Uitspraak 202305180/1/R3

202305180/1/R3.
Datum uitspraak: 8 juli 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:

1.       [appellant sub 1], wonend in Huissen, gemeente Lingewaard,
2.       [appellant sub 2], wonend in Huissen, gemeente Lingewaard,
appellanten,

en

de raad van de gemeente Lingewaard,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 15 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard, Groot Holthuysen" (het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 juni 2026, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.H. de Kamper, rechtsbijstandverlener, [appellant sub 1] en de raad, vertegenwoordigd door N.J. Stam, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij] als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 16 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het bestemmingsplan heeft betrekking op de voormalige manegegebouwen aan de [locatie 1] in Huissen met het omliggende parkgebied. Het voorziet in de herontwikkeling van de voormalige manegegebouwen tot twee huizen, vijf appartementen en een theeschenkerij met een brutovloeroppervlak (bvo) van 80 m2 (de herontwikkeling). De omliggende gronden hebben een natuur- of agrarische bestemming gekregen. Het plangebied wordt ontsloten via de Parkdreef.

[partij] is eigenaar van de gronden aan de [locatie 1] en initiatiefnemer van de herontwikkeling.

3.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] in Huissen. Zij vindt vooral dat de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden worden aangetast.

[appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] in Huissen. Hij vindt vooral dat de raad de gevolgen van de herontwikkeling voor het verkeer onvoldoende in kaart heeft gebracht en heeft onderschat en verder dat de parkeerbehoefte van de herontwikkeling onjuist is berekend.

Toetsingskader

4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beroep [appellant sub 1]

5.       De Afdeling stelt vast dat het beroep van [appellant sub 1] zich richt tegen die delen van het plangebied die de bestemmingen "Wonen" respectievelijk "Agrarisch met waarden - Dijkzone" hebben gekregen. De afstand tussen deze delen van het plangebied en de woning van [appellant sub 1] bedraagt hemelsbreed ruim 500 meter.

5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

5.2.    [appellant sub 1] beoogt met haar beroep om op te komen voor de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden in die delen van het plangebied waar de bestemmingen "Wonen" respectievelijk "Agrarisch met waarden - Dijkzone" op zijn komen te rusten. Op de zitting heeft zij bevestigd dat zij door het bestemmingsplan niet in haar eigen belangen wordt geraakt. Gelet hierop, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke bespreking van het beroep.

Beroep [appellant sub 2]

6.       [appellant sub 2] betoogt dat door het bestemmingsplan de verkeersdrukte op de Parkdreef ontoelaatbaar toeneemt. Bij de berekeningen waaruit volgens de raad zou blijken dat de Parkdreef de toename in verkeersdrukte aankan, is van onjuiste uitgangspunten uitgegaan. Zo zijn ten onrechte gegevens van de omgevingsvergunning voor een manege in 2006 als peilgegevens gebruikt, aangezien deze gegevens verouderd zijn en de manege al een tijd weg is uit het plangebied. Bovendien zijn die gegevens slechts betrokken in een akoestisch onderzoek. Hier gaat het niet zozeer om de geluidsproductie van het verkeer, maar om de overlast van de hoeveelheid verkeer, de aantasting van de berm, de veiligheid en de gevolgen voor de bereikbaarheid van de woning van [appellant sub 2]. Zijn uitrit kan door de toename van het doorgaand verkeer worden geblokkeerd, de kans op ongevallen wordt groter door oneigenlijk gebruik van omliggende fiets- en wandelpaden en de omringende grasvelden zullen worden gebruikt als parkeerplaats, aldus [appellant sub 2]. Er is verder ten onrechte niet gekeken naar de huidige feitelijke situatie. Zo zijn de verkeersbewegingen die de volkstuintjes aan het einde van de Parkdreef genereren ten onrechte niet meegenomen. Datzelfde geldt voor de verkeersbewegingen van de bewoners van de wijk aan de Beemd, die de Parkdreef vaak als sluiproute gebruiken. Als wordt uitgegaan van de feitelijke situatie, dan zal als gevolg van de voorziene ontwikkeling sprake zijn van een flinke toename van verkeersbewegingen. Daar komt nog bij dat het aantal auto’s per huishouden stijgt en zal blijven stijgen. De Parkdreef heeft een autoluw karakter, waar auto’s alleen als bestemmingsverkeer zijn toegestaan en die is ingericht en bestemd voor fietsers en voetgangers. De raad heeft hier onvoldoende rekening mee gehouden. Verder is onduidelijk hoe de raad tot een verkeerstoename van 65 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etmaal) is gekomen, aldus [appellant sub 2].

