Wijziging van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.

Bij Kabinetsmissive van 6 juni 2025, no.2025001261, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar in verband met de instelling van een verbod op het dragen van zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging voor geüniformeerde buitengewoon opsporingsambtenaren, met nota van toelichting.

Samenvatting

Verbod op zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging
De regering wil het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar wijzigen om buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) die in uniform of bedrijfskleding lopen, te verbieden om zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging te dragen als zij contact hebben met het publiek. Het dragen van zulke uitingen doet volgens de regering afbreuk aan de neutraliteit van boa’s.

Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
Het verbod beperkt de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Dat is een grondrecht dat onder meer beschermd wordt door artikel 6 van de Grondwet. Het naleven van godsdienstige of levensbeschouwelijke geboden voor kleding, zoals het dragen van een hoofddoek of een keppeltje, valt onder de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Dit grondrecht geldt ook in de arbeidsverhouding tussen de werkgever van de boa en de boa als werknemer.

Beperkingen
Het is mogelijk om beperkingen te stellen aan de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Dat moet dan wel gebeuren in of in elk geval op basis van een wet in formele zin. Dit waarborgt dat het parlement, dus zowel de Eerste als de Tweede Kamer, hiermee instemt. Bij het maken van zulke keuzes moet de wetgever rekening houden met de eisen die worden gesteld aan de beperking van grondrechten. Zo moet er een legitiem doel worden nagestreefd en moet de beperking noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn. Dit vraagt van de wetgever dat hij onder meer een grondige probleemanalyse uitvoert, minder vergaande alternatieven overweegt en een gedegen belangenafweging maakt.

Conclusie
Het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar is een zogenoemde algemene maatregel van bestuur. Als de regering boa’s wil verbieden om zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging te dragen als zij contact hebben met het publiek, dan moet dat gebeuren in of in elk geval op basis van een voldoende specifieke wet in formele zin. Een dergelijke grondslag ontbreekt. Daarom adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State de regering om het besluit niet te nemen.

Advies

1. Context en inhoud van het voorstel

a. Buitengewoon opsporingsambtenaren en hun werkveld
In Nederland zijn op dit moment meer dan 20.000 boa’s actief. De Beleidsregel buitengewoon opsporingsambtenaren maakt duidelijk dat boa’s kunnen worden ingezet ten behoeve van toezicht, handhaving en opsporing en dat zij dat doen in dienst van zowel publieke en semipublieke instanties als private organisaties. Zo zijn er boa’s die voor gemeenten het parkeerbeleid handhaven of die in dienst van openbaar vervoerbedrijven de regels inzake tram- en treinvervoer handhaven; andere boa’s treden bijvoorbeeld op als jachtopzichter, milieu-inspecteur of leerplichtambtenaar.

Anders dan een politieagent heeft een boa geen algemene opsporingsbevoegdheid, maar een specifieke set aan taken en bevoegdheden, die gericht is op het specifieke domein waarin de boa werkzaam is. (zie noot 1) Er is dus niet één set aan taken, bevoegdheden en middelen die is voorbehouden aan alle boa’s. De boa wordt ingezet daar waar opsporing door de politie vanwege prioritering niet gewenst is, of niet mogelijk is vanwege onvoldoende deskundigheid of capaciteit bij de politie. Sommige boa’s hebben in dat kader ook politiebevoegdheden. (zie noot 2)

De werkgever kan voor een individuele boa een opsporingsbevoegdheid aanvragen via de dienst Justis. De titel van opsporingsbevoegdheid wordt verleend door de Minister van Justitie en Veiligheid, die deze titel verleent indien de noodzaak voor (extra) opsporingsbevoegdheid is aangetoond en de betreffende persoon heeft voldaan aan de betrouwbaarheidseis en bekwaamheidseis. Deze toekenning geschiedt formeel tijdens de beëdiging van een persoon als boa. Het is eveneens de minister die deze bevoegdheid in voorkomende gevallen weer kan intrekken. (zie noot 3)

b. Achtergrond verbod op uitingen van godsdienst of levensovertuiging bij boa’s
In december 2021 heeft de Tweede Kamer twee moties aangenomen ten aanzien van religieuze uitingen van buitengewoon opsporingsambtenaren. De ene motie verzoekt de regering het dragen van een hoofddoek te verbieden dan wel anderszins tegen te gaan. (zie noot 4) De andere motie verzoekt in landelijke regelgeving regels over de uniformering van boa's op te nemen waarbij neutrale uitstraling van het uniform het uitgangspunt is. (zie noot 5)

Tegen die achtergrond is in 2022 de Richtlijn lifestyle-neutraliteit boa gepubliceerd. (zie noot 6) Deze richtlijn ziet uitsluitend op boa’s die zijn belast met de opsporing van strafbare feiten. De richtlijn beoogt richting te geven aan beperkingen aan verschijningsvormen, die de werkgever van de boa kan hanteren in verband met de aard van de functie van de boa. De werkgever van de boa draagt verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze richtlijn, zoals de richtlijn uitdrukkelijk vermeldt.

