Uitspraak 200402189/1

200402189/1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2004

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de stichting "Stichting Woningbedrijf Velsen", gevestigd te Velsen,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 19 juni 2003 heeft de gemeenteraad van Velsen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Duinwijk" vastgesteld.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 januari 2004, kenmerk 2003-27047, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.

Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 15 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2004, en appellanten sub 2 bij brief van 15 maart 2003 (lees: 15 maart 2004), bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2004, beroep ingesteld.

Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.

Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is namens de gemeenteraad D. Hooft, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord. Appellanten sub 2 zijn niet verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

2.2. Het plan heeft betrekking op gronden ten oosten van de Vissershaven en de Haringhaven te IJmuiden en heeft in hoofdzaak een conserverend karakter met overwegend woonfuncties. Met het plan wordt voorts beoogd tussen de percelen [locatie] de vestiging van een (logeer)voorziening voor verstandelijk gehandicapten mogelijk te maken.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan goedgekeurd.

2.3. De stichting “Stichting Woningbedrijf Velsen” (hierna: de Stichting Woningbedrijf) stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen ter plaatse van haar bezittingen aan de Orionweg, voor zover daaraan de (dubbel)bestemming “Waterkering” is toegekend, en aan artikel 24 van de planvoorschriften dat op deze bestemming van toepassing is.

Zij voert allereerst als formeel bezwaar aan dat de zone aan weerszijden van de Orionweg met de (dubbel)bestemming “Waterkering” ten opzichte van het ontwerpplan ten onrechte is vergroot in het vastgestelde plan. Appellante heeft in zoverre geen zienswijze ingediend zodat deze wijziging volgens haar neerkomt op een ontoelaatbare verslechtering van haar positie.

Voorts is appellante van mening dat haar belangen bij het bepalen van de omvang van de als “Waterkering” aangewezen gronden niet zijn onderzocht en afgewogen tegen de waterstaatkundige belangen. In dit verband is volgens haar niet onderzocht waarom de Orionweg die geen water keert, als waterkering is bestemd. In de waterstaatsbelangen wordt voorzien door de Wet op de waterkering. In een bestemmingsplan kunnen geen additionele bepalingen worden opgenomen, aldus appellante.

Wat betreft artikel 24 van de planvoorschriften is zij van mening dat dit artikel onvoldoende duidelijk maakt welke bouwmogelijkheden haar toekomen. Ten onrechte wordt in het tweede en vijfde lid van dit artikel niet aangegeven wat de waterstaatkundige belangen zijn en wanneer deze (onevenredig) zouden kunnen worden geschaad, aldus appellante. In het zesde lid is volgens haar ten onrechte een adviesverplichting opgenomen.

Ten slotte acht zij het aanlegvergunningenstelsel in het zevende artikellid en de in dat kader gestelde voorwaarden in het achtste artikellid in strijd met het stelsel van de WRO.

2.3.1. Verweerder heeft geen reden gezien de (dubbel)bestemming “Waterkering” ter plaatse van de Orionweg en artikel 24 van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft deze plan(onder)delen goedgekeurd. Hij acht het belang van het instandhouden van de primaire zeewaterkering zwaar en de koppeling met de keur functioneel omdat daarmee duidelijk wordt dat zich beperkingen wat betreft bouw- en aanlegmogelijkheden voordoen in het gebied. De voorschriften bevatten voorts een duidelijke voorrangsregeling, aldus verweerder.

2.3.2. Aan de plandelen ter plaatse van de Orionweg met aangrenzende gronden is de (dubbel)bestemming “Waterkering” toegekend. De aldus aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor de instandhouding van de waterkering, beschermingszone en buitenbeschermingszone met de daarbij behorende waterstaatswerken als taluds, dijken en (onderhouds)wegen alsmede voor bouwwerken geen gebouw zijnde van waterbouwkundige aard, zoals duikers, keerwanden, beschoeiingen en kademuren en andere werken, zoals hulpmiddelen voor verkeer te water.

