Wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (beëindigen afroming van varkensrechten)

Bij Kabinetsmissive van 21 oktober 2025, no.2025002397, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de wijziging van de hoogte van het afromingspercentage bij varkensrechten, met nota van toelichting.

Het wijzigingsbesluit beëindigt de afroming van varkensrechten bij overgang van losse rechten of bedrijfsoverdracht in de varkenshouderij in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Hiertoe brengt het wijzigingsbesluit het geldende afromingspercentage van 22 procent terug naar nul procent.

De afroming van varkensrechten is in januari 2025 ingevoerd in de Meststoffenwet. Dit ter realisatie van de (verlaagde) mestproductieplafonds, die zijn vastgesteld ter uitvoering van de derogatiebeschikking van de Europese Commissie op basis van de Nitraatrichtlijn.

Uit de toelichting bij het wijzigingsbesluit blijkt dat op basis van de prognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de mestproductie in 2025 zowel het nationaal mestproductieplafond als de sectorale productieplafonds overschrijdt. Potentiële effecten van de Lbv en de Lbv-plus die in de jaren na 2025 mogelijk tot een verlaging van de mestproductie leiden, dragen niet bij aan het behalen van de mestproductieplafonds in 2025. Overschrijding van de mestplafonds is in strijd met de Meststoffenwet. Bovendien wordt daarmee niet voldaan aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking.

In verband daarmee kan over het wijzigingsbesluit niet positief worden geadviseerd.

1. Context van het wijzigingsbesluit

De Nitraatrichtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. De lidstaten stellen iedere vier jaar een actieprogramma vast met maatregelen om deze doelstellingen te bereiken. (zie noot 1) De Nitraatrichtlijn bepaalt onder meer dat niet meer dierlijke mest dan de hoeveelheid die 170 kilogram stikstof bevat, per hectare per jaar, op of in de bodem mag worden gebracht.

Op aanvraag van een lidstaat kan de Europese Commissie toestaan dat van deze norm wordt afgeweken, via een zogenaamde derogatiebeschikking. Een derogatiebeschikking is alleen mogelijk wanneer met de derogatie geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de doelen van de Nitraatrichtlijn. (zie noot 2) Daarom worden aan de derogatie vaak voorwaarden gesteld, die de lidstaat moet opvolgen.

De Commissie heeft op verzoek van Nederland een aantal keer besloten tot het verlenen van een derogatie, waaraan steeds de nodige voorwaarden zijn gesteld. In de nu geldende derogatiebeschikking is één van de voorwaarden dat de totale in Nederland geproduceerde mest geleidelijk afneemt en in 2025 niet meer dan 440 miljoen kilogram stikstof en 135 miljoen kilogram fosfaat teweegbrengt. (zie noot 3) Dit wordt ook wel het nationale mestproductieplafond genoemd.

Dit nationale mestproductieplafond is vastgelegd in de Meststoffenwet, waarbij het vervolgens is opgesplitst in sectorale mestproductieplafonds voor pluimvee, varkens en melkvee. (zie noot 4) Omdat de derogatiebeschikking geen specifieke voorwaarden stelt aan de maximale mestproductie van de verschillende sectoren, mag de som van deze sectorale mestproductieplafonds niet hoger zijn dan het nationaal mestproductieplafond. (zie noot 5) Ter realisatie van deze (verlaagde) mestproductieplafonds is de afroming van de productierechten per januari 2025 ingevoerd in de Meststoffenwet. (zie noot 6) Daarnaast gelden de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lvb) (zie noot 7) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (Lvb-plus) (zie noot 8).

2. Inhoud van het wijzigingsbesluit

Met het wijzigingsbesluit wordt het afromingspercentage voor varkensrechten tot nul procent teruggebracht. Hiermee wordt zowel bij de overgang van losse productierechten als bij bedrijfsoverdracht in de varkenshouderij niet langer afgeroomd.

