Goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

Bij Kabinetsmissive van 6 februari 2026, no.2026000281, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Staatssecretaris Langdurige en Maatschappelijke Zorg (zie noot 1), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van Rijkswet houdende voorstel van Rijkswet houdende Goedkeuring van het op 13 december 2006 te New York tot stand gekomen Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (Trb. 2009, 194), met memorie van toelichting.

Het voorstel van Rijkswet bevat de goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (hierna: VN-verdrag handicap) voor het gehele Koninkrijk der Nederlanden. Het Facultatief Protocol regelt

(i)  een individueel klachtrecht voor (groepen) personen die menen slachtoffer te zijn van een schending van een bepaling uit het verdrag, en
(ii) de bevoegdheid tot zelfstandig onderzoek door het Comité voor de rechten van personen met een handicap.

Met de goedkeuring van het Facultatief Protocol wil de regering de rechtsbescherming van mensen met een beperking versterken.

Het voorstel kent een lange voorgeschiedenis. Mede gelet daarop adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk enkele aanvullende gezichtspunten te betrekken in de toelichting. Daarbij dient in het bijzonder te worden ingegaan op de mogelijke gevolgen van de goedkeuring en ratificatie van het Facultatief Protocol voor de verhouding tussen wetgever, bestuur en rechter. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de financiële gevolgen van de goedkeuring en ratificatie van het Facultatief Protocol.

Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de stand van zaken omtrent de besluitvorming over medegelding van het VN-verdrag handicap voor de Caribische landen van het Koninkrijk. Zij adviseert pas over te gaan tot goedkeuring van het Facultatief Protocol voor dat deel van het Koninkrijk wanneer duidelijk is op welke termijn de noodzakelijke voorafgaande stappen - de ratificatie en (daarmee) de inwerkingtreding van het basisverdrag - worden genomen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en mogelijk ook van het voorstel van Rijkswet.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

Het VN-verdrag handicap en het daarbij behorende Facultatief Protocol zijn in 2006 tot stand gekomen. Het Verdrag is in 2007 door het Koninkrijk ondertekend. In 2016 is het Verdrag goedgekeurd voor het hele Koninkrijk en vervolgens voor Europees Nederland geratificeerd en in werking getreden.

In het voorjaar van 2021 hebben de Eerste en Tweede Kamer de regering opgeroepen om meer duidelijkheid te bieden over de route naar besluitvorming over onder meer het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag handicap. Tegen die achtergrond heeft de regering de Afdeling verzocht om voorlichting over de implicaties van het goedkeuren en ratificeren van onder andere het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag handicap. Deze voorlichting is in juni 2022 uitgebracht. (zie noot 2)

In mei 2023 heeft de regering een principebesluit genomen over de ratificatie van de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). (zie noot 3) Het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag handicap is op 27 januari 2026 door de minister ondertekend namens het Koninkrijk der Nederlanden.

Het voorliggende voorstel van Rijkswet bevat de goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag handicap voor het gehele Koninkrijk. Het Facultatief Protocol omvat de erkenning van een tweetal bevoegdheden van het Comité voor de rechten van personen met een handicap (hierna: Comité). Het betreft in de eerste plaats de bevoegdheid van het Comité om kennisgevingen van of namens (groepen) individuen in behandeling te nemen, waarin zij stellen slachtoffer te zijn van een schending van een verplichting die voortvloeit uit het verdrag (individueel klachtrecht). Daarnaast volgt uit het Facultatief Protocol de bevoegdheid tot zelfstandig onderzoek door het Comité naar (vermeende) ernstige of systematische schendingen van de rechten in het Verdrag. (zie noot 4)

Met de goedkeuring van het Facultatief Protocol wil de regering de rechtsbescherming van mensen met een beperking versterken. De regering vindt het belangrijk dat iedereen volwaardig kan meedoen in de samenleving en dat de drempels die mensen met een beperking hiertoe beletten worden weggenomen. Daarbij is van belang dat de overheid, wanneer drempels niet worden weggenomen, hierop kan worden aangesproken, zo stelt de toelichting. (zie noot 5)

