stelt op het ontstaan van onnodige opleidingen. Het ontwerpbesluit biedt aanzienlijk minder waarborgen tegen verbrokkeling, doordat meer dan 15% van de experimentele kwalificatie uit onderdelen van verschillende opleidingsdomeinen is samengesteld, de landelijke overlegstructuur vervalt, de maatschappelijke herkenbaarheid van beroepsdiploma’s en -opleidingen wordt aangetast en de opleiding door slechts één instelling kan worden aangeboden.

Gelet op het voorgaande blijkt uit het ontwerpbesluit onvoldoende de noodzaak van het voorgestelde experiment. De Afdeling adviseert daarom af te zien van het ontwerpbesluit, tenzij alsnog de noodzaak van het voorgestelde experiment aangetoond kan worden ten opzichte van de binnenkort in te voeren wijzigingen en afspraken ten aanzien van de herziene kwalificatiestructuur, en voorts kan worden gegarandeerd dat bestaande waarborgen in stand blijven.

Onverminderd het voorgaande vraagt de Afdeling aandacht voor het volgende

2. Grondslag en doel van het experiment
Ingevolge artikel 11a.1, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) kan met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs bij wijze van experiment bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van een aantal nader genoemde bepalingen.

a. Het doel van het experiment is te onderzoeken of er behoefte is aan cross-over kwalificaties annex opleidingen en of de procedure om deze tot stand te brengen, doelmatig is. Op die manier kan volgens de toelichting "snel worden tegemoetgekomen aan de vraag van het bedrijfsleven".

In verband hiermee moet allereerst de vraag worden beantwoord of er een behoefte is aan een ander soort opleidingen of een bijzondere procedure. Vervolgens dient te worden beoordeeld in hoeverre aan deze behoefte kan worden tegemoetgekomen, en of daarvoor wetgeving noodzakelijk is. Uit het ontwerpbesluit blijkt niet dat er een concrete noodzaak is om nu reeds af te wijken van de kwalificatiestructuur, terwijl er evenmin inzicht bestaat in de al dan niet ontoereikendheid van de bestaande procedurele voorwaarden. Er wordt een experiment gestart omdat de indruk bestaat dat daaraan een behoefte zou kunnen zijn. Het afwijken van wettelijke bepalingen om te kunnen onderzoeken of er een behoefte zou kunnen zijn aan andere opleidingen of procedures, past niet binnen de experimenteergrondslag en doet afbreuk aan de verbindende kracht van wettelijke voorschriften.

b. Niet toegelicht wordt in welk opzicht het experiment strekt tot verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs. Het begrip toegankelijkheid ontbreekt in de toelichting, terwijl aan het begrip kwaliteit geen bijzondere aandacht wordt besteed. Wat betreft doelmatigheid valt het op dat het experiment erop gericht is te onderzoeken of er behoefte is aan cross-sectorale kwalificaties en of de in dit besluit opgenomen procedure om deze tot stand te brengen doelmatig is. In het ontwerpbesluit lijkt doelmatigheid primair betrekking te hebben op de vraag of de voorgestelde procedure uit een oogpunt van snelheid een meerwaarde heeft ten opzichte van de bestaande, reguliere, procedure. De betekenis van het begrip meerwaarde wordt echter niet uiteengezet. Dat de procedure tot een versnelling leidt staat buiten kijf. Of dat zal leiden tot behoud of verbetering van de onderwijskwaliteit, is niet duidelijk.

c. Samengevat adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de vraag of er behoefte is aan een ander soort opleidingen of aan een bijzondere procedure, alsmede op de vraag in welk opzicht het experiment strekt tot verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs.

3. Model en toetsingskader
Artikel 11a.1, tweede lid, van de Web bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval wordt bepaald op welke wijze van welke artikelen van de wet wordt afgeweken. De voorwaarden voor een afwijking van de wet moeten op het niveau van het ontwerpbesluit worden geregeld.

Artikel 9 van het ontwerpbesluit bepaalt dat bij ministeriele regeling een model en toetsingskader worden vastgesteld ten behoeve van de aanvraag om een cross-over kwalificatie tot stand te brengen en een experimentele opleiding te starten. Uit de toelichting blijkt dat het toetsingskader een normstellende functie heeft en een nadere uitwerking zal zijn van de in het besluit vastgelegde criteria en de toepasselijke wettelijke bepalingen, zoals dat ook het geval is met het bestaande toetsingskader voor "gewone" kwalificaties. De bestaande regeling is gebaseerd op artikel 7.2.4, zesde lid, van de Web dat onder meer bepaalt dat bij ministeriële regeling een model voor een kwalificatiedossier, een model voor een keuzedeel en een toetsingskader voor de kwalificatiestructuur wordt vastgesteld. Artikel 11a.1 van de Web sluit echter subdelegatie van aspecten van niet-uitvoerende aard uit.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het toetsingskader in het besluit zelf op te nemen.

4. Voorwaarden cross-over kwalificatie

a. Artikel 6, derde lid, bepaalt dat de cross-over kwalificatie niet noodzakelijk is indien voor een beroep een opleiding kan worden vormgegeven op basis van een bestaande kwalificatie, al dan niet in combinatie met keuzedelen. Dit is echter niet zozeer een voorwaarde om toestemming te verlenen voor een cross-over kwalificatie, als wel een weigeringsgrond. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Artikel 8, derde lid, bepaalt dat een instelling met maximaal 10 experimentele opleidingen deel neemt aan het experiment. Aan het aantal cohorten en het aantal deelnemers dat de instelling kan inschrijven worden geen grenzen gesteld. Er zijn thans 68 mbo-scholen. Deze scholen verzorgen 168 mbo-beroepsopleidingen, resulterend in 487 kwalificaties.
Inherent aan een experiment is dat de deelname eraan beperkt wordt tot het aantal dat nodig is om verantwoorde conclusies te trekken voor het geheel. Als gevolg van het ontwerpbesluit worden er 680 cross-over kwalificaties en experimentele opleidingen mogelijk voor een onbekend aantal deelnemers. Dit duidt erop dat er in elk geval qua aantal kwalificaties, sprake is van een potentieel omvangrijk experiment. Volgens de toelichting zullen er naar verwachting in totaal negentig aanvragen worden ingediend. Welk aantal noodzakelijk is voor een volwaardig experiment wordt niet toegelicht.

Gelet op het karakter van een experiment, en de mogelijke nadelige gevolgen van het experiment voor de positie van de deelnemers (ontbreken kwalificatiedossier, erkende leerwerkbedrijven en vervolgopleiding) en de overzichtelijkheid van de verschillende kwalificaties, adviseert de Afdeling de omvang van het experiment nader te bezien.

c. Artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat het bevoegd gezag deelnemers voorafgaand aan de inschrijving zodanige informatie over de experimentele opleidingen verschaft dat zij zich tijdig een goed oordeel kunnen vormen. Deze materie is uitputtend geregeld in artikel 6.1.3a van de Web, dat op alle beroepsopleidingen van toepassing is, ook op een beroepsopleiding waaraan een cross-over kwalificatie verbonden is.

Gelet hierop adviseert de Afdeling artikel 10, eerste lid, ontwerpbesluit te schrappen. Indien niettemin alsnog kan worden aangetoond dat in aanvulling op artikel 6.1.3a van de Web een eigen regeling noodzakelijk is, dan dient te worden verduidelijkt over welke onderwerpen deelnemers zich een oordeel moeten vormen en welke informatie daarvoor nodig is.

