Ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de Wet basisregistratie personen (Besluit basisregistratie personen), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 11 oktober 2013, no.13.002133, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de Wet basisregistratie personen (Besluit basisregistratie personen), met nota van toelichting.

De Wet basisregistratie personen (hierna: de wet) vervangt de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). In de wet wordt de uitwerking van een aantal onderwerpen gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur (amvb). Het ontwerpbesluit is deze amvb. In het ontwerpbesluit worden onder meer regels gesteld over de technische inrichting van de basisadministratie, de nadere bepaling van de in de wet genoemde algemene en administratieve gegevens die in de basisadministratie worden opgenomen en het aanwijzen van de werkzaamheden met een gewichtig maatschappelijk belang ten behoeve waarvan gegevens uit de basisadministratie aan derden kunnen worden verstrekt.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de verstrekking van gegevens aan enkele derden en over de invloed van de burger op de gegevensverstrekking aan de Stichting Interkerkelijke Leden-administratie (SILA). Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Aanwijzing derden aan wie gegevens kunnen worden verstrekt
Artikel 3.3, eerste lid, van de wet bepaalt dat in de amvb door derden verrichte werkzaamheden met een gewichtig maatschappelijk belang worden aangewezen, ten behoeve waarvan gegevens uit de basisregistratie kunnen worden verstrekt. In het tweede lid wordt deze aanwijzingsbevoegdheid geclausuleerd. Slechts werkzaamheden kunnen worden aangewezen die samenhangen met een overheidstaak, strekken tot het in stand houden van een voorziening voor burgers die onderwerp is van overheidszorg, of waarbij anderszins gelet op de overheidsbemoeienis met die werkzaamheden, ondersteuning daarvan door gegevensverstrekking uit de basisregistratie gerechtvaardigd is.

De aanwijzing van deze derden geschiedt in het ontwerpbesluit via artikel 39 in de vierde bijlage. In deze bijlage worden onder meer de SILA, de Stichting Centraal Bureau voor Genealogie (hierna: de stichting) en een instelling voor kredietregistratie aangewezen als derden aan wie gegevens uit de basisadministratie kunnen worden verstrekt. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

a. SILA
SILA is een intermediair voor de (kerk)genootschappen. Wijzigingen in de GBA-gegevens over een persoon die in het GBA een SILA-indicatie heeft worden doorgegeven aan de SILA, waarna de SILA er in haar administratie het juiste (kerk)genootschap bij zoekt en dat genootschap vervolgens informeert over de wijzigingen.

Als argument voor het voortzetten van de aanwijzing van de SILA als derde wordt in de nota van toelichting gewezen op het uitgangspunt dat bij de totstandkoming van de wet besloten is dat de gegevensverstrekkingen aan derden zoals die onder de Wet GBA plaatsvonden, in beginsel niet worden beëindigd na inwerkingtreding van de nieuwe wet zolang de werkzaamheden die zij verrichten en de gegevens die daarvoor noodzakelijk zijn, niet zijn gewijzigd. (zie noot 1) Volgens de toelichting rechtvaardigen de plaats die (kerk)genootschappen in de samenleving innemen en de rol die de overheid altijd heeft gespeeld bij de bijhouding van hun ledenadministratie de voorzetting van de gegevensverstrekking. (zie noot 2)

In de toelichting ontbreekt echter een motivering waarom de gegevensverstrekking aan de SILA past binnen één van de genoemde categorieën uit artikel 3.3, tweede lid van de wet. Het feit dat de overheid tot nu toe als dienstverlening via de SILA de (kerk)genootschappen gegevens verstrekte uit de GBA is onvoldoende motivering voor de inbreuk op de bescherming van persoonsgegevens. (zie noot 3) Mede gelet op het feit dat met het vervallen van het administratienummer bij de te verstrekken gegevens ook het Burgerservicenummer (BSN) zal worden verstrekt. (zie noot 4)

De Afdeling adviseert te motiveren waarom de gegevensverstrekking aan de SILA past binnen de voorwaarden van artikel 3.3, tweede lid, van de wet en zo nodig het voorstel aan te passen.