De regering streeft ernaar het wijzigingsbesluit per 1 december 2025 in werking te laten treden, waarna het vastgestelde afromingspercentage voor de varkensrechten direct geldt. Dat betekent dat de verlaging van het afromingspercentage naar nul procent bij de overgang van varkensrechten en bij bedrijfsovergang direct geldt, ook als die overgang heeft plaats gevonden vóór 1 december 2025 maar nog niet door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland is geregistreerd.

3. Naar verwachting in 2025 nog altijd een overschrijding van het mestproductieplafond

Met het wijzigingsbesluit wordt overgegaan tot de verlaging van het afromingspercentage bij de overgang van varkensrechten en bij bedrijfsovergang naar nul procent.

Uit de toelichting bij het wijzigingsbesluit blijkt dat op basis van de prognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in 2025 de mestproductie zowel het nationaal mestproductieplafond als de sectorale productieplafonds overschrijdt. (zie noot 9) Overschrijding van de mestplafonds is in strijd met de Meststoffenwet. Bovendien wordt daarmee niet voldaan aan de hiervoor vermelde voorwaarde in de derogatiebeschikking. (zie noot 10)

Uit de toelichting volgt dat het beëindigen van de afroming van varkensrechten wordt gebaseerd op een verwachte verlaging van mestproductie als gevolg van de Lbv en Lbv-plus regelingen. Uit diezelfde toelichting blijkt dat deze potentiële verlaging van mestproductie naar verwachting pas in de loop van 2026 en 2027 volledig tot uiting komt in de mestproductiecijfers. Dit komt doordat de deelnemers aan Lbv en Lbv-plus tot een jaar na de definitieve acceptatie van de verleningsbeschikking de tijd hebben om hun dieren weg te doen en dus pas daarna bijdragen aan de verlaging van de mestproductie. (zie noot 11)

De Afdeling merkt op dat de verwachting blijft dat zowel het in de derogatiebeschikking voorgeschreven nationaal mestproductieplafond als de in de Meststoffenwet vastgestelde sectorale mestproductieplafonds worden overschreden in 2025. Potentiële effecten van de Lbv en de Lbv-plus die in de jaren na 2025 mogelijk tot een verlaging van de mestproductie leiden, dragen niet bij aan het behalen van de mestproductieplafonds in 2025. De Afdeling ziet in deze potentiële ontwikkelingen na 2025 dan ook geen aanleiding om af te wijken van de prognose van het CBS.

Door de in januari 2025 in de Meststoffenwet ingevoerde afroming van varkensrechten nu al te beëindigen, wordt deze maatregel ongedaan gemaakt voordat deze effect heeft kunnen sorteren. Dit terwijl de regering destijds aangaf dat al het mogelijke moet worden gedaan om te borgen dat de mestproductie in 2025 niet boven het mestproductieplafond uitkomt om daarmee een generieke korting op de productierechten te voorkomen. (zie noot 12)

Dergelijk onbestendig beleid kan negatieve gevolgen hebben voor het ondernemingsklimaat. Het ligt in dat opzicht meer voor de hand om de afroming pas te beëindigen nadat is verzekerd dat de mestproductie niet hoger is dan de in de Meststoffenwet vastgestelde mestplafonds, waarmee eveneens is verzekerd dat wordt voldaan aan het in de derogatiebeschikking genoemde mestplafond.

Zolang er sprake is van een verwachte overschrijding van het bindende mestproductieplafond eind 2025, zijn eerder aanvullende maatregelen noodzakelijk. Indien wordt overgegaan tot het op nul stellen van het afromingspercentage voor de varkenssector, vergt dat te meer extra maatregelen. (zie noot 13) Van dergelijke maatregelen is echter niet gebleken. In tegendeel, tegelijkertijd met dit wijzigingsbesluit is aan de Afdeling een wijzigingsbesluit voorgelegd dat het afromingspercentage voor de pluimveesector ook op nul stelt. (zie noot 14)

Gezien het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van de voorgestelde wijziging van het afromingspercentage voor varkensrechten naar nul en daarmee van het nemen van het wijzigingsbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2025

3. Naar verwachting in 2025 nog altijd een overschrijding van het mestproductieplafond

De mestproductieplafonds (voor stikstof en fosfaat) zoals vastgelegd in de Meststoffenwet hebben tot doel de productie van mest te beperken, zowel op nationaal niveau als in de drie afzonderlijke sectoren. De productierechtenstelsels zijn er, elk voor hun sector, op gericht te borgen dat de sectorale mestproductie onder de sectorale mestproductieplafonds blijft. Via het borgen van die sectorale plafonds door de rechtenstelsels worden ook de nationale plafonds geborgd.