5. Aanvraag, beoordeling en beschikking
Artikel 12, eerste lid, bepaalt welke informatie het bevoegd gezag bij de aanvraag dient te overleggen. Artikel 14 bepaalt het proces van beoordeling (ingangstoets, eindtoets en advisering) en artikel 15 ziet op de beschikking. Indien de ingangstoets negatief is, dan wordt de aanvraag afgewezen (artikel 15, tweede lid). Wordt de bij de aanvraag overgelegde informatie als "voldoende " beoordeeld, dan wordt de indiener uitgenodigd binnen 9 weken nadere informatie te verschaffen (artikel 12, tweede lid, samen met artikel 13, derde lid) en wordt de aanvraag aan de eindtoets onderworpen. Er komt slechts één besluit per aanvraag.

a. De verhouding tussen de artikelen 14 en 15 is onduidelijk. Uit artikel 14, eerste lid, volgt dat de ingangstoets wordt beoordeeld aan de hand van (onder andere) de artikelen 6 tot en met 8. Maar artikel 15, eerste lid, bepaalt dat een positieve beschikking - de beslissing op de eindtoets - eveneens wordt gegeven op basis van een beoordeling van (onder meer) de artikelen 6 tot en met 8. Voorts verlangt artikel 15 voor een toewijzing dat de aanvraag is ingediend conform de artikelen 11 tot en met 13, dat wil zeggen dat de aanvraag tijdig en volledig is. Omdat een aanvraag die niet tijdig is ingediend of na aanvulling onvolledig blijft (artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht), buiten behandeling kan worden gesteld, is het de vraag wat de toegevoegde waarde van deze bepaling is. Evenmin is het duidelijk hoe artikel 15 zich verhoudt tot het toetsingskader, dat immers in artikel 9, en niet in de artikelen 6 tot en met 8 is opgenomen. Tot slot lijkt het niet zinvol dat een instelling die de ingangstoets heeft doorlopen en heeft voldaan aan de artikelen 6 tot en met 8, bij de eindtoets andermaal moet aantonen dat zij aan deze eisen voldoet.

b. Artikel 15, tweede lid, regelt de beslistermijn indien de aanvraag strandt bij de ingangstoets. Deze bedraagt negen weken nadat de informatie, bedoeld in artikel 12, eerste lid, is verstrekt (onder a) of negen weken nadat de termijn waarbinnen de informatie had moeten worden verstrekt, ongebruikt is verstreken (onder b). Omdat artikel 13 een onderscheid maakt tussen informatie als bedoeld in het eerste lid van artikel 12 (aanvraag 1e fase) en de informatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 12 (aanvraag 2e fase), is het niet duidelijk op welke informatieverplichting artikel 15, tweede lid, onder b betrekking heeft. Bovendien impliceert artikel 13, derde lid, eerste volzin, dat indien de aanvraag 1e fase positief is beoordeeld, de aanvraag niet alsnog kan worden afgewezen op grond van de ingangstoets. Op dat moment gaat de aanvraag immers de 2e fase in en volgt de eindtoets.

c. Artikel 15, eerste lid, houdt in dat de Minister toestemming verleent voor deelname aan het experiment indien de instelling heeft aangetoond dat zij voldoet aan de voorwaarden. Een van de voorwaarden is dat de aanvraag een schatting bevat van het totaal aantal deelnemers. De Minister heeft geen mogelijkheid de omvang van het experiment te begrenzen. Omdat een experiment niet groter mag zijn dan noodzakelijk, adviseert de Afdeling te bepalen dat de beschikking het maximaal aantal deelnemers per cohort noemt en dat dit aantal lager kan zijn dan het in de aanvraag genoemde aantal. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor het aantal aanvragen.

De Afdeling adviseert met inachtneming van het voorgaande het ontwerpbesluit aan te passen.

6. Duur van het experiment
Artikel 11.1a, vierde lid, van de Web bepaalt dat een experiment ten hoogste zes jaar duurt, tenzij een langere duur gezien de bijzondere aard van het experiment noodzakelijk is, in welk geval een duur van maximaal acht jaar mogelijk is. De duur van het experiment is gesteld op acht jaar. Volgens de toelichting is deze termijn gekozen om deelnemers de mogelijkheid te geven de experimentele opleidingen af te ronden binnen de looptijd van het experiment en om de continuïteit van experimentele opleidingen te waarborgen.

De toelichting motiveert niet waarom de aard van het experiment zo bijzonder is, dat een termijn van acht jaar noodzakelijk is. Wel blijkt dat het experiment al in 2021 wordt geëvalueerd, omdat er op dat moment naar verwachting voldoende cohorten zijn afgerond en ervaring is opgedaan, zodat kan worden beoordeeld of het experiment zich leent voor omzetting in een definitieve regeling. Het experimenteerartikel maakt het mogelijk dat een experiment kan worden verlengd indien, voordat het is afgelopen, een voorstel wordt ingediend om het experiment om te zetten in een structurele wettelijke regeling. Omdat er vier jaar na het begin van het experiment voldoende gegevens zijn om een evaluatie uit te voeren, kan dat geen reden zijn om de duur van het experiment op acht jaar te stellen. Om de continuïteit van de opleidingen te garanderen is het voorts voldoende indien binnen twee jaar na de evaluatie een daartoe strekkend wetsvoorstel wordt ingediend. Beide argumenten wijzen niet in de richting van een termijn van acht jaar.

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom gezien de bijzondere aard van het experiment een duur van maximaal acht jaar noodzakelijk is en het ontwerpbesluit zonodig aan te passen.

7. Evaluatie
Artikel 11.1a, tweede lid, onder d, van de Web schrijft voor dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald op welke wijze en aan de hand van welke criteria de met het experiment beoogde effecten worden geëvalueerd. Ter uitvoering daarvan bepaalt artikel 18, tweede lid, van het ontwerpbesluit dat de Minister het experiment ten minste evalueert op basis van a) de behoefte aan cross-over kwalificaties bij het bedrijfsleven, bij deelnemers en bij instellingen en b) de wijze waarop de cross-over kwalificaties tot stand komen, waaronder de doelmatigheid van de procedure, mede in relatie tot de administratieve lasten.