Naleving van de richtlijn door werkgevers kan niet worden afgedwongen. Met het vaststellen van de richtlijn heeft de minister een dringende oproep willen doen aan alle werkgevers van boa’s tot uniforme naleving van deze richtlijn. Inmiddels is gebleken dat enkele gemeenten hiervan afwijken of voornemens zijn dat te doen. (zie noot 7) Tegen die achtergrond werd in het hoofdlijnenakkoord 2024 van het kabinet Schoof afgesproken dat handhavend personeel in de veiligheidsketen "neutraal, zonder religieuze symbolen" gekleed dient te gaan. (zie noot 8) In het regeerakkoord is vervolgens aangekondigd dat "de neutraliteit van boa’s" juridisch geborgd zal worden. (zie noot 9) Het voorliggende besluit is daarvan de uitwerking. (zie noot 10)

c. Inhoud van het voorliggende voorstel
Het besluit creëert daartoe een verbod op het dragen van zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging door een boa die in diens taakuitoefening een uniform draagt en in contact is met het publiek. Dit verbod is ingegeven door de gedachte dat de burger recht heeft op een neutrale houding en uitstraling van de boa bij zijn taakuitoefening in het contact met het publiek. (zie noot 11)

Volgens de regering ligt de grondslag voor dit verbod in artikel 142, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering. Daarin is bepaald dat bij of krachtens amvb regels kunnen worden gegeven omtrent onder meer de "instructie" van de boa’s. Eerder is die bepaling gebruikt als grondslag voor een verplichting voor boa’s om een door de minister vastgesteld embleem te dragen. (zie noot 12) De regering plaatst de verplichting om voor wat betreft godsdienst of levensovertuiging te komen tot een neutrale uitstraling, in het verlengde van het bestaande voorschrift inzake het landelijke embleem.

2. Constitutioneel kader

De Afdeling gaat eerst in op het relevante constitutionele kader. Daarbij richt de Afdeling zich in het bijzonder op de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, die niet alleen wordt beschermd door de Grondwet, maar ook door het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: Handvest) en internationale verdragen zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

De Afdeling bespreekt hierna eerst hoe artikel 6 van de Grondwet de godsdienstvrijheid beschermt en onder welke voorwaarden beperkingen daarop zijn toegestaan. Vervolgens gaat zij in op de aanvullingen die artikel 9 van het EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens daarop bieden. Tot slot wijst de Afdeling op relevante wet- en regelgeving op het gebied van gelijke behandeling, waaronder artikel 1 van de Grondwet, de Algemene wet gelijke behandeling (hierna: Awgb) en het Unierecht.

a. Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in de Grondwet
De vrijheid van godsdienst en levensovertuiging is grondwettelijk verankerd in artikel 6 van de Grondwet. Deze bepaling waarborgt onder meer de vrijheid een godsdienst of levensovertuiging te hebben, van godsdienst te veranderen, te belijden en te verkondigen, en zich naar de gebruiken hiervan te gedragen. (zie noot 13) Ook uitingen van religieuze overtuiging, zoals het dragen van een hoofddoek of een keppeltje, vallen onder de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Als zodanig raakt een regeling die zichtbare uitingen van godsdienst of religie verbiedt aan de vrijheid beschermd door artikel 6 van de Grondwet.

Het eerste lid van artikel 6 van de Grondwet (zie noot 14) beschermt de belijdenis van godsdienst en levensovertuiging zowel binnen als buiten gebouwen en besloten plaatsen. (zie noot 15) De clausulering "behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" betekent dat de vrijheid om een godsdienst of levensovertuiging te belijden alleen bij formele wet kan worden beperkt. (zie noot 16) Daarbij heeft de formele wetgever geen carte blanche. Zo mogen de grondwettelijk verankerde grondrechten niet betekenisloos worden gemaakt. (zie noot 17) Bovendien liggen in artikel 6 van de Grondwet ook materiële criteria besloten waaraan een beperking van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging moet voldoen. (zie noot 18) Deze materiële criteria zijn ook uitdrukkelijk vervat in mensenrechtenverdragen, waaronder in artikel 9 van het EVRM. (zie noot 19) De Afdeling gaat daar in punt 2b van dit advies op in.

Anders dan het eerste lid van artikel 6 van de Grondwet heeft het tweede lid alleen betrekking op de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing buiten gebouwen en besloten plaatsen. Het tweede lid laat ruimte om regelgevende bevoegdheden tot beperking van de uitoefening van de belijdenisvrijheid aan lagere regelgevers te delegeren. Dat kan echter alleen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

b. Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in het EVRM
Het dragen van uitingen van godsdienst of levensovertuiging valt ook onder de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zoals die wordt beschermd door artikel 9 van het EVRM. (zie noot 20) Een beperking van deze vrijheid is op grond van die bepaling alleen toegestaan als deze bij wet is voorzien, een legitiem doel dient, en de maatregel tevens noodzakelijk is in een democratische samenleving. (zie noot 21)

Het vereiste dat de beperking bij wet moet zijn voorzien betekent dat het verbod een basis moet hebben in de nationale wet. Anders dan de Grondwet, vereist het EVRM niet dat dit een wet in formele zin is. (zie noot 22) Wel moet de wet toegankelijk zijn en voldoende precies geformuleerd, zodat de beperking op basis van de wet voorzienbaar is. (zie noot 23)

Het tweede lid van artikel 9 van het EVRM bepaalt dat beperkingen van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging alleen zijn toegestaan in het belang van de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, de gezondheid of goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is in meerdere zaken tot de conclusie gekomen dat het verbieden van het dragen van zichtbare religieuze symbolen of kleding onder omstandigheden de rechten en vrijheden van anderen kan beschermen. Het Hof heeft ook aanvaard dat een dergelijke eis op nationaal niveau wordt gesteld in verband met de discretie die van ambtenaren kan worden verlangd in het uiten van religieuze opvattingen. (zie noot 24)

Tegelijkertijd moet wel aantoonbaar zijn dat een dergelijke eis noodzakelijk is in een democratische samenleving, of - in de woorden van het EHRM - dat er een dringende maatschappelijke behoefte (‘pressing social need’) bestaat aan de gestelde beperking. Om aan dit criterium te voldoen moet kunnen worden aangetoond dat de beperkende maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en dat deze berust op relevante en toereikende argumenten. (zie noot 25)

Het streven moet daarbij zijn om te kiezen voor vormen van regulering die de godsdienstvrijheid zo min mogelijk beperken (het