Afroming is een maatregel om te borgen dat de sectorale plafonds niet worden overschreden. Voor afroming bij dierrechten (pluimvee- en varkensrechten) is geen grond als de betreffende sector aan de sectorale plafonds voldoet.

De Afdeling ziet in de potentiële effecten van de Lbv en Lbv-plus na 2025 geen aanleiding om af te wijken van de prognose van het CBS over de mestproductie van de varkenssector in 2025. De meest actuele prognose voor 2025 is die van de derde kwartaalrapportage van het CBS die op 20 november 2025 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2025/26, 33 037, nr. 626). Uit die prognose op basis van het aantal varkens dat op 1 april 2025 werd gehouden blijkt dat de plafonds (voor zowel stikstof als fosfaat) in 2025 voor varkens net als in de CBS-prognose in de tweede kwartaalrapportage (Kamerstukken II 2024/25, 33 037, nr. 605) niet gehaald worden. Hierbij merkt de regering echter op dat het CBS in deze prognose nog geen rekening houdt met vermindering van het aantal dieren als gevolg van bedrijfsbeëindiging door deelname aan de Lbv en Lbv-plus na 1 april 2025, terwijl daar ook in 2025 al wel sprake van is.

Anders dan de Afdeling aangeeft, ziet de regering in de potentiële effecten van de Lbv en Lbv-plus zoals die zich zullen voordoen na 2025, aanleiding om vast te houden aan het besluit om zo spoedig mogelijk te stoppen met afromen in de varkenshouderij. Uit cijfers van RVO van 29 oktober 2025 volgt namelijk dat inmiddels 1.023 veehouders de overeenkomst bij de Lbv- en Lbv-plus verleningsbeschikking hebben ondertekend. Deze bedrijven zijn gehouden hun bedrijf binnen een jaar te beëindigen. Daarnaast zijn er nog 16 veehouders met een verleningsbeschikking die de overeenkomst nog niet hebben ondertekend. Als, uitgaande van een veilige inschatting, uiteindelijk 90% van deze 1.039 veehouders daadwerkelijk tot beëindiging zou overgaan, komt – rekening houdend met het aantal corresponderende varkensrechten – zowel de stikstof- als de fosfaatproductie onder de sectorale varkensplafonds. Dit rechtvaardigt de inschatting op basis van de Lbv en Lbv-pluscijfers dat de mestproductie in de varkenssector op termijn (en mogelijk al in 2026) ook onder het plafond zal uitkomen. Het in stand houden van de afroming zou er in dat geval toe leiden dat de varkenssector op termijn verder dan nodig onder de sectorplafonds komt. De regering ziet daarin reden om, ondanks het advies van de Afdeling, vast te houden aan het besluit om niet langer af te romen in de varkenshouderij.

De hiervoor genoemde prognose in de derde kwartaalrapportage van het CBS en de nieuwe cijfers over het potentiële effect van deelname aan de Lbv en Lbv-plus zijn verwerkt in paragraaf 2 van de gewijzigde nota van toelichting.