In aansluiting op hetgeen hiervoor is opgemerkt, wijst de Afdeling erop dat ten minste inzichtelijk moet worden gemaakt op welke wijze en in welke mate instellingen gebruik hebben gemaakt van de geboden afwijkingsbevoegdheid. Daarbij zal in ieder geval aandacht moeten worden besteed aan de frequentie en het soort afwijking en de effecten daarvan op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, de herkenbaarheid van de kwalificatiestructuur en de keuzedelen en de betekenis ervan voor het diploma, mede gezien de arbeidsmarktrelevantie. Voorts zal moeten worden onderzocht op welke wijze de experimentele opleidingen en procedure van totstandkoming in algemene zin kunnen bijdragen aan verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

8. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.16.0111/I

- de begripsbepaling "kwalificatie" schrappen, nu deze niets toevoegt en conflicteert met de definitie van "cross-over kwalificatie". Tevens de definitie bezien in samenhang met artikel 15, vierde lid, onder a, dat ook elementen van een begripsbepaling bevat.
- de begripsbepaling "domein" schrappen, omdat de inhoud ervan identiek is aan "opleidingsdomein" en dat begrip al gedefinieerd is.
- Artikel 13, eerste lid, als volgt formuleren:
1. Een aanvraag wordt ingediend voor 15 september van het studiejaar voorafgaand aan het studiejaar waarin de instelling de experimentele opleiding beoogt te starten, met dien verstande dat:
a. een aanvraag voor het aanbieden van een vierjarige opleiding uiterlijk voor 15 september 2020 wordt ingediend;
b. een aanvraag voor het aanbieden van een driejarige opleiding uiterlijk voor 15 september 2021 wordt ingediend; en
c. een aanvraag voor het aanbieden van een tweejarige opleiding uiterlijk voor 15 september 2022 wordt ingediend.
2. In afwijking van het vorige lid wordt een aanvraag die betrekking heeft op het studiejaar 2017-2018 uiterlijk op 15 september 2016 ingediend.
- Artikel 13, tweede lid, schrappen, nu deze materie reeds geregeld is in artikel 12, tweede lid en het onderwerp (aantal cohorten) niet aansluit bij het onderwerp van het artikel (termijnen).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 8 juli 2016

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het ontwerpbesluit en adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden.

De indeling van dit nader rapport sluit aan bij die van het advies.

Algemeen
De Afdeling stelt in haar inleiding dat voor het - bij wijze van experiment - tijdelijk afwijken van de wet nodig is dat er een maatschappelijk probleem is dat met bestaande regels niet kan worden opgelost, terwijl de oplossing nog niet duidelijk of niet zonder risico’s is. De regering onderschrijft dit maar volgt de Afdeling niet in haar redenering dat niet duidelijk is of er behoefte is aan cross-over kwalificaties en dat daardoor niet kan worden vastgesteld op welke gronden van welke regels van de kwalificatiestructuur zou moeten worden afgeweken, waardoor de toegevoegde waarde van het experiment niet kan worden beoordeeld, ook niet in het kader van de evaluatie.

Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Het maatschappelijk probleem is in dit geval dat instellingen snel moeten kunnen inspelen op opkomende, cross-sectorale beroepen met een beroepsopleiding die is gebaseerd op een kwalificatie die op twee of meer domeinen betrekking heeft, terwijl dit niet altijd mogelijk is binnen de huidige kwalificatiestructuur (ook niet met toepassing van keuzedelen). Dat er behoefte is aan cross-over kwalificaties, bleek onder meer tijdens de MBO tour in 2013/2014, toen in het hele land gesprekken zijn gevoerd met studenten en bestuurders van mbo-instellingen, werkgevers, gemeenten en andere betrokkenen. De behoefte aan cross-over kwalificaties bleek ook uit de internetconsultatie van het ontwerpbesluit. Het gegeven dat thans nog niet exact duidelijk is op welke terreinen vooral behoefte is aan cross-over kwalificaties en hoe groot deze behoefte is, betekent niet dat die behoefte niet bestaat.
Voorts benadrukt de regering dat dit experiment geen ‘sluiproute’ biedt om dwingende wettelijke regels te ontwijken, maar slechts een tijdelijke extra mogelijkheid creëert waarbij de reguliere vereisten, bijvoorbeeld de kwaliteitseisen ten opzichte van onderwijs en examinering, de eisen ten aanzien van de beroepspraktijkvorming en de generieke vakken zoals Nederlandse taal en rekenen, integraal van toepassing blijven. Afwijking van de wet is nodig omdat een cross-over kwalificatie bij meerdere domeinen hoort (voor grotere delen dan via keuzedelen mogelijk is) terwijl volgens de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) een kwalificatie in één kwalificatiedossier moet zijn beschreven en een kwalificatiedossier onder slechts één domein valt. De wens om snel tegemoet te kunnen komen aan de vraag naar opleidingen die zijn toegesneden op nieuwe cross-sectorale beroepen, heeft ook geleid tot een andere wijze van totstandkoming. Een cross-over kwalificatie komt tot stand door een positief besluit van de minister naar aanleiding van een aanvraag van de instelling die de cross-over kwalificatie in samenwerking met het regionale bedrijfsleven heeft samengesteld. Gezien de strikte voorwaarden die hieraan worden verbonden, kan deze procedure geen sluiproute worden voor de reguliere totstandkoming van kwalificaties. Alleen al het gegeven dat een aanvraag wordt afgewezen indien de gewenste opleiding reeds vormgegeven kan worden binnen de reguliere kwalificatiestructuur (met inbegrip van keuzedelen) staat daaraan in de weg. Uit de evaluatie zal blijken hoe groot de behoefte is aan cross-over kwalificaties en op welke terreinen deze behoefte vooral wordt gevoeld. Daarnaast zal blijken of de alternatieve route om tot een cross-over kwalificatie te komen, goed werkbaar is of voor verbetering vatbaar. Mocht uit de evaluatie blijken dat er inderdaad structureel behoefte is aan cross-over kwalificaties die relatief snel tot stand kunnen komen, dan kunnen de lessen die uit dit experiment worden getrokken, worden benut bij de wettelijke verankering hiervan.

1. Noodzaak van het experiment
De Afdeling acht het van belang dat docenten en deelnemers eerst wegwijs worden in de nieuwe kwalificatiestructuur voordat er verdere aanpassingen komen, omdat anders het risico zou bestaan dat de doorwerking van de herziene kwalificatiestructuur en keuzedelen nadelig wordt beïnvloed. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt de noodzaak van het experiment onvoldoende. Volgens de Afdeling geeft de toelichting geen concrete aanwijzing dat de herziene kwalificatiestructuur met keuzedelen onvoldoende responsief is of dat de procedure van totstandkoming te veel tijd kost. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen termijnen geen probleem zijn, nu nieuwe procedures en afspraken het mogelijk maken om de kwalificaties jaarlijks bij te stellen terwijl een keuzedeel binnen maximaal drie maanden kan worden ontwikkeld, zodat tijdens de opleiding nog aanpassingen aan de arbeidsmarkt kunnen plaatsvinden. De Afdeling stelt dat uit de toelichting niet blijkt waarom het niet mogelijk is eventuele problemen binnen de herziene kwalificatiestructuur op te lossen en welke alternatieven zijn overwogen. Voorts stelt de Afdeling dat het ontwerpbesluit aanzienlijk minder waarborgen tegen verbrokkeling biedt dan de keuzedelen, doordat meer dan 15% van de experimentele kwalificatie uit onderdelen van verschillende opleidingsdomeinen is samengesteld, de landelijke overlegstructuur vervalt, de maatschappelijke herkenbaarheid van beroepsdiploma’s en -opleidingen wordt aangetast en de opleiding door slechts één instelling kan worden aangeboden.

Reactie
De regering deelt het oordeel van de Afdeling niet dat de mogelijkheden van het experiment cross-over kwalificaties de doorwerking van de herziene kwalificatiestructuur en keuzedelen nadelig zal beïnvloeden. Zoals aangegeven in de nota van toelichting bij het besluit (in paragraaf 3 van het algemeen deel) gaat het om complementaire maatregelen. Deze complementariteit is een belangrijk onderdeel van het besluit. Indien de opleiding reeds kan worden vormgeven middels een bestaande (herziene) kwalificatie, al dan niet in combinatie met keuzedelen, komt deze immers niet in aanmerking voor het experiment cross-overs.