6.1.    In paragraaf 4.1.7 van de plantoelichting heeft de raad geconstateerd dat het plan uitvoerbaar is ten aanzien van het aspect verkeer. In dat kader is uiteengezet dat de totale verkeersgeneratie van het plan, te weten 65 mvt/etmaal, is berekend op basis van de kencijfers van de CROW-publicatie 381, "Toekomstbestendig parkeren, van parkeerkencijfers naar parkeernormen", (CROW-publicatie). Verder is in de plantoelichting uiteengezet dat op grond van het toen geldende bestemmingsplan een manege kan worden opgericht in het plangebied. In vergelijking met het voorliggende bestemmingsplan leidt een manege tot meer verkeersbewegingen. In 2006 is voor de manege een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer. Bij de aanvraag was een akoestisch onderzoek gevoegd naar de geluidsbelasting op de omgeving. Per etmaal ging het om 80 rijbewegingen door personenauto’s en 2 vrachtwagens, aldus de plantoelichting.

6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is ten aanzien van het aspect verkeer. In dit kader is allereerst van belang dat onduidelijk is hoe de raad bij de berekening van de verkeersgeneratie van het plan tot het uitgangspunt is gekomen dat een theeschenkerij 7 mvt/etmaal per 100 m2 bvo genereert (en de voorziene theeschenkerij met een oppervlak van 80 m2 dus 5,6 mvt/etmaal). Dit aantal is gebaseerd op de cijfers in de CROW-publicatie bij de categorie café/bar/cafetaria per 100 m2 bvo, maar bij deze categorie worden in de CROW-publicatie alleen parkeerkencijfers weergegeven en geen verkeersgeneratiecijfers. Verder is onduidelijk of de raad bij zijn berekening heeft betrokken dat de theeschenkerij is voorzien aan het eind van de Parkdreef, die daar voor gemotoriseerd verkeer doodloopt, zodat het verkeer dat de theeschenkerij genereert in beginsel altijd twee keer over de Parkdreef moet, heen en terug. Ook is onduidelijk of de raad bij de berekening heeft betrokken dat een theeschenkerij niet alleen bezoekers trekt, maar ook bijvoorbeeld leveranciers. Het voorgaande betekent dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat de verkeersgeneratie van het plan maximaal 65 mvt/etmaal zal bedragen.

Daarnaast heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de Parkdreef de verkeerstoename als gevolg van het bestemmingplan aankan. De raad heeft volgens de plantoelichting ter motivering van zijn standpunt dat dit het geval is alleen de verkeersgeneratie van het bestemmingsplan afgezet tegen (theoretische) gegevens uit een in augustus 2005 uitgevoerd (en dus ten tijde van het vaststellingsbesluit bijna 18 jaar oud) akoestisch onderzoek in het kader van een milieuvergunning voor de manege. Op de zitting heeft de raad bevestigd dat voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan geen onderzoek is gedaan naar de bestaande verkeersdrukte op de Parkdreef. Gelet op de door de raad niet betwiste stelling van [appellant sub 2] dat er in de afgelopen jaren veel verkeer op de Parkdreef is bijgekomen, onder andere vanwege een toename van sluipverkeer als gevolg van een nieuwe in de buurt gelegen woonwijk en vanwege de op het landgoed Groot Holthuysen gelegen moestuintjes, heeft de raad dit ten onrechte nagelaten. Verder heeft de raad bij zijn standpunt dat de Parkdreef de verkeerstoename als gevolg van het bestemmingsplan aankan ten onrechte geen aandacht besteed aan het feit dat de Parkdreef een smalle, voor gemotoriseerd verkeer doodlopende, erftoegangsweg is, waar een maximumsnelheid geldt van 30 km/uur en waarlangs, vanwege de geringe breedte van de weg, op verschillende plekken in passeerhavens is voorzien, onder meer zodat voertuigen elkaar kunnen passeren.