b. De stichting en de instelling voor kredietregistratie
De stichting is opgericht om de genealogie en verwante wetenschappen te bevorderen. De stichting is opgenomen als derde aan wie gegevens kunnen worden verstrekt in artikel 99 van de Wet GBA, gelet op de historisch gegroeide taak en de positie van de stichting. (zie noot 5) In de toelichting wordt geen motivering gegeven voor het voortzetten van deze aanwijzing, anders dan dat de derden die voor verstrekking van gegevens door de Minister van BZK in aanmerking komen en de werkzaamheden ten behoeve waarvan gegevens kunnen worden verstrekt grotendeels dezelfde zijn als die onder de Wet GBA. (zie noot 6)

Het aanwijzen van een instelling die tot taak heeft een registratie in stand te houden betreffende kredieten of schulden van natuurlijke personen is in 2007 in de Wet GBA mogelijk gemaakt. Deze registratie was één van de maatregelen om problematische schulden en overkreditering te voorkomen. Ook voor het voortzetten van deze aanwijzing wordt in de toelichting geen motivering gegeven.

In de toelichting ontbreekt daarmee voor beide aanwijzingen een motivering waarom de gegevensverstrekking aan deze instanties past binnen één van de genoemde categorieën uit artikel 3.3, tweede lid van de wet. Dit klemt te meer nu in verband met het vervallen van het administratienummer bij de te verstrekken gegevens ook het Burgerservicenummer (BSN) zal worden verstrekt. De Afdeling adviseert te motiveren waarom de gegevensverstrekking aan deze instanties past binnen de voorwaarden van artikel 3.3, tweede lid, van de wet en zo nodig het voorstel aan te passen.

2. Invloed van de burger op de gegevensverstrekking aan de SILA
Artikel 2.59 van de wet regelt dat een ingeschrevene zelf kan bepalen of de indicatie voor verstrekking van hem betreffende gegevens aan de SILA in de basisregistratie wordt geplaatst en hij de plaatsing daarvan op ieder tijdstip kan beëindigen door een verzoek te doen als bedoeld in artikel 2.59 van de wet. Bij de behandeling van de wet constateerde de Tweede Kamer in een motie dat het voor veel mensen niet duidelijk is dat hun gegevens uit de GBA automatisch aan bepaalde derden worden doorgegeven, bijvoorbeeld bij een verhuizing. (zie noot 7) Om burgers hierover te informeren wordt in het ontwerpbesluit bij de aanwijzing van de SILA in bijlage 4 als nadere clausulering opgenomen dat personen over wie gegevens door de SILA worden verwerkt, worden geïnformeerd dat zij schriftelijk aan de SILA kunnen verzoeken de verwerking van hun gegevens te beëindigen. Noch uit bijlage 4, noch uit de toelichting blijkt op welke wijze deze informatieverplichting moet worden ingevuld. Het is daarbij niet duidelijk of de SILA of de gemeente deze verplichting moet uitvoeren. Daarnaast is niet duidelijk of dit inhoudt dat de SILA bij inwerkingtreding van het ontwerpbesluit alle personen waarvan zij gegevens verwerkt eenmalig moet aanschrijven om de mogelijkheid te bieden om de verwerking van hun gegevens te beëindigen, of dat dit uitsluitend hoeft te gebeuren op het moment dat de SILA een wijziging van de gegevens verwerkt.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel te verduidelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 november 2013

1a. De gegevensverstrekking aan de Stichting Interkerkelijke Leden-Administratie (SILA) is gerechtvaardigd tegen de achtergrond van de rol die de overheid decennialang heeft gespeeld in het kader van de bijhouding van de ledenadministraties van de betrokken kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag. In het verleden werden de voor de ledenadministraties benodigde gegevens rechtstreeks door de overheid verstrekt. Zoals in de nota van toelichting is uiteengezet, is er bij de totstandkoming van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA) voor gekozen om niet langer de godsdienst of levensbeschouwing van de ingeschrevene op te nemen in de bevolkingsadministratie, mede vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het vervallen van dit gegeven had echter wel aanzienlijke gevolgen voor de betrokken (kerk)genootschappen, die tot dan toe hun ledenadministraties bijhielden met behulp van de gegevens uit de bevolkingsadministratie. Om hieraan tegemoet te komen werd, met steun van de overheid, door de SILA een koppelcentrum ingericht. Gelet op deze overheidsbemoeienis met de ledenadministraties, zowel in het verleden als via de gegevensverstrekking aan de SILA op grond van de Wet GBA, is een voortzetting van de gegevensverstrekking aan de SILA op grond van artikel 3.3, tweede lid, van de Wet BRP gerechtvaardigd. De nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Raad van State aangevuld.