Voorts is er bewust voor gekozen om de start van de eerste experimentele opleidingen op basis van een cross-over kwalificatie pas plaats te laten vinden op zijn vroegst een jaar na de invoering van de herziene kwalificatiestructuur en de introductie van keuzedelen. Van belang is ook dat er geen enkele verplichting is voor onderwijsinstellingen om een cross-over kwalificatie samen te stellen. Enkel wanneer een instelling daar zelf toe besluit en hiervoor een aanvraag indient, is het mogelijk dat de cross-over kwalificatie tot stand komt. Uit gesprekken met instellingen is gebleken dat sommige zullen besluiten om niet meteen in het eerste jaar van het experiment deel te nemen, maar dat zij dat bijvoorbeeld pas in het tweede of derde aanvraagtijdvak zullen doen. Hiervoor kiezen zij juist vanwege de inzet die van hen wordt gevraagd in relatie tot de herziening en de introductie van keuzedelen. Er zijn echter ook instellingen die in samenwerking met het regionale bedrijfsleven al zijn begonnen met de ontwikkeling van een cross-over kwalificatie en die met de realisering van de bijbehorende experimentele opleiding zo snel mogelijk willen beginnen. Uit de gesprekken met instellingen is verder gebleken dat voor hen duidelijk is dat het om complementaire maatregelen gaat. Met het experiment cross-over kwalificaties wordt het palet aan instrumenten vergroot dat instellingen hebben om de responsiviteit van het beroepsonderwijs in hun regio te verbeteren. Het principe van complementariteit betekent dat de noodzaak van het ene instrument niet afhangt van het (dis)functioneren van het andere instrument.

De regering onderschrijft het belang dat een nieuw instrument een meerwaarde heeft ten opzichte van het bestaande. Het experiment verschilt in twee opzichten van de reguliere procedure, namelijk voor wat betreft de inhoud van de cross-over kwalificatie (domein overstijgend) en de wijze van totstandkoming. Het experiment beoogt de meerwaarde van deze twee aspecten te toetsen. De noodzaak om tot domein overschrijdende kwalificaties te komen, komt voort uit de snel opkomende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, waarop het mbo-stelsel soepel moet kunnen inspelen. De regering verwijst in dit verband ook naar de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) die indringend heeft gewezen (zie noot 3) op het belang hiervan. Ook in de gesprekken met onderwijsinstellingen en bedrijven is naar voren gekomen dat er in toenemende mate beroepen zijn die elementen van meerdere sectoren bevatten en dat het wenselijk is dat er snel opleidingen kunnen komen die op deze nieuwe beroepen zijn toegesneden. Het experiment cross-over kwalificaties biedt de mogelijkheid om een kwalificatie samen te stellen, gericht op een dergelijk cross-sectoraal beroep. Hiermee kan de student worden opgeleid voor opkomende, cross-sectorale beroepen (met substantiële delen uit kwalificaties van verschillende domeinen), waarvoor anders geen specifieke opleiding mogelijk zou zijn.

Hoewel thans nog niet exact duidelijk is op welke terreinen vooral behoefte is aan cross-over kwalificaties en hoe groot deze behoefte is, zijn uit de contacten met instellingen al wel mogelijke initiatieven voor cross-over kwalificaties naar voren gekomen. Dit betreft :
• een middenkader Built Environment die (beter) aansluit bij de toekomstige behoefte in de sectoren bouw en installatietechniek;
• een middenkaderopleiding Smart Industry gericht op het kunnen functioneren in een Smart omgeving;
• een opleiding E-commerce op basis van een combinatie van in ieder geval retail, logistiek, ict en creatieve vaardigheden;
• een brede opleiding dienstverlener met facetten van Helpende zorg en welzijn, facilitair medewerker, medewerker ict, logistiek medewerker, verkoper, gastheer/vrouw, medewerker financiële administratie en medewerker secretariaat en receptie;
• een opleiding met elementen van groene ruimte (hovenier/onderhoud dan wel opzichter) en elementen van de opleiding tot recreatiemedewerker of sociaal cultureel medewerker;
• een cross-over 'food' met facetten van manager / ondernemer horeca, junior accountmanager, ondernemer retail en ondernemer vers.

De Afdeling stelt dat termijnen geen probleem - en daarmee geen aanleiding voor dit experiment - kunnen zijn nu nieuwe procedures en afspraken het mogelijk maken om de kwalificaties jaarlijks bij te stellen terwijl een keuzedeel binnen maximaal drie maanden kan worden ontwikkeld. De regering onderschrijft dat hiermee belangrijke stappen zijn gezet om de responsiviteit van het middelbaar beroepsonderwijs te vergroten. Daar waren deze maatregelen immers mede op gericht. De regering deelt het oordeel van de Afdeling echter niet dat er hierdoor onvoldoende noodzaak is voor dit experiment. Een keuzedeel kan weliswaar snel worden ontwikkeld, maar is slechts een verrijking van de kwalificatie. Hiermee kan de student zijn vakmanschap verbreden of verdiepen. Het keuzedeel kan de student ondersteunen bij de doorstroom naar het hbo. Het gaat bij keuzedelen immers om additionele vaardigheden die van waarde zijn bovenop de kennis en vaardigheden, die vereist zijn voor een bepaald beroep. Verder wijst de Afdeling op de mogelijkheid om kwalificaties jaarlijks bij te stellen. In dit experiment gaat het echter om de snelle totstandkoming van een nieuwe kwalificatie, niet om de bijstelling van een reeds bestaande kwalificatie. Bovendien wordt de reguliere route gekenmerkt door een landelijke structuur die weinig ruimte biedt voor initiatieven vanuit individuele onderwijsinstellingen in samenspraak met regionale bedrijven. Het experiment biedt die ruimte wel. De reguliere kwalificatiestructuur wordt verder gekenmerkt door een indeling in domeinen van alle kwalificatiedossiers en een wijze van totstandkoming via sectorkamers binnen de SBB. Deze structuur biedt onvoldoende mogelijkheden voor domein-overschrijdende kwalificaties, gericht op cross-sectorale beroepen. Het experiment biedt die mogelijkheid wel en zal inzicht kunnen geven in de vraag of in de toekomst de benodigde flexibiliteit in de totstandkoming van kwalificaties in de wet ingebouwd zou moeten worden en zo ja op welke wijze.

De regering deelt het oordeel van de Afdeling ook niet dat het experiment cross-over kwalificaties onvoldoende waarborgen biedt tegen verbrokkeling. De samenstelling van de cross-over kwalificatie is nauw gerelateerd aan het beroep of de groep van beroepen waarop de kwalificatie is gericht en kent dus vanzelfsprekend een inhoudelijke samenhang. De kwaliteit van de cross-over kwalificatie wordt bovendien, net als reguliere kwalificatiedossiers, getoetst door de Toetsingskamer van SBB op basis van een toetsingskader, aan de hand van de criteria op het gebied van doelmatigheid, uitvoerbaarheid, herkenbaarheid, transparantie, flexibiliteit en duurzaamheid. De maatschappelijke herkenbaarheid van diploma’s en beroepsopleidingen wordt dus niet aangetast. De inhoud van de cross-over kwalificatie wordt immers volledig transparant gemaakt en beschreven op dezelfde wijze als die van reguliere kwalificatiedossiers. Ook de kwaliteit wordt op vergelijkbare wijze getoetst. Het feit dat de opleiding slechts door de aanvragende instelling kan worden aangeboden, hangt samen met de beheersbaarheid en evalueerbaarheid van het experiment. Verder is van belang dat in het kader van het experiment elke aanvrager eerst moet aantonen aan de voorwaarden te voldoen voordat de minister toestemming geeft om een opleiding op basis van de cross-over kwalificatie te verzorgen. Pas dan wordt het mogelijk voor de instelling om die opleiding te verzorgen.