Gelet op het voorgaande heeft de raad in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 2] slaagt.

7.       [appellant sub 2] betoogt verder dat de raad de parkeerbehoefte van de herontwikkeling verkeerd heeft berekend. In dat kader voert hij allereerst aan dat de raad de verkeerde versie van de Nota Parkeernormen heeft toegepast. De raad is uitgegaan van de Nota Parkeernormen 2017, maar had uit moeten gaan van de Nota Parkeernormen 2020, die op 28 mei 2020 in werking is getreden. Voor zover wel van de Nota Parkeernormen 2017 moet worden uitgegaan, geldt dat de berekening niet goed is uitgevoerd. Zo is voor de appartementen uitgegaan van een parkeernorm van 1,4 per appartement, terwijl de Nota Parkeernormen 2017 een parkeernorm van 1,8 per appartement voorschrijft. Verder is onduidelijk hoe is berekend dat de normatieve parkeerbehoefte van de theeschenkerij vier parkeerplaatsen is en hoe de totale parkeerbehoefte kan uitkomen op 13 parkeerplaatsen.

7.1.    In de Nota Parkeernormen 2020 is bepaald dat deze nota niet van toepassing is op lopende bestemmingsplanprocedures als voor de inwerkingtreding van deze nota afspraken over de hoogte van de parkeernormen en/of de parkeeropgave zijn vastgelegd. De raad heeft onweersproken gesteld dat dergelijke afspraken met [partij] zijn gemaakt. Gelet hierop, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de Nota Parkeernormen 2017 in dit geval van toepassing is.

Het betoog van [appellant sub 2] slaagt in zoverre niet.

7.2.    In paragraaf 4.1.8 van de plantoelichting is uiteengezet hoe de parkeerbehoefte van het nieuwe bestemmingsplan is berekend. Daaruit blijkt dat voor de parkeerbehoefte van één van de woonhuizen, in het prijssegment "duur", is uitgegaan van een parkeernorm van 1,7 en voor het andere woonhuis, in het prijssegment "midden", van een parkeernorm van 1,4. Voor de parkeerbehoefte van de appartementen is uitgegaan van een parkeernorm van 1,4 per appartement. Voor elk van de woningen is daarnaast een parkeernorm van 0,3 voor de bezoekers gehanteerd. De parkeernorm van het ene woonhuis is daarmee 2,0, van het andere woonhuis 1,7 en de parkeernorm per appartement eveneens 1,7. Voor de theeschenkerij is uitgegaan van een parkeernorm van 5 per 100 m2 bvo. In totaal bedraagt de normatieve parkeerbehoefte van de herontwikkeling afgerond 16 parkeerplaatsen, aldus de plantoelichting. Verder is voor zowel de woningen als de theeschenkerij aan de hand van de te verwachten bezettingsgraad berekend hoeveel parkeerplaatsen nodig zouden zijn op een werkdag in de ochtend, middag, avond en nacht, op koopavond, op een zaterdagmiddag en -avond en op zondagmiddag. Uit deze berekeningen volgt dat de bezettingsgraad op zondagmiddag het hoogste is en dat er dan voor de totale herontwikkeling afgerond 13 parkeerplaatsen nodig zijn.

In de Nota Parkeernormen 2017 zijn in bijlage 1 de parkeerkencijfers opgenomen. Daarin is vermeld dat voor het gebied Huissen overig, waar het plangebied in is gelegen, voor woningen in het dure prijssegment een parkeernorm geldt van 2 en voor woningen in het middenprijssegment van 1,7 per woning, waarvan in beide prijssegmenten een bezoekersaandeel van 0,3 per woning geldt. Uit paragraaf 3.4 van de Nota Parkeernormen 2017 blijkt dat het middenprijssegment (ook) geldt voor appartementen met een woonoppervlakte van 100-125 m2. Daarmee zijn de normen van dit prijssegment van toepassing op de appartementen die in het kader van de herontwikkeling zijn voorzien. Verder blijkt uit bijlage 1 van de Nota Parkeernormen 2017 dat de parkeernorm voor een café/bar/disco/cafetaria voor het gebied Huissen overig 5 bedraagt per 100 m2 bvo. Ten slotte is in paragraaf 3.5 van de Nota Parkeernormen 2017 uiteengezet welke bezettingsgraad op een werkdag in de ochtend, middag, avond en nacht, op koopavond, op een zaterdagmiddag en -avond en op zondagmiddag geldt voor onder meer woningen en cafés.