Ingevolge het tweede artikellid zijn de elders in het plan geregelde bestemmingen, die samenvallen met de in het eerste lid bedoelde gronden, ondergeschikt aan de bestemming “Waterkering” en mogen deze slechts tot uitvoering worden gebracht en zijn deze slechts toegestaan voor zover de waterstaatkundige belangen niet worden geschaad. Verwezen wordt in dit verband naar de van toepassing zijnde gebods- en gebruiksbepalingen van de (rechtsopvolger van de) keur van het Hoogheemraadschap van Rijnland.

Ingevolge het vijfde artikellid zijn bouwwerken ten behoeve van andere, voor deze gronden geldende bestemmingen op deze gronden slechts toelaatbaar, indien en voor zover de belangen van de waterkering hierdoor niet onevenredig worden geschaad.

Ingevolge het zesde artikellid wint het college van burgemeester en wethouders, alvorens omtrent het verlenen van een bouwvergunning ten behoeve van de secundaire bestemmingen te beslissen, schriftelijk advies in bij de beheerder van de waterkering omtrent de vraag of door de voorgenomen bouwactiviteiten het waterstaatsbelang niet onevenredig wordt geschaad en omtrent de eventueel te stellen voorwaarden.

Ingevolge het zevende artikellid is het verboden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning binnen de zone waterkering en de beschermingszone de in dit lid aangegeven andere werken of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren.

Ingevolge het achtste artikellid wint het college van burgemeester en wethouders, alvorens te beslissen over een aanvraag als bedoeld in het zevende artikellid, eerst advies in bij de beheerder van de waterkering omtrent de vraag of door de voorgenomen aanlegactiviteiten het waterstaatsbelang niet onevenredig wordt geschaad en omtrent de eventueel te stellen voorwaarden.

2.3.3. Wat betreft de wijziging van de omvang van de als “Waterkering” aangewezen gronden in het vastgestelde plan ten opzichte van het ontwerpplan overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad, gelet op ingebrachte zienswijzen of ambtshalve, bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp.

Een wijziging van het ontwerpplan op een volgens appellante voor haar nadelige wijze, die in dit geval overigens voortvloeit uit een door het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland ingebrachte zienswijze, kan derhalve niet bij voorbaat worden uitgesloten. Dit beroepsonderdeel treft geen doel.

2.3.4. Wat betreft de omvang van de als “Waterkering” aangewezen gronden ter plaatse van de Orionweg overweegt de Afdeling dat aan deze gronden, gelet op de afstemming hiervan op de ingevolge artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet vastgestelde legger, vanuit een oogpunt van waterstaatsbelang een grote betekenis dient te worden toegekend. De Afdeling ziet in de door appellante op dit punt aangevoerde bezwaren geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de in het plan vastgestelde omvang van de als “Waterkering” aangewezen gronden. Daarbij neemt zij in aanmerking dat op deze gronden bouwactiviteiten niet zijn uitgesloten.

In de Wet op de waterkering en het doel van deze wet algemene regels te stellen omtrent de mate van beveiliging tegen overstroming door het buitenwater binnen dijkringgebieden ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat deze wet eraan in de weg staat dat in een bestemmingsplan inzake dit onderwerp in planologisch opzicht in regelgeving wordt voorzien.

2.3.5. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de (dubbel)bestemming “Waterkering” die ziet op de plandelen ter plaatse van de bezittingen van de Stichting Woningbedrijf aan de Orionweg niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de (dubbel)bestemming “Waterkering” ten aanzien van de hiervoor bedoelde gronden.

Het beroep van de Stichting Woningbedrijf is in zoverre ongegrond.

2.3.6. Inzake artikel 24 van de planvoorschriften overweegt de Afdeling het volgende.

Een bestemmingsplan heeft een goede ruimtelijke ordening tot doel. Deze wordt verkregen door het coördineren van de verschillende belangen tot een harmonisch geheel dat een grotere waarde vertegenwoordigt dan het dienen van de belangen afzonderlijk. Wat betreft de in het plan gegeven bouwmogelijkheden moet dan ook worden aangenomen dat bij de planvaststelling de ruimtelijke gevolgen hiervan zijn beoordeeld. Uit artikel 24, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften, mede gelet op het tweede artikellid, blijkt echter dat ook in de gevallen waarin het bouwen van bouwwerken is toegestaan, een nadere afweging door het college van burgemeester en wethouders is vereist bij het verlenen van een bouwvergunning. Het plan biedt daarmee op dit punt onvoldoende zekerheid omtrent de vraag of voor een bouwinitiatief een bouwvergunning kan worden verkregen.