Verbrokkeling in de zin van ondoelmatigheid wordt tegengegaan door de bepaling dat geen toestemming wordt gegeven voor een cross-over kwalificatie als de gewenste opleiding reeds kan worden vormgegeven binnen de herziene kwalificatiestructuur (met inbegrip van de keuzedelen). Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling wordt het besluit uitgebreid met de bepaling dat een aanvraag ook wordt afgewezen indien de gewenste cross-over kwalificatie reeds mogelijk is doordat een andere aanvrager in een eerder stadium de cross-over kwalificatie reeds tot stand reeds heeft gebracht. Om toch mogelijk te maken dat ook een nieuwe aanvrager tegemoet kan komen aan de wensen van het bedrijfsleven in de desbetreffende regio, wordt in een dergelijk geval een versnelde procedure mogelijk gemaakt. Deze versnelde procedure houdt in dat nieuwe aanvragers kunnen aanhaken bij reeds gerealiseerde cross-over kwalificaties en dat zij, om toestemming te krijgen om de experimentele opleiding te mogen aanbieden, alleen nog hoeven te voldoen aan de ‘overige voorwaarden (zie noot 4)’. Hiermee kan eventuele ondoelmatigheid tussen cross-over kwalificaties worden voorkomen en wordt de mogelijkheid geboden voor geïnteresseerde instellingen om van de reeds tot stand gekomen cross-over kwalificaties gebruik te maken. Dit is in lijn met de doelstellingen van het experiment om de behoefte aan cross-over kwalificaties en de meerwaarde van de in het besluit opgenomen procedure te toetsen. Voor de situatie dat een aanvraag wordt ingediend voor een cross-over kwalificatie die reeds door een andere aanvrager in een eerder stadium tot stand is gebracht, worden normen opgenomen in het besluit aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of sprake is van een bestaande cross-over kwalificatie of van een nieuwe. Het is immers mogelijk dat de aangevraagde cross-over kwalificatie weliswaar een andere naam heeft, maar dat het inhoudelijk vrijwel geheel overeenkomt met een reeds tot stand gekomen cross-over kwalificatie.

2. Grondslag en doel van het experiment
De Afdeling verwijst naar artikel 11a.1, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag of er behoefte is aan een ander soort opleidingen of aan een bijzondere procedure, alsmede op de vraag in welk opzicht het experiment strekt tot verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs. De Afdeling stelt dat het begrip toegankelijkheid ontbreekt in de toelichting terwijl aan het begrip kwaliteit geen bijzondere aandacht wordt besteed. Vervolgens dient naar het oordeel van de Afdeling te worden beoordeeld in hoeverre aan deze behoefte kan worden tegemoetgekomen en of wetgeving daarvoor noodzakelijk is. De Afdeling stelt zich op het standpunt dat afwijken van wettelijke bepalingen om te kunnen onderzoeken of er een behoefte zou kunnen zijn aan andere opleidingen of procedures, niet past binnen de experimenteergrondslag en dat dit afbreuk doet aan de verbindende kracht van wettelijke voorschriften.

Reactie
Op deze opmerkingen wordt inhoudelijk reeds ingegaan bij de reactie onder 1 over de noodzaak van het experiment. In reactie op de opmerking dat nader zou moeten worden ingegaan op de vraag in welk opzicht het experiment strekt tot verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs, het volgende. Ingevolge artikel 11a.1, eerste lid, van de WEB, kan van sommige wettelijke bepalingen worden afgeweken met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het beroepsonderwijs. Met dit experiment wordt onderzocht in hoeverre cross-over kwalificaties kunnen bijdragen aan kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Naast de basiskwaliteit van opleidingen die instellingen moeten leveren, is voor kwalitatief goed onderwijs evenzeer van belang dat de belanghebbenden waarmee de instelling te maken heeft tevreden zijn over het verzorgde onderwijs. In het kader van het onderhavige experiment kunnen studenten kiezen voor een experimentele opleiding die is toegesneden op een nieuw, innovatief beroep, waar op dat moment in de desbetreffende regio specifiek vraag naar is. Wanneer studenten het onderwijs ontvangen dat het beste bij hen past, meer dan daarvoor het geval was, is sprake van kwaliteitsverbetering. Ook is sprake van kwaliteitsverbetering wanneer bedrijven tevreden zijn over de kennis en vaardigheden waarover studenten beschikken na het afronden van de opleidingen die in het kader van dit experiment tot stand komen.
Het experiment kan in zoverre bijdragen aan de toegankelijkheid van het onderwijs dat hiermee kan worden bepaald of het vergroten van de mogelijkheden om studenten op te leiden voor cross-sectorale beroepen een positieve invloed heeft op de toegankelijkheid van het beroepsonderwijs. Zo is er al jaren sprake van een relatief lage instroom van vrouwelijke studenten in bepaalde opleidingen, waaronder de technische. Op grond van dit experiment kunnen opleidingen worden vormgegeven die deels technisch georiënteerd zijn en voor een ander deel zijn samengesteld uit elementen uit domeinen die vrouwelijke studenten vaak meer aanspreken. Hetzelfde geldt overigens voor opleidingen die groen georiënteerd zijn en die gecombineerd kunnen worden met elementen van de opleiding tot recreatiemedewerker, sociaal cultureel medewerker of helpende zorg en welzijn. Hiermee kan specifieke inhoud worden ontsloten voor studenten die hier anders waarschijnlijk nooit mee in aanraking waren gekomen. De domeinoverschrijdende inhoud van de cross-over kwalificatie kan dus de aantrekkelijkheid en toegankelijkheid van het beroepsonderwijs in het algemeen en van sommige specifieke opleidingen in het bijzonder vergroten. Dat het experiment met cross-over kwalificaties wenselijk is in verband met de doelmatigheid van het beroepsonderwijs is toegelicht in de nota van toelichting bij het besluit. De doelstellingen van het experiment hebben onder meer betrekking op de vraag of de in dit experiment opgenomen - relatief snelle - procedure om de kwalificaties tot stand te brengen, doelmatig is.
Overigens is het volgens artikel 11a.1, eerste lid, van de WEB voldoende als het experiment kan bijdragen aan één van de genoemde elementen. Voor de opmerking dat onderzoek of daadwerkelijk behoefte is aan cross-over kwalificaties en aan een andere (snellere) procedure van totstandkoming afbreuk doet aan de verbindende kracht van wettelijke voorschriften, zij verwezen naar het gestelde onder ‘Algemeen’.

3. Model en toetsingskader
De Afdeling adviseert het toetsingskader in het besluit zelf op te nemen aangezien het toetsingskader naar het oordeel van de Afdeling een normstellende functie heeft en de voorwaarden voor een afwijking van de wet bij algemene maatregel van bestuur moeten worden geregeld.