De noodzaak voor de verstrekking van het burgerservicenummer aan de SILA is gelegen in het feit dat om een degelijke gegevensuitwisseling mogelijk te maken, het gebruik van dat nummer - dat de opvolger is van het administratienummer - onontbeerlijk is voor verstrekking op een juiste wijze. De stichting krijgt het burgerservicenummer alleen voor dat doel verstrekt. Artikel 3.16 van de wet biedt daartoe de grondslag in verband met artikel 24 van de Wet bescherming persoonsgegevens. Het gebruik van het burgerservicenummer is door de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer genormeerd.

1b. Wat betreft de stichting Centraal Bureau voor Genealogie merkt de Afdeling in zijn advies terecht op dat deze is opgericht om de genealogie en verwante wetenschappen te bevorderen en destijds in artikel 99 van de Wet GBA is opgenomen als derde aan wie gegevens kunnen worden verstrekt, gelet op haar historisch gegroeide taak en positie. De opneming van de stichting in de Wet GBA als zogenoemde bijzondere derde werd als een logische stap gezien. De stichting ontving immers al geruime tijd voor de komst van de GBA op grond van een met de Minister van Binnenlandse Zaken gesloten overeenkomst de persoonskaarten van overledenen en voerde daarover namens de minister het beheer. Onder de Wet GBA is het beheer van deze persoonskaarten (het zogenoemde centraal archief van overleden) door de stichting voortgezet en aangevuld met de genoemde systematische verstrekking van gegevens over personen die na de inwerkingtreding van de Wet GBA kwamen te overlijden. Het beheer van het centraal archief van overledenen door de stichting, namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zal onder de Wet basisregistratie personen worden bestendigd. Dit betekent dat er (nog steeds) sprake is van een overheidsbemoeienis bij de werkzaamheden van de stichting als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de wet. Deze overheidsbemoeienis rechtvaardigt de hier aan de orde zijnde aanvullende verstrekking van gegevens van overleden personen uit de basisregistratie personen aan de stichting.

Met betrekking tot het aanwijzen van een instelling voor kredietregistratie merkt de Afdeling op dat het aanwijzen van een instelling die tot taak heeft een registratie in stand te houden betreffende kredieten of schulden van natuurlijke personen in 2007 in de Wet GBA mogelijk is gemaakt als één van de maatregelen om problematische schulden en overkreditering te voorkomen. De Afdeling mist echter in de toelichting bij het ontwerpbesluit een motivering voor het voortzetten van deze aanwijzing. Hierover kan worden opgemerkt dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet GBA (zie noot 8) destijds de redenen voor de verstrekking van gegevens uit de GBA voor dit doel en de bemoeienis van de overheid in dat kader zijn uiteengezet. Met de wetswijziging werd beoogd een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de groeiende schuldenproblematiek van burgers in Nederland. In de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Financiën van 19 oktober 2007 werden uitbreiding en verbetering van schulden- en kredietregistratie en het gebruik van gegevens uit de GBA in dat verband genoemd als één van de voorgestelde maatregelen om problematische schulden en overkreditering te voorkomen in het kader van preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. (zie noot 9) Het wetsvoorstel ging daarbij uit van het bestaan van een tweetal landelijke krediet- en schuldenregistraties, te weten het Centraal Krediet Informatiesysteem (CKI) en het nog op te richten Landelijk Informatiesysteem Schulden (LIS). Het CKI, ondergebracht bij de stichting Bureau Kredietregistratie, is een voorbeeld van een kredietinformatiesysteem als onderdeel van een stelsel van kredietregistratie als bedoeld in artikel 4:32 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Een aanbieder van krediet is op grond van deze bepaling verplicht deel te nemen aan een stelsel van kredietregistratie en dient ingevolge artikel 4:34 Wft in het belang van de consument, informatie in te winnen over diens financiële positie en, ter voorkoming van overkreditering van de consument, te beoordelen of het aangaan van de overeenkomst, onderscheidenlijk de belangrijke verhoging, verantwoord is. Het LIS, een initiatief van een aantal marktpartijen om te komen tot de oprichting van een landelijk register van betalingsachterstanden dat zou moeten fungeren als een aanvullende voorziening op de kredietregistratie, is echter niet tot stand gekomen. (zie noot 10) De verificatie in het kader van een traject van schuldhulpverlening was aldus in bijlage 4 bij het ontwerpbesluit zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling geschrapt ten opzichte van de beschrijving van werkzaamheden van instellingen voor kredietregistratie zoals die was opgenomen in artikel 68d1 van het Besluit GBA, omdat die werkzaamheden dus niet plaatsvinden. Per abuis was verzuimd om de daarmee samenhangende zinsdelen in de kolom met de categorieën van derden ("en schulden") en de kolom met de clausulering van werkzaamheden ("of problematische groei van schulden") ook te schrappen. Dat is nu in bijlage 4 bij het ontwerpbesluit hersteld.
Het voorgaande neemt niet weg dat wat betreft het voeren van een kredietinformatiesysteem, er nog steeds kan worden gesproken van werkzaamheden met een gewichtig maatschappelijk belang waarbij gelet op de overheidsbemoeienis met die werkzaamheden een voortzetting van de huidige gegevensverstrekking voor dit doel gerechtvaardigd is. Deze overheidsbemoeienis blijkt niet alleen uit de hiervoor genoemde brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Financiën van 19 oktober 2007, maar ook uit wetgeving als de Wft die beoogt om de consument tegen overkreditering te beschermen. (zie noot 11) Een en ander blijkt recentelijk ook uit de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 april 2013 over de preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. (zie noot 12)