Gelet hierop is artikel 24, tweede, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Wat betreft de verwijzing in het tweede artikellid naar de gebods- en gebruiksbepalingen van de keur van het Hoogheemraadschap van Rijnland overweegt de Afdeling in dit verband nog dat uit dit voorschrift niet zonder meer kan worden afgeleid dat dit een louter verwijzende betekenis heeft.

2.3.7. Wat betreft het aanlegvergunningenstelsel overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 14 van de WRO bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is: a. om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming, b. ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.

Ingevolge de Waterschapswet hebben waterschappen de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel. De taken die hun tot dat doel worden opgedragen betreffen hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Voor de behartiging van deze taken stelt het algemeen bestuur van het waterschap een keur vast.

Uit de keur van het Hoogheemraadschap van Rijnland volgt dat deze in een bescherming van de waterhuishoudkundige situatie ter plaatse van de plandelen met de (dubbel)bestemming “Waterkering” voorziet. Uit het plan noch uit het bestreden besluit dan wel het verhandelde ter zitting is gebleken waarom naast de keur een aanlegvergunningenstelsel in het bestemmingsplan moet worden opgenomen om een verslechtering van de waterhuishoudkundige situatie te voorkomen. Evenmin is gebleken dat met dit stelsel is beoogd te voorzien in de bescherming van andere dan waterstaatkundige belangen. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat het aanlegvergunningenstelsel uitsluitend in het plan is opgenomen met het oog op belangen die reeds in de keur worden beschermd. Gelet hierop is artikel 24, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften in strijd met artikel 14 van de WRO.

Overigens overweegt de Afdeling nog dat uit het samenstel van artikel 24, zevende lid, van de planvoorschriften en de plankaart door het ontbreken van een verwijzing naar een bijlage met daarop aangegeven de te beschermen zones niet kan worden afgeleid op welke gronden het aanlegvergunningenstelsel betrekking heeft.

2.3.8. Door artikel 24, tweede en vijfde tot en met achtste lid, van de voorschriften goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 14 van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.

Het beroep van de Stichting Woningbedrijf is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover het betreft de goedkeuring van artikel 24, tweede en vijfde tot en met achtste lid, van de planvoorschriften dient te worden vernietigd.

2.3.9. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan de hiervoor bedoelde planvoorschriften.

2.4. [appellanten sub 2] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel dat ziet op gronden gelegen tussen de percelen [locatie], voor zover het betreft de bestemming “Maatschappelijke doeleinden (M)”. Zij zijn van mening dat het gemeentebestuur vooringenomen is geweest mede gelet op het uitblijven van een reactie op hun voorstellen voor invulling van de gronden met garages en groenvoorziening dan wel een speelplaats.

Verder wijzen zij er op dat het voorontwerp van het bestemmingsplan voorzag in een groenbestemming en dat de plantoelichting melding maakt van een tekort aan groenvoorzieningen. Appellanten achten de bouwmogelijkheden te ruim en de opvang van alcohol- en drugsverslaafden ten onrechte niet uitgesloten. Ook vrezen zij voor parkeerproblemen. Ten slotte is volgens hen niet gekeken naar alternatieve plaatsen, terwijl bovendien de financiële onderbouwing ontbreekt.

2.4.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft dit goedgekeurd. Hij acht de bestemming “Maatschappelijke doeleinden (M)” passend. Ongewenste gevolgen van een eventueel ander dan het beoogde gebruik moeten volgens hem worden bezien in het kader van de openbare orde.

2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat uit de omstandigheid dat appellanten enkele jaren in het ongewisse zijn gelaten omtrent de gemeentelijke reactie op hun voorstellen voor invulling van het plandeel – wat daarvan ook zij -, niet volgt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan om die reden vooringenomenheid kan worden verweten. Ook anderszins is daarvan niet gebleken. Dit beroepsonderdeel treft derhalve geen doel.