2. Implicaties van goedkeuring en ratificatie

In de toelichting wordt opgemerkt dat de oordelen die het toezichthoudende Comité opstelt over de toepassing van bepalingen uit het Verdrag in individuele gevallen niet juridisch bindend zijn, maar wel gezaghebbend. Als zodanig kunnen deze oordelen volgens de regering op een aantal manieren doorwerking vinden in de nationale rechtsorde. De toelichting werkt deze mogelijke doorwerking beperkt uit. (zie noot 6)

Mede in het licht van haar eerdere advies over de goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (zie noot 7) en de voorlichting over de implicaties van goedkeuring en ratificatie van facultatieve protocollen bij VN-mensenrechtenverdragen, (zie noot 8) zijn in dit verband enkele aanvullende gezichtspunten van belang over de verhouding tussen wetgever, bestuur en rechter.

Het VN-verdrag handicap bevat zowel burgerlijke en politieke rechten als economische, sociale en culturele rechten. De doorwerking van deze rechten in de nationale rechtsorde wordt mede bepaald door de vraag of aan de desbetreffende verdragsbepalingen rechtstreekse werking wordt toegekend. (zie noot 9) Dit wordt in eerste instantie beoordeeld door de wetgever, maar in laatste instantie door de nationale rechter. Die hecht daarbij in het algemeen grote waarde aan het oordeel van de wetgever. (zie noot 10)

Sociale rechten zijn veelal geformuleerd als instructienormen voor de staat om passende maatregelen te nemen teneinde steeds nader tot de verwezenlijking van de desbetreffende rechten te komen. (zie noot 11) Met het oog hierop heeft de Nederlandse regering bij de goedkeuring van enkele verdragen, waaronder ook het VN-verdrag handicap, het standpunt ingenomen dat sociale rechten in het algemeen niet geschikt zijn om rechtstreeks door een individu te worden ingeroepen in een procedure voor de nationale rechter. (zie noot 12)

In dit verband moet worden opgemerkt dat tegenwoordig niet alleen aan burgerlijke en politieke rechten, maar soms ook aan (onderdelen van) sociale rechten rechtstreekse werking wordt toegekend. Daarmee wordt het traditionele onderscheid in juridische afdwingbaarheid tussen burgerlijke en politieke rechten enerzijds en sociale rechten anderzijds - hoewel nog steeds wezenlijk - minder absoluut. Ook kan dit laatste type rechten mogelijk vaker dan voorheen door het individu worden ingeroepen voor de nationale rechter. (zie noot 13) Dat geldt eveneens voor de sociale rechten die zijn vervat in het VN-verdrag handicap.

Het Facultatief Protocol verschaft materieel geen aanvullende rechten, maar kan wel bijdragen aan de verdere realisatie van de rechten van personen met een handicap. De goedkeuring en ratificatie van het Facultatief Protocol kan immers bijdragen aan de verdere doorwerking van de rechten uit het VN-Verdrag handicap in de nationale rechtsorde. Dit kan onder meer doordat de nationale rechter in individuele gevallen vaker dan voorheen bereid kan zijn om aan dergelijke rechten te toetsen. Dat kan bijdragen aan de invulling in concrete zaken en aan versterking van de status van sociale grondrechten in de nationale rechtsorde. Opgemerkt moet worden dat de Nederlandse rechter zich wat betreft de toekenning van rechtstreekse werking terughoudend opstelt. Die terughoudende opstelling vloeit voort uit constitutionele verhoudingen. Het is primair aan de wetgever en het bestuur om aan sociale rechten invulling te geven.

Ook de (juridisch niet-bindende) oordelen van de toezichthoudende comités kunnen bijdragen aan de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen, aangezien zij soms onbepaalde en moeilijk toepasbare bepalingen verder inkaderen en concretiseren. Daardoor kunnen bepalingen door de nationale rechter mogelijk eerder als ‘voldoende duidelijk’ worden beschouwd.

Eenzelfde werking zou ook kunnen uitgaan van de zienswijzen van het Comité in het kader van individuele klachten tegen andere staten. Hoewel toegespitst op een specifieke situatie in een andere staat, kunnen ook zij bijdragen aan de nadere concretisering van verdragsrechten. Zowel de internationale als de nationale rechter kan de niet-bindende oordelen van toezichthoudende comités tevens gebruiken om verdragsbepalingen te interpreteren. Daarnaast zou de rechter deze oordelen kunnen gebruiken voor de verdragsconforme uitleg van nationale bepalingen. Dat geldt ook voor de zienswijzen die voortvloeien uit een individueel klachtrecht.