Reactie
In het toetsingskader worden geen nieuwe normen opgenomen maar worden uitvoeringsregels in verband met bestaande normen (uit de WEB of het besluit) nader uitgewerkt. Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het bestaande toetsingskader ex artikel 7.2.4, zesde lid (zie noot 5), van de WEB.

4. Voorwaarden cross-over kwalificatie
De bepaling van artikel 6, derde lid, kan naar het oordeel van de Afdeling beter als weigeringsgrond worden geformuleerd dan als voorwaarde.
De bepaling van artikel 8, derde lid, dat een instelling met maximaal 10 experimentele opleidingen deel mag nemen aan het experiment, acht de Afdeling onvoldoende als begrenzing van het experiment, nu aan het aantal cohorten en het aantal deelnemers geen grenzen worden gesteld. De Afdeling stelt dat sprake is van een potentieel omvangrijk experiment aangezien er 68 mbo-scholen zijn en er volgens het ontwerpbesluit 680 cross-over kwalificaties en experimentele opleidingen mogelijk worden voor een onbekend aantal deelnemers. De Afdeling acht het inherent aan een experiment dat de deelname eraan beperkt wordt tot het aantal dat nodig is om verantwoorde conclusies te trekken voor het geheel en adviseert de omvang van het experiment nader te bezien, gelet op het karakter van een experiment en de mogelijke nadelige gevolgen van het experiment voor de positie van de deelnemers (ontbreken kwalificatiedossier, erkende leerwerkbedrijven en vervolgopleiding) en de overzichtelijkheid van de verschillende kwalificaties. Voorts zet de Afdeling vraagtekens bij het nut van artikel 10, eerste lid, waar wordt bepaald dat het bevoegd gezag deelnemers voorafgaand aan de inschrijving zodanige informatie over de experimentele opleidingen verschaft dat zij zich tijdig een goed oordeel kunnen vormen. De Afdeling stelt zich op het standpunt dat deze bepaling niet nodig is aangezien artikel 6.1.3a van de WEB, van toepassing is op alle beroepsopleidingen. Verder stelt de Afdeling dat bij handhaving van deze bepaling dient te worden verduidelijkt over welke onderwerpen deelnemers zich een oordeel moeten vormen en welke informatie daarvoor nodig is.

Reactie
Naar aanleiding van de desbetreffende opmerking van de Afdeling worden de voorwaarden, waar nodig, geformuleerd als vereisten.
De regering deelt het oordeel van de Afdeling niet dat er sprake is van onvoldoende begrenzing van het experiment. Er is weliswaar sprake van een in theorie potentieel omvangrijk experiment, maar bij de reële omvang spelen meer aspecten een rol dan alleen de harde begrenzing van het aantal experimentele opleidingen per instelling. Van een instelling die deelneemt aan het experiment wordt een stevige inzet gevraagd. De instelling moet in het kader van dit experiment immers zelf een kwalificatie ontwikkelen en dat is geen geringe taak én niet een taak waar instellingen ervaring mee hebben. Ook de ontwikkeling van het onderwijs- en examenprogramma en alles daar omheen vergt inzet van de instelling. Deze inzet geldt bovendien voor iedere afzonderlijke aanvraag. Uit gesprekken met instellingen blijkt dat zij zich hier ook terdege van bewust zijn. De keuze om deel te nemen aan het experiment zal dus niet licht worden gemaakt.
Verder zal niet elke aanvraag die wordt ingediend ook worden gehonoreerd. Pas wanneer een instelling aan alle vereisten voldoet, zal deze toestemming krijgen om de experimentele opleiding te mogen aanbieden. Ook hier gaat dus een duidelijk begrenzende invloed van uit. Het aantal reële aanvragen hangt bovendien voor een groot deel af van de animo bij instellingen om van de geboden ruimte gebruik te maken. Uit de gesprekken met instellingen en voorlichtingsbijeenkomsten is gebleken dat de inschatting in het besluit van ongeveer vijftien aanvragen voor cross-over kwalificaties per jaar van alle instellingen samen, een reële inschatting is. In het ‘Besluit experiment beroepsopleiding gecombineerde leerwegen bol bbl’ werd een maximum van 10 experimentele opleidingen per instelling gehanteerd, net zoals in het onderhavige besluit. Bij het experiment gecombineerde leerwegen bol bbl is het feitelijke aantal totale aanvragen tot op heden relatief klein, namelijk gemiddeld 15 gehonoreerde aanvragen per jaar.

Indien er een landelijk maximum voor het gehele experiment zou worden gehanteerd en vervolgens gedurende het experiment zou blijken dat er een grotere vraag naar cross-over kwalificaties is, dan zou dit de experimenteermogelijkheden in sommige regio’s en sectoren beperken of zelfs onmogelijk maken. Een te laag maximum zou in dat geval een negatief effect hebben op het behalen van de doelstellingen van het experiment.
De regering deelt het oordeel van de Afdeling ook niet dat het experiment nadelige gevolgen heeft voor de positie van de deelnemer. De Afdeling noemt in dit kader het ontbreken van een kwalificatiedossier, erkende leerwerkbedrijven en een vervolgopleiding. Dit berust echter op een misverstand. De eisen die bij reguliere opleidingen in een kwalificatiedossier staan, staan bij de experimentele opleidingen in de kwalificatie zelf. Verder wordt niet afgeweken van de wettelijke bepaling dat sprake moet zijn van een erkend leerbedrijf voor de beroepspraktijkvorming. Tot slot kunnen studenten met een cross-over diploma, hoewel deze experimentele opleidingen in beginsel op directe toegang tot de arbeidsmarkt zijn gericht, ook doorstromen naar een vervolgopleiding, conform de reguliere regels daarover.

De Afdeling acht de informatieplicht van artikel 10, eerste lid, overbodig aangezien de informatieplicht van artikel 6.1.3a van de WEB, ook zou gelden voor de onderhavige experimentele opleidingen. Dit standpunt berust echter op een misverstand. Ingevolge artikel 1.1.1,onder i, juncto artikel 7.1.2, tweede lid, van de WEB, is een beroepsopleiding een onderwijstraject dat voor een deelnemer is ingericht overeenkomstig de eisen van hoofdstuk 7, titel 2, onverminderd artikel 1.4.1, lid 1a, en dat is gericht op het behalen van een kwalificatie in het beroepsonderwijs, ten bewijze waarvan een diploma wordt uitgereikt. Een experimentele opleiding die op basis van een cross-over kwalificatie wordt verzorgd, valt hier niet onder omdat die opleiding niet is gericht op het behalen van een kwalificatie in de zin van de WEB. Omdat het wenselijk is dat ook over deze opleidingen tijdig informatie wordt verstrekt aan aspirant-deelnemers, is hierover een bepaling opgenomen in het besluit. Naar aanleiding van de opmerking dat bij handhaving van deze bepaling dient te worden verduidelijkt over welke onderwerpen deelnemers zich een oordeel moeten vormen en welke informatie daarvoor nodig is, worden deze onderwerpen opgenomen in artikel 10, eerste lid, van het besluit, zoveel mogelijk in overeenstemming met het eerste lid van artikel 6.1.3a van de WEB.