2.4.3. Aan het plandeel dat ziet op gronden tussen de percelen [locatie], is onder meer de bestemming “Maatschappelijke doeleinden (M)” toegekend. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor overheidsvoorzieningen en voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, onderwijs en daarmee gelijk te stellen instellingen. Ingevolge het tweede artikellid mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd gebouwen met bijbehorende aan- en uitbouwen en bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Ingevolge het derde artikellid gelden voor het bouwen de aanduidingen op de plankaart. Voorts dienen de hoofdgebouwen binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak te worden opgericht en dient het hoofdgebouw tevens in de naar de openbare weg gerichte begrenzing van het bouwvlak te worden opgericht. Op de plankaart zijn voor het bouwvlak bouwhoogtes van twaalf meter en, wat betreft het achterste gedeelte, zes meter aangegeven.

2.4.4. In het voorontwerp van het bestemmingsplan is aan het plandeel de bestemming “Groenvoorzieningen (G)” toegekend. Deze is vervolgens gewijzigd in de bestemming “Maatschappelijke doeleinden (M)”. Dat in het voorontwerp van een groenbestemming is uitgegaan, betekent niet dat het gemeentebestuur zich daarop heeft vastgelegd. Ook anderszins is daarvan niet gebleken.

De Afdeling overweegt voorts dat niet is gebleken dat de bouw van een maatschappelijke voorziening ter plaatse in strijd is met het gemeentelijke (groen)beleid. In het Groenstructuurplan is de plaats aangeduid als een mogelijke bouwlocatie.

Een gebouw dat past binnen de bestemmingsregeling, zal invloed op de omgeving hebben. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat deze invloed dusdanig is dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het standpunt van het gemeentebestuur bij de afweging van belangen in dit geval meer gewicht toe te kennen aan het belang van de vestiging van een (logeer)voorziening voor verstandelijk gehandicapten dan aan de door appellanten voorgestane belangen en de door hen gewenste invulling van het plandeel. Hierbij acht zij onder meer van betekenis dat behoefte bestaat aan een bestemmingsregeling met de mogelijkheid voor een logeeradres voor verstandelijk gehandicapten. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat de voorziene ontwikkeling zal leiden tot een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en het woon- en leefklimaat van de omwonenden. De mogelijk gemaakte omvang van het gebouw is weliswaar groter dan die van de naastgelegen woningen, doch niet is aannemelijk gemaakt dat dit zal leiden tot substantiële verschillen in omvang. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de ligging van het bouwvlak is afgestemd op de verspringende bouwblokken van de woningen aan weerszijden en dat aan de achterzijde van het bouwvlak in een lagere bouwhoogte is voorzien. Verder is niet gebleken dat voor onaanvaardbare parkeerproblemen dient te worden gevreesd.

Voor een beperktere doeleindenomschrijving door toekenning van een subbestemming aan het plandeel heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid geen aanleiding behoeven te zien. Niet is gebleken dat tegen de eventuele nadelige gevolgen van een ander dan het beoogde gebruik niet zal kunnen worden opgetreden.

Wat betreft de financiële haalbaarheid ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat verweerder daarvan niet heeft kunnen uitgaan.

Voor zover appellanten wijzen op een andere plaats voor de voorziening overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, geen reden om aan te nemen dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ernstige bezwaren in evengenoemde zin zich in dit geval niet voordoen.

2.4.5. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

In hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.

Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van de Stichting Woningbedrijf gedeeltelijk gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 13 januari 2004, kenmerk 2003-27047, voor zover het de goedkeuring betreft van artikel 24, tweede en vijfde tot en met achtste lid, van de planvoorschriften;

III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. bedoelde planvoorschriften;

IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;

V. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] geheel en van de Stichting Woningbedrijf voor het overige ongegrond;

VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door de Stichting Woningbedrijf in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan de Stichting Woningbedrijf;

VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan de Stichting Woningbedrijf het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.

w.g. Kosto w.g. Neuwahl
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2004

280-371.