Hoewel de rechter een belangrijke rol speelt bij de doorwerking van verdragen in de nationale rechtsorde, is het in eerste instantie de wetgever die de rechtstreekse werking van specifieke verdragsbepalingen beoordeelt en dit oordeel tot uitdrukking brengt in het proces van goedkeuring van verdragen. (zie noot 14) Daarnaast richten de oordelen van het Comité zich tot de Staat als verdragspartij.

Het is dan ook aan de Staat, meer in het bijzonder de wetgever en het bestuur, om gevolg te geven aan dergelijke oordelen en om eerder aangegane verdragsverplichtingen (nader) vorm te geven, dan wel gemotiveerd af te wijken van een oordeel. De oordelen van het Comité kunnen daarbij als een behulpzaam richtsnoer worden beschouwd. Dat geldt eveneens voor de zienswijzen van het Comité die gericht zijn aan andere staten. Ook zij kunnen immers verduidelijken hoe verdragsbepalingen moeten worden geïnterpreteerd en wat van staten mag worden verwacht bij de implementatie van het verdrag.

Gelet op het voorgaande rijst de vraag of en zo ja, op welke wijze het Facultatief Protocol en vooral de doorwerking van de oordelen van het Comité in de rechtspraak, zal leiden tot een verschuiving van de invulling van de verdragsrechten van wetgever en bestuur in de richting van de rechter. De toelichting besteedt hieraan onvoldoende aandacht.

Tot slot merkt de Afdeling op dat de oordelen van het Comité aanleiding kunnen geven tot aanpassing van wetgeving en/of beleid. Als zodanig kunnen ook financiële gevolgen in meer or mindere mate niet uitgesloten worden. (zie noot 15) De toelichting gaat hier niet op in.

Mede gelet op de voorgeschiedenis van het wetsvoorstel adviseert de Afdeling de hiervoor geschetste gezichtspunten te betrekken in de toelichting. Daarbij dient in het bijzonder te worden ingegaan op de mogelijke gevolgen van de goedkeuring en ratificatie van het Facultatief Protocol voor de verhouding tussen wetgever, bestuur en rechter. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de financiële gevolgen van de goedkeuring en ratificatie van het Facultatief Protocol.

3. Koninkrijkspositie

Zoals hiervoor in punt 1 uiteengezet, is het VN-verdrag handicap in 2016 goedgekeurd voor het hele Koninkrijk en vervolgens alleen voor Europees Nederland geratificeerd en in werking getreden. Voor het Caribische deel van Nederland wordt gewerkt aan aanvullende uitvoeringswetgeving zodat het verdrag daar kan worden geratificeerd. (zie noot 16) De Caribische landen van het Koninkrijk hebben medegelding van het verdrag nog in beraad.

De Afdeling heeft er eerder op gewezen dat voorafgaand aan de ratificatie van het Facultatief Protocol aandacht moet worden besteed aan de vraag naar medegelding van het basisverdrag voor de Caribische landen van het Koninkrijk. (zie noot 17) De vraag naar medegelding moet primair door de landen zelf worden beantwoord, aangezien zij binnen het Koninkrijk autonoom zijn. Tegelijkertijd bevat artikel 43 van het Statuut een waarborgfunctie waarin de verantwoordelijkheid van het Koninkrijk tot uitdrukking is gebracht om te bewerkstelligen dat de in dit artikel genoemde fundamentele waarden in het gehele Koninkrijk op een acceptabel niveau worden verwezenlijkt. (zie noot 18)

Uit de toelichting blijkt niet of er zicht is op een beslissing over de medegelding en een mogelijke inwerkingtreding van het VN-verdrag handicap in de Caribische landen. (zie noot 19) Goedkeuring van een verdrag of Facultatief Protocol impliceert echter een beoogde ratificatie en inwerkingtreding daarvan. Dit roept de vraag op of het in de rede ligt om het Facultatief Protocol op dit moment voor het gehele Koninkrijk goed te keuren.