Ook bij de verstrekking van gegevens aan de stichting Centraal Bureau voor Genealogie en een instelling voor kredietregistratie is verstrekking van het burgerservicenummer aan de orde, waarbij het gebruik van dit persoonsnummer op dezelfde wijze is beperkt als hiervoor is beschreven ten aanzien van de SILA.

De nota van toelichting is in lijn met het bovenstaande aangepast.

2. De verplichting om personen over wie gegevens door de SILA worden verwerkt te informeren dat zij schriftelijk aan de SILA kunnen verzoeken de verwerking van hun gegevens te beëindigen, is opgenomen in bijlage 4 van het ontwerpbesluit als clausulering van de werkzaamheden van de SILA. Gemeenten hebben op grond van artikel 3.21, vijfde lid, van de wet de verplichting om ten minste eens per jaar aan de ingezetenen bekend te maken dat zij het recht hebben om de verstrekking van gegevens aan derden, waaronder de SILA, te beperken. De in bijlage 4 bij het ontwerpbesluit opgenomen informatieverplichting voor de SILA kan worden gezien als een aanvulling op de genoemde verplichting die op gemeenten rust. Het is aan de SILA om te bepalen op welke wijze zij deze informatieverplichting vervult. Daarvoor zijn meerdere opties denkbaar, zoals een advertentie in dagbladen of informatie op haar website. De nota van toelichting is in lijn met het bovenstaande aangevuld.

3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit nog twee noodzakelijke bepalingen toe te voegen (met toelichting).

Ten eerste is in artikel 6, vierde lid, een grondslag opgenomen om, net als onder de Wet GBA, bij ministeriële regeling vast te leggen hoe lang de geschriften of andere bescheiden bewaard moeten blijven die zijn gebruikt in verband met de verwerking van gegevens in de basisregistratie. Gebleken is dat aan die regels behoefte blijft, omdat alleen als die bescheiden bewaard blijven, in voorkomende gevallen daarnaar terug gegaan kan worden.

Ten tweede is in het nieuwe artikel 53 overgangsrecht opgenomen voor de toepassing van de artikelen 13 en 14 over de abonnementsstructuur en het in rekening te brengen abonnementstarief. Daarmee wordt geregeld dat de uitvoering zoals die al bestond onder de Wet GBA door kan lopen na inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit; de betreffende bepalingen zijn inhoudelijk ook niet gewijzigd ten opzichte van de GBA-regelgeving.

