Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen
- Kenmerk
- W15.15.0433/IV
- Datum advies
- 23 december 2015
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2015/2016, 34 390, nr. 4
- Economische Zaken en Klimaat
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel bewijsvermoeden gaswinning Groningen. Het wetsvoorstel is op 22 januari 2016 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Fysieke schade
Het wetsvoorstel regelt een wettelijk bewijsvermoeden voor fysieke schade aan gebouwen en werken, die aardbevingsschade door de gaswinning zou kunnen zijn. In een gerechtelijke procedure hoeft hierdoor de eiser niet langer te bewijzen dat de schade is veroorzaakt door de aardbeving, maar ligt de bewijslast in eerste instantie bij de exploitant van het mijnbouwwerk. Het wetsvoorstel geldt voor het gebied dat effecten ondervindt van gaswinning in het Groningenveld.
Nieuwe gevallen
Het wettelijk bewijsvermoeden is alleen van toepassing op zogenoemde nieuwe gevallen en dus niet op schade die al bekend is voordat dit wetsvoorstel in werking treedt. Het uitgangspunt van nieuwe wetgeving is dat een nieuwe regeling niet slechts van toepassing is op wat er voorvalt nadat zij in werking is getreden, maar ook op wat dan al bestaat, zoals bestaande rechtsposities. Voor de beoordeling in hoeverre afwijking van dit uitgangspunt noodzakelijk is, moet de ontwerper van een regeling zich de maatschappelijke gevolgen daarvan voorstellen. Punten van overweging zijn daarbij het vertrouwensbeginsel, de redelijkheid en billijkheid, de rechtszekerheid en het verrassingseffect.
Afwijken van uitgangspunt
De Afdeling advisering merkt op dat het wetsvoorstel afwijkt van het uitgangspunt en dat deze afwijking niet is toegelicht. Gelet op de materie waar het wetsvoorstel op ziet, vindt de Afdeling advisering dat voor afwijking onvoldoende reden is.
Om deze reden adviseert de Afdeling advisering deze bepaling te motiveren en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
Voorstel van wet tot wijziging van de wet tot wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PbEU 2013, L 178), en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk in verband met aanpassing van de bepaling inzake een wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade in Groningen en enkele andere bepalingen (Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Bij Kabinetsmissive van 11 december 2015, no.2015002209, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de wet tot wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PbEU 2013, L 178), en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk in verband met aanpassing van de bepaling inzake een wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade in Groningen en enkele andere bepalingen (Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen), met memorie van toelichting.
Het voorstel is een novelle en regelt een wettelijk bewijsvermoeden voor het effectgebied van het Groningenveld. Deze regeling is alleen van toepassing op zogenoemde nieuwe gevallen en niet op schade die bekend is voor inwerkingtreding van dit voorstel.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar adviseert dragend te motiveren waarom in afwijking van de hoofdregel is gekozen voor eerbiedigende werking en het voorstel zo nodig aan te passen.
1. Eerbiedigende werking
Het voorstel regelt een wettelijk bewijsvermoeden voor het effectgebied van het Groningenveld. Het bewijsvermoeden houdt in dat, indien binnen het effectgebied van Groningenveld fysieke schade aan gebouwen en werken ontstaat, die naar haar aard aardbevingsschade als gevolg van de gaswinning zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade door gaswinning veroorzaakt is. Hiermee wordt de positie van de benadeelde in discussies over het causaal verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteiten versterkt. (zie noot 1)
Het wettelijk bewijsvermoeden zoals dit wordt voorgesteld, is niet van toepassing indien de schade bekend is geworden voor de inwerkingtreding van dit voorstel. (zie noot 2) Dit betekent dat het wettelijk bewijsvermoeden alleen van toepassing is op zogenoemde nieuwe gevallen en niet op schade die bekend is voor inwerkingtreding van dit voorstel. Het voorstel heeft derhalve eerbiedigende werking.
Het uitgangspunt is dat een nieuwe regeling niet slechts van toepassing is op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen (onmiddellijke werking). Voor de beoordeling in hoeverre afwijking van de hoofdregel noodzakelijk is, dient de ontwerper van een regeling zich de maatschappelijke gevolgen daarvan voor te stellen. Punten van overweging zijn daarbij het vertrouwensbeginsel, de redelijkheid en billijkheid, de rechtszekerheid en het verrassingseffect. (zie noot 3)
De Afdeling merkt op dat het voorstel afwijkt van de hoofdregel en dat deze afwijking niet is toegelicht. De eerbiedigende werking zoals vervat in dit voorstel, komt vaker voor bij voorstellen die het Burgerlijk Wetboek raken. Het is echter geen gegeven dat als uitgangspunt dient. De bepalingen met betrekking tot Boek 6 in de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek (zie noot 4) zijn op maat gesneden voor het specifieke te regelen onderwerp en daarom verschillend van aard. Om deze reden acht de Afdeling het niet op voorhand overtuigend dat bij het onderhavige voorstel sprake zou moeten zijn van eerbiedigende werking. Gelet op de materie waar het voorstel op ziet komt het de Afdeling voor, mede gelet op de factoren die betrokken moeten worden bij afwijking van onmiddellijke werking zoals hierboven geciteerd uit de toelichting bij aanwijzing voor de regelgeving 166, dat voor afwijking onvoldoende reden is.
Om deze reden adviseert de Afdeling deze bepaling dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.
2. Regeldruk en andere bedrijfseffecten
In de toelichting wordt ingegaan op regeldruk en andere bedrijfseffecten. (zie noot 5) De Afdeling merkt op dat de toelichting wel in gaat op de lasten van de benadeelden maar niet op de voor de exploitant van het mijnbouwwerk aan dit wetsvoorstel verbonden lasten.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 januari 2016
1. De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat er onvoldoende reden is om af te wijken van het uitgangspunt van onmiddellijke werking. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is het wetsvoorstel zodanig aangepast dat het bewijsvermoeden niet alleen van toepassing wordt op schade die na haar inwerkingtreding bekend wordt, maar ook op schade die op het moment van inwerkingtreding reeds bekend is. De memorie van toelichting is hierop aangepast.
2. De Afdeling constateert dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de aan het wetsvoorstel verbonden lasten voor de exploitant van het mijnbouwwerk. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting te actualiseren.
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Economische Zaken
(1) Onderdeel B (artikel 6:177a BW), toelichting, paragraaf 3.
(2) Onderdeel C, artikel II (artikel 189a Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek).
(3) Aanwijzing voor de regelgeving 166 en de toelichting daarop.
(4) Titel 7, Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek.
(5) Toelichting, paragraaf 6.