Zoals ook in de nota van toelichting is aangegeven is het kabinet zich ervan bewust dat het stoppen met afroming in de varkenshouderij niet bijdraagt aan het beperken van de mate van overschrijding op nationaal niveau in 2025. Tegelijkertijd is het effect van afroming in de varkenshouderij op vermindering van de totale mestproductie gering. Omdat de sector naar verwachting op termijn op jaarbasis wel onder het sectorplafond komt en het doorgaan met afroming het aantal varkensrechten in deze sector verder kan beperken dan nodig is, acht de regering het verantwoord om te stoppen met afroming. De ontwikkelingen in de varkenshouderij zullen gemonitord worden of de ingeschatte reductie door de Lbv en Lbv-plus zich manifesteert (beide Kamers worden in lijn met motie Vedder (Kamerstukken II 2025/26, 33 307, nr. 621) bij de kwartaalrapportage van CBS over de mestproductie tevens geïnformeerd over de meest recente inschattingen van de Lbv en Lbv-plus). Indien bij vaststelling van de definitieve mestproductiecijfers over 2026 blijkt dat deze onverhoopt onvoldoende is om op termijn onder het sectorplafond te komen, worden alternatieve maatregelen genomen. Daarbij blijft artikel 33 van de Meststoffenwet van toepassing.

De regering deelt de opmerking van de Afdeling dat er sprake is van onbestendig beleid niet. De regering doet er alles aan om een generieke korting te voorkomen, maar wil ook niet verder ingrijpen in een sector dan nodig is om de voor die sector geldende plafonds binnen afzienbare termijn te halen. Ook als dat betekent dat niet alles wordt gedaan om een overschrijding van die plafonds in 2025 te voorkomen. Dit brengt met zich dat de regering nog dit jaar wil stoppen met afromen in de varkenshouderij, maar in de melkveesector niet. Voor melkvee is immers op grond van de derde kwartaalrapportage 2025 van het CBS en rekening houdend met het potentiële effect van deelname aan de de Lbv en Lbv-plus, de verwachting dat het melkveeplafond voor wat betreft fosfaat in 2025 en ook in de jaren daarna zal worden overschreden. Het huidige afromingspercentage van 30% blijft daarom voor deze sector gelden. Daarnaast wordt gewerkt aan extra maatregelen, namelijk een extensiveringsregeling voor de melkveehouderij en wordt een nieuwe vrijwillige beëindigingsregeling voorbereid.

4. Overige Wijzigingen

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele verschrijvingen en kleine omissies in de nota van toelichting te herstellen. Dit heeft niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.

Voetnoten

(1) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PbEG 1991, L 375, p. 1.
(2) Bijlage III, artikel 2, bij de Nitraatrichtlijn.
(3) Artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringbesluit (EU) 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van de Nitraatrichtlijn, PbEU 2022, L 277, p. 195.
(4) Artikel 18a van de Meststoffenwet.
(5) Artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringbesluit (EU) 2022/2069 gelezen in samenhang met Memorie van toelichting bij de Wet wijziging Meststoffenwet in verband met de maximale mestproductie, Kamerstukken II 2024/25, 36618, nr. 3, p. 5.
(6) Artikelen 32, 32a en 33 van de Meststoffenwet.
(7) Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Stcrt. 2023, 14992).
(8) Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (Stcrt. 2023, 15029).
(9) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(10) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(11) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2.1 ‘Potentieel effect Lbv en Lbv-plus op de mestproductie’.
(12) Kamerstukken II 2024/25, 36618, nr. 4, p. 6.
(13) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 14 augustus 2024 over de wijziging van de Meststoffenwet in verband met de voorwaarde over de maximale mestproductie in de derogatiebeschikking 2022-2025 (W11.24.00166).
(14) dvies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 19 november 2025 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de vaststelling van de hoogte van de afromingspercentages (W11.25.00301). In dit gelijktijdig met het onderhavige advies vastgestelde advies adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State om ook af te zien van de voorgestelde wijziging van het afromingspercentage voor pluimveerechten naar nul en daarmee van het nemen van het wijzigingsbesluit.
(15) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 19 november 2025 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de wijziging van de hoogte van het afromingspercentage bij varkensrechten (W11.25.00317). In dit gelijktijdig met het onderhavige advies vastgestelde advies adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State om ook af te zien van de voorgestelde wijziging van het afromingspercentage voor varkensrechten naar nul en daarmee van het nemen van het wijzigingsbesluit.