5. Aanvraag, beoordeling en beschikking
De Afdeling acht de verhouding tussen de artikelen 8 (het toetsingskader), 14 (de beoordeling) en 15 (de beschikking) onduidelijk en stelt voorts dat het niet zinvol is dat een instelling die de ingangstoets heeft doorlopen en heeft voldaan aan de artikelen 6 tot en met 8, bij de eindtoets andermaal moet aantonen dat zij aan deze eisen voldoet.
Verder vraagt de Afdeling wat de toegevoegde waarde is van de bepaling dat voor een toewijzing nodig is dat de aanvraag tijdig en volledig is ingediend, aangezien een aanvraag die niet tijdig is ingediend of na aanvulling onvolledig blijft buiten behandeling kan worden gesteld op grond van artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De Afdeling stelt vraagtekens bij de beslistermijnen, zoals geregeld in het tweede van artikel 15 en stelt dat niet duidelijk is op welke informatieverplichting artikel 15, tweede lid, onder b betrekking heeft. Over de voorwaarde dat de aanvraag een schatting moet bevatten van het totaal aantal deelnemers aan de experimentele opleiding, adviseert de Afdeling te bepalen dat de beschikking het maximaal aantal deelnemers per cohort noemt en dat dit aantal lager kan zijn dan het in de aanvraag genoemde aantal. En dat mutatis mutandis hetzelfde geldt voor het aantal aanvragen.

Reactie
Bij het vormgeven van de aanvraagprocedure is ernaar gestreefd de (administratieve) lasten voor de aanvrager tot een minimum te beperken. Met het oog daarop is gekozen voor een getrapte aanvraagprocedure (in twee delen) en voor het uitgangspunt dat op elke aanvraag slechts één beschikking volgt. Op basis van de informatie die in eerste instantie wordt geleverd, wordt de meerwaarde van de aangevraagde cross-over kwalificatie beoordeeld. Pas nadat is geoordeeld dat is voldaan aan de in eerste instantie gestelde eisen, wordt de aanvrager verzocht de cross-over kwalificatie volledig uit te werken en in te dienen voor goedkeuring. Dit heeft als voordeel dat een aanvrager geen werk hoeft te hebben aan de concrete uitwerking indien in een vroeg stadium al duidelijk is dat geen toestemming wordt gegeven op grond van de in eerste instantie gestelde eisen. Indien dat het geval is, ontvangt de aanvrager meteen de afwijzende beschikking. Indien de aanvrager wel groen licht krijgt, volgt op dat moment echter nog geen beschikking. Die beschikking volgt pas nadat de uitgewerkte cross-over kwalificatie is ingediend. In de beschikking die dan volgt - positief of negatief - zal staan dat de aanvraag voldoet aan de in eerste instantie gestelde eisen en dan hangt het verder alleen nog af van de beoordeling van de uitwerking of toestemming wordt verleend of onthouden. Het is dus een misverstand dat bij de eindtoets andermaal moet worden aangetoond dat aan de in eerste instantie gestelde eisen is voldaan.

De beslistermijnen van het tweede en derde lid van artikel 15 zijn opgenomen om duidelijkheid te geven aan de aanvragende instellingen. Instellingen moeten immers ruim op tijd kunnen weten of zij de experimentele opleiding mogen aanbieden zodat tijdig het onderwijs- en examenprogramma kan worden ontwikkeld, studenten kunnen worden geworven, docenten aangetrokken, roosters gemaakt, en al het andere wat nodig is om de opleiding daadwerkelijk van start te kunnen laten gaan in het komende schooljaar. De termijnen zijn zodanig gekozen dat naar verwachting de gehele procedure voor alle aanvragen daarbinnen kan worden afgerond en alle beschikkingen kunnen worden afgegeven. De opgenomen termijnen zijn uiterste termijnen en de verwachting is dat de meeste beschikkingen eerder zullen kunnen worden afgegeven.

In het besluit staat dat een positieve beschikking volgt indien is voldaan aan alle gestelde eisen en de aanvraag tijdig en volledig is ingediend. Ook deze bepaling is opgenomen om duidelijkheid en zekerheid te bieden aan de indieners. In artikel 4.5, eerste lid, Awb staat dat besloten kan worden de aanvraag niet te behandelen mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. In het besluit is opgenomen wat de termijn is waarbinnen de aanvraag kan worden aangevuld. Voor de aanvragers is het van belang dit tijdig te weten en ook voor de uitvoering is dit van belang aangezien bij te lange hersteltermijnen het risico bestaat dat de beoordeling niet tijdig wordt afgerond, waardoor de beschikking niet tijdig kan worden afgegeven met het oog op de voorbereiding van het nieuwe schooljaar.

In het eerste lid van artikel 12 wordt de informatie opgesomd die ten behoeve van de ingangstoets moet worden gegeven. In het tweede lid van artikel 15, staat dat, wanneer een aanvraag wordt afgegeven op grond van de ingangstoets, de afwijzende beschikking wordt afgegeven binnen negen weken nadat die informatie is verstrekt of nadat de termijn voor het geven van die informatie ongebruikt is verstreken. Naar aanleiding van de opmerking hierover van de Afdeling is het tweede lid van artikel 15 aangepast.

De regering neemt het advies van de Afdeling niet over om te bepalen dat de beschikking het maximum aantal deelnemers per cohort moet noemen en dat dit aantal lager kan zijn dan het in de aanvraag genoemde aantal. In het besluit is opgenomen dat de aanvraag een schatting moet bevatten van het totale aantal deelnemers aan de experimentele opleiding, juist omdat van een instelling niet kan worden verwacht dat op voorhand bekend is hoeveel deelnemers kunnen worden ingeschreven. Indien vervolgens in de beschikking een maximum aantal deelnemers zou worden vastgesteld, zou dat betekenen dat de instelling bij veel belangstelling deelnemers zou moeten afwijzen en dat daarvoor criteria voor toelating tot de opleiding zouden moeten worden vastgesteld en zouden afwijzende beschikkingen moeten worden opgesteld voor studenten die niet worden toegelaten tot deze opleiding. Voor de instelling zou dit extra lasten met zich brengen. Ook in verband met de organiseerbaarheid van het onderwijs zou dit onwenselijk zijn. De regering is van oordeel dat in het kader van dit experiment geen maximum behoort te worden gesteld aan het aantal deelnemers gezien de negatieve gevolgen daarvan voor de instelling terwijl het ontbreken van een begrenzing geen onoverkomelijke nadelen met zich brengt. Zoals ook uiteengezet in de hieraan voorafgaande reacties, kan het ontbreken van een begrenzing er niet toe leiden dat het experiment wordt gebruikt als sluiproute om wettelijke regels te ontwijken.

6. Duur van het experiment
Ingevolge de WEB duurt een experiment ten hoogste zes jaar, tenzij een langere duur noodzakelijk is gezien de bijzondere aard van het experiment. De Afdeling vraagt waarom in dit geval een langere duur noodzakelijk is. Volgens de Afdeling staat in de toelichting weliswaar dat voor een duur van acht jaar is gekozen om deelnemers de mogelijkheid te geven de experimentele opleidingen af te kunnen ronden binnen de looptijd van het experiment en om de continuïteit van experimentele opleidingen te waarborgen, maar is niet gemotiveerd waarom de aard van het experiment zo bijzonder is dat een termijn van acht jaar noodzakelijk is. Verder stelt de Afdeling dat het experiment al in 2021 wordt geëvalueerd en dat, nu er vier jaar na het begin van het experiment voldoende gegevens zijn om een evaluatie uit te voeren, dat geen reden kan zijn om de duur van het experiment op acht jaar te stellen, ook omdat het experimenteerartikel het mogelijk maakt dat een experiment kan worden verlengd indien, voordat het is afgelopen, een voorstel wordt ingediend om het experiment om te zetten in een structurele wettelijke regeling.