Gelet op het voorgaande heeft de raad voldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij de parkeerbehoefte van de herontwikkeling heeft berekend en hoe hij tot de conclusie is gekomen dat de totale parkeerbehoefte van de herontwikkeling 13 parkeerplaatsen bedraagt. De stelling van [appellant sub 2] dat de raad daarbij van onjuiste normen of uitgangspunten is uitgegaan, mist feitelijke grondslag, aangezien de raad is aangesloten bij de parkeernormen uit de Nota Parkeernormen 2017.

Het betoog van [appellant sub 2] slaagt ook in zoverre niet.

8.       [appellant sub 2] betoogt ten slotte dat de beslistermijn van artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro fors is overschreden, omdat het bestemmingsplan ruim anderhalf jaar na de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan is vastgesteld. Verder heeft de raad ten onrechte de wijzigingen die ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan zijn doorgevoerd niet verwerkt in de toelichting bij het bestemmingsplan. Zo is bijvoorbeeld de in het ontwerpbestemmingsplan voorziene cultuurzaal/educatie- en expositieruimte komen te vervallen. Juist omdat een dergelijke zaal veel bezoekers kan trekken, die veelal met de auto komen, moet de toelichting in overeenstemming worden gebracht met het vastgestelde bestemmingsplan. Ten slotte staat ten onrechte nog in de toelichting dat bezoekers van de theeschenkerij niet kunnen parkeren in het plangebied en dat het terras van die theeschenkerij een maximale oppervlakte van 150 m2 mag hebben, terwijl uit de planregels volgt dat dit maximaal 80 m2 mag zijn. Ook dit moet in de toelichting worden aangepast, aldus [appellant sub 2].

8.1.    Op grond van artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging beslist over vaststelling van het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat de termijn voor de vaststelling van het besluit is overschreden. Deze termijn betreft een termijn van orde. Uit deze wettelijke bepaling, noch enige andere bepaling kan worden afgeleid dat de raad na het verstrijken van deze termijn niet meer bevoegd is het bestemmingsplan vast te stellen.

Tussen partijen is niet in geschil dat niet alle wijzigingen die ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan zijn doorgevoerd consequent zijn doorgevoerd in de plantoelichting. Hoewel dit op zich onwenselijk is, is de raad niet verplicht dit aan te passen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4425, onder 3.1, komt aan de plantoelichting namelijk geen juridisch bindende betekenis toe, omdat het geen juridisch bindend deel van het bestemmingsplan is.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

9.       Gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, is de conclusie dat de raad het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:2 van de Awb heeft genomen. Op grond van artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 6.2 het gebrek te herstellen.

De raad moet de Afdeling en [appellant sub 2] schriftelijk meedelen op welke wijze het gebrek in het bestreden besluit is hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken.

10.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht aan [appellant sub 2]. Ook zal daarin worden geoordeeld over het door [appellant sub 2] op de zitting gedane verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

11.     Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Voor haar beroep is deze uitspraak de einduitspraak en daarmee is voor haar een einde gekomen aan deze procedure.

12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden aan [appellant sub 1].

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

Einduitspraak

I.        verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.

Tussenuitspraak

II.       draagt de raad van de gemeente Lingewaard op om:

- binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat in rechtsoverweging 6.2 is overwogen het gebrek in het besluit van 15 juni 2023, dat strekt tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard, Groot Holthuysen" te herstellen;

- de Afdeling en [appellant sub 2] de uitkomst mee te delen en het eventuele nieuwe besluit toe te sturen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.

w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Ouwehand
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026

752