In het licht daarvan adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de stand van zaken omtrent de besluitvorming over medegelding van het VN-verdrag handicap voor de Caribische landen van het Koninkrijk. Zij adviseert pas over te gaan tot goedkeuring van het Facultatief Protocol voor die delen van het Koninkrijk wanneer duidelijk is op welke termijn de noodzakelijke voorafgaande stappen - de ratificatie en (daarmee) de inwerkingtreding van het basisverdrag - worden genomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het verdrag en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het verdrag overlegt aan de beide Kamers der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan die van Curaçao en aan die van Sint Maarten.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies mede namens gezonden aan de Minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport.
(2) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK (W13.21.0367/III/Vo).
(3) Kamerstukken II 2022/23, 24170, nr. 284.
(4) Ten aanzien van de zelfstandige onderzoekbevoegdheid van het Comité geldt een opt-out mogelijkheid. Dat betekent dat staten bij ratificatie van het Facultatief Protocol kunnen verklaren dat zij deze bevoegdheid van het Comité niet erkennen. Aangezien het Koninkrijk van deze mogelijkheid geen gebruik maakt, erkent het beide bevoegdheden van het Comité.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 4 ‘Doorwerking in nationale rechtsorde’.
(7) Advies van de Afdeling advisering over de Rijkswet ter goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, 1 mei 2017 (W02.17.0001/II/K).
(8) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo).
(9) In het Rookverbod-arrest stelde de Hoge Raad in 2014 dat een verdragsbepaling een ieder verbindend is wanneer deze "onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast". Volgens de HR "belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft". Zie HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, NJ 2015/12, m.nt. E.A. Alkema, r.o. 3.5.1-3.5.3, en het Tweede Rookverbod-arrest, HR 27 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:522.
(10) Zie artikel 2, tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, dat de regering verplicht bij het voorleggen van een verdrag ter goedkeuring te specificeren of en zo ja welke bepalingen naar haar oordeel een ieder verbindend (rechtstreeks werkend) zijn.
(11) Zie daarover de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo), punt 4b. Zie ook het advies van de Afdeling advisering over de Rijkswet ter goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, 1 mei 2017 (W02.17.0001/II/K), punt 2.1.
(12) Kamerstukken II 2023/14, 33992 (R2034), nr. 3, paragraaf 6a.
(13) Zie daarover de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo), punt 6a; advies van de Afdeling advisering over de Rijkswet ter goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, 1 mei 2017 (W02.17.0001/II/K), punt 2.3.
(14) Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo), punt 6a.
(15) Zie bijvoorbeeld de financiële implicaties die voortvloeiden uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2017. Zie CRvB, uitspraak van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CRvB:2017:2461). Deze uitspraak was gebaseerd op een zienswijze van het Comité inzake het VN-vrouwenverdrag en leidde tot de introductie van een compensatieregeling voor vrouwelijke zelfstandigen die waren bevallen tussen 7 mei 2005 en 4 juni 2008. De hoogte van compensatie kwam neer op circa 5.600 euro per persoon. In 2019 werd een beroep op deze compensatieregeling 17.628 keer toegekend. Zie Kamerstukken II 2017/18, 30420, nr. 260 en Kamerstukken II 2019/20, 35470 XV, nr. 7. Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo), beantwoording van vraag 3; advies van de Afdeling advisering over de Rijkswet ter goedkeuring van het Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, 1 mei 2017 (W02.17.0001/II/K), punt 3b.
(16) Uit de Kamerbrief van de staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport van 3 februari 2026 blijkt dat ratificatie op zijn vroegst in 2031 wordt verwacht.
(17) Zie daarover de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de facultatieve protocollen bij het VN-verdrag handicap en IVESCR en het 3e protocol bij het IVRK, 29 juni 2022 (W13.21.0367/III/Vo), beantwoording van vraag 1.
(18) Zie meer uitgebreid ook het Spontaan advies van de Afdeling advisering over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht, 12 mei 2021 (W04.20.0361/I).|
(19) Hierop is ook kritiek geuit door het VN-comité voor de rechten van personen met een handicap, zie UN, Concluding observations on the initial report of the Kingdom of the Netherlands, CRPD/C/NLD/CO/1, 27 September 2024.