Verder zijn in de tekst van het ontwerpbesluit (en waar relevant in samenhang daarmee ook in de nota van toelichting) enkele verbeteringen aangebracht. In artikel 11, derde lid, onderdeel a, is de zinsnede "behoudens berichten in verband met verhuizingen naar een nieuwe bijhoudingsgemeente" vervallen, omdat deze uitzondering wat betreft de uitvoering op problemen bleek te stuiten. De reactie op het commentaar van de VNG en de NVVB in paragraaf 10.3.1 van de nota van toelichting is in verband daarmee ook aangepast.
In artikel 15, zesde lid, zijn de onderdelen a en b samengevoegd met de aanhef en is in het oorspronkelijke onderdeel b de zinsnede "per bij de afstemming betrokken gemeente" geschrapt, omdat daarvan bij de basisregistratie geen sprake meer is.
Artikel 16 is beperkt tot verstrekkingen door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, omdat de colleges van burgemeester en wethouders geen verstrekkingen meer doen met behulp van alternatieve media.
In artikel 18, tweede lid, is een foutieve verwijzing gecorrigeerd en in bijlage 4 is in de opsomming van mogelijk te verstrekken gegevens het gegeven "bijhoudingsgemeente" geschrapt op die plaatsen waar ook al "adres" als gegeven was vermeld; de (bijhoudings)gemeente maakt immers onderdeel uit van het adres (zie bijlage 1).
In artikel 31 is de aanwijzing van bestuursorganen die wat betreft taken van de Belastingdienst bevoegd zijn om onder andere verzoeken te doen tot inschrijving van een persoon in de basisregistratie als niet-ingezetene, verbeterd en aangevuld met bepaalde taken voortvloeiende uit het bepaalde in artikel 1:1 van de Algemene douanewet.
In bijlage 1 is bij de adresgegevens het gegeven ‘woonplaats’ alsnog toegevoegd, zodat beter aangesloten wordt bij de gegevens in de basisregistratie adressen en gebouwen.
In bijlage 5 was per abuis artikel 3.21 niet van toepassing verklaard op de verstrekking van gegevens aan derden die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden zijn belast. Omdat een beleidswijziging ten opzichte van de Wet GBA (artikel 102 in samenhang met artikel 98) niet was beoogd, is in bijlage 5 de desbetreffende aanduiding van de toepassing van artikel 3.21 gecorrigeerd. Overigens kan een college van burgemeester en wethouders deze verstrekkingsbeperking, net als onder de Wet GBA, in bepaalde gevallen doorbreken (art. 3.21, tweede lid, van de wet).

Artikel 11, derde lid, onderdeel d, een wijziging in artikel 47, tweede lid, een aanvulling in atikel 48, tweede lid, en een wijziging in artikel 49, onderdeel c, zijn verduidelijkingen. Voorts zijn op twee punten vereenvoudigingen doorgevoerd zonder inhoudelijke gevolgen, en wel in artikel 22, vierde lid, en bijlage 4 wat betreft de aanduiding van verzekeraars. In bijlage 1 bij het ontwerpbesluit waren per abuis zes kruisjes verdwenen in de laatste kolom; deze zijn weer toegevoegd. Ten slotte zijn enkele (redactionele) verbeteringen aangebracht in artikel 3, bijlage 4 en 5 bij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting en is een aanvulling en actualisering gedaan in de nota van toelichting (paragrafen 10.4. en 10.5).

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

---

(1) Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 6.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 10.2.2 Verstrekking aan derden wegens een gewichtig maatschappelijk belang.
(3) Dat wordt beschermd door artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 8 van het Handvest van de Europese Unie en de privacyrichtlijn.
(4) Zie ook het advies van het College bescherming persoonsgegevens van 1 augustus 2013 over het ontwerpbesluit basisregistratie personen.
(5) Kamerstukken II 1993/94, 21 147, nr. 8, blz. 18.
(6) Toelichting bij artikel 39, eerste alinea.
(7) Motie van het lid Schouw c.s. Kamerstukken II 2012/13, 33 219, nr. 22.
(8) Kamerstukken II 2007/08, 31 563, nr. 3.
(9) Kamerstukken II 2007/08, 24 515, nr. 119, p. 6.
(10) Zie in dit verband de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 april 2013 over de preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting (Kamerstukken II, 2012/13, 24 515, nr. 254).
(11) Zie in dit verband artikel 4.34 Wft, dat een aanbieder van krediet verplicht om, in het belang van de consument, informatie in te winnen over diens financiële positie en, ter voorkoming van overkreditering van de consument, te beoordelen of het aangaan van de overeenkomst onderscheidenlijk de belangrijke verhoging verantwoord is.
(12) Zie voetnoot 10.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 634 kB)