Reactie
De regering acht het wenselijk om de duur van het experiment te stellen op acht jaar om een aantal redenen die nauw samenhangen met de bijzondere aard van de experimentele opleidingen op basis van een cross-over kwalificatie. Dergelijke opleidingen mogen namelijk alleen worden verzorgd gedurende de looptijd van het experiment en bovendien alleen door de onderwijsinstelling die hiervoor expliciet toestemming heeft gekregen. Om te waarborgen dat opleidingen verzorgd en afgerond kunnen worden binnen de looptijd van het experiment dient rekening gehouden te worden met de duur van het experiment en de duur van de experimentele opleiding. Daarnaast moet bij het bepalen van de duur van het experiment rekening gehouden worden met het feit dat de aanvraag voor deelname aan het experiment een jaar voorafgaand aan de start van de opleiding wordt ingediend.
Indien de duur van het experiment op zes jaar in plaats van acht jaar zou zijn gesteld, dan zou dit consequenties hebben voor zowel de mogelijkheid om een aanvraag voor deelname aan het experiment in te dienen als voor de mogelijkheid om experimentele opleidingen, waarvoor reeds toestemming was verleend, af te ronden.
Indien de duur van het experiment op zes jaar in plaats van acht jaar zou zijn gesteld, dan zou het laatste moment van indiening eveneens twee jaar zijn vervroegd. In dat geval zou een aanvraag voor een vierjarige opleiding uiterlijk in 2018, voor een driejarige opleiding uiterlijk in 2019 en voor een tweejarige opleiding uiterlijk in 2020 kunnen worden ingediend. De verwachting is echter dat pas vier jaar na het begin van het experiment, in 2021, er voldoende gegevens zijn om een evaluatie uit te voeren. Kortom, dit zou betekenen dat alle aanvragen voor deelname aan het experiment (voor zowel twee-, drie- als vierjarige opleidingen) zouden worden beperkt, voordat er überhaupt een evaluatie over de effecten van het experiment had kunnen plaatsvinden.
Indien de duur van het experiment op zes jaar in plaats van acht jaar zou zijn gesteld, dan zou bovendien de mogelijkheid om experimentele opleidingen, waarvoor reeds toestemming was verleend, af te ronden onder druk komen te staan. Vierjarige opleidingen die starten in 2020 en driejarige opleidingen die starten in 2021 kunnen pas afgerond worden in 2024 en vierjarige opleidingen die starten in 2021 kunnen pas afgerond worden in 2025. Een experiment met een duur van zes jaar zou echter slechts lopen tot 2023. Indien uit de evaluatie in 2021 zou blijken, dat niet zou worden overgegaan tot structurele inbedding, dan zouden de genoemde opleidingen dus buiten de experimenteerperiode vallen. Zoals aangegeven zou dat betekenen dat deze opleidingen dus niet zouden kunnen worden afgerond. In de praktijk zou dat er toe leiden dat deze opleidingen überhaupt niet zouden worden gestart. Dat zou kunnen leiden tot een tijdelijke stop van de uitvoering van deze opleidingen in 2020 en 2021. Dit zou uiteraard de continuïteit van de experimentele opleiding niet ten goede komen.

7. Evaluatie
De Afdeling wijst erop dat bij de evaluatie inzichtelijk moet worden gemaakt op welke wijze en in welke mate instellingen gebruik hebben gemaakt van de geboden afwijkingsbevoegdheid, waarbij aandacht moet worden besteed aan de frequentie en het soort afwijking en de effecten daarvan op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, de herkenbaarheid van de kwalificatiestructuur en de keuzedelen en de betekenis ervan voor het diploma, mede gezien de arbeidsmarktrelevantie. De Afdeling adviseert om bij de evaluatie tevens te laten onderzoeken op welke wijze de experimentele opleidingen en procedure van totstandkoming in algemene zin kunnen bijdragen aan verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.

Reactie
Met dit experiment wordt ruimte geboden aan onderwijsinstellingen om een experimentele opleiding aan te bieden op basis van een cross-over kwalificatie. Er is in het kader van dit experiment geen sprake van variatie in de mate van afwijkingsbevoegdheid voor een individuele instelling. Eventuele deelname aan het experiment volgt uit het al dan niet voldoen aan alle daaraan verbonden vereisten. In het besluit worden de behoefte aan cross-over kwalificaties en de wijze van totstandkoming genoemd als afzonderlijke aandachtspunten voor de evaluatie. Uiteraard zullen tal van aspecten die hieronder vallen worden gemonitord en geëvalueerd. Het gaat dan onder meer om aspecten die betrekking hebben op de deelnemende instellingen en studenten, de ontwikkelde kwalificaties en de wijze van totstandkoming daarvan en de samenwerking met het (regionale) bedrijfsleven. Ook zal er aandacht zijn voor de meerwaarde van de met dit besluit geboden ruimte ten opzichte van de reguliere procedure. Er wordt immers in eerste instantie op tijdelijke basis ruimte geboden om vervolgens op grond van de evaluatie te bepalen of en zo ja, op welke wijze structurele inbedding wenselijk is.

8. Redactionele bijlage
De redactionele opmerkingen zijn verwerkt. Voorts hebben de opmerkingen van de Afdeling op enkele punten geleid tot aanpassingen in de nota van toelichting.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Kamerstukken II 2014/15, 34 160, nr. 6. Er zijn inmiddels zo’n 500 keuzedelen vastgesteld of in ontwikkeling, waarvan 33 bovensectorale.
(2) Kamerstukken II 2014/15, 34 160, nr. 6.
(3) WRR-rapport ‘Naar een lerende economie’ (http://www.wrr.nl/actueel/nieuwsbericht/article/wrr-rapport-naar-een-lerende-economie-investeren-in-het-verdienvermogen-van-nederland/)
(4) Overige voorwaarden: 1. De instelling heeft een samenwerkingsovereenkomst afgesloten met een of meer bedrijven. 2. Een instelling neemt met maximaal 10 experimentele opleidingen deel aan het experiment. 3. De instelling voorziet in een terugvaloptie, waardoor deelnemers tussentijds kunnen uitstromen naar een andere verwante opleiding. 4. Aan de instelling die de aanvraag indient, mag binnen een bij de aanvraag betrokken domein niet een waarschuwing zijn gegeven als bedoeld in artikel 6.1.5, 6.1.5b, tweede lid, en 6.2.3.b, tweede lid, van de wet of een besluit zijn genomen als bedoeld in de artikelen 6.1.4 en 6.1.5b, eerste lid, 6.2.2 en 6.2.3b, eerste lid, van de wet.
(5) Artikel 7.2.4, zesde lid, WEB: Bij ministeriële regeling worden voorschriften gegeven voor de termijnen bij de totstandkoming, vaststelling en geldigheidsduur van kwalificatiedossiers, keuzedelen en de koppeling van keuzedelen aan kwalificaties. Tevens worden bij ministeriële regeling een model voor een kwalificatiedossier, een model voor een keuzedeel en een toetsingskader voor de kwalificatiestructuur vastgesteld.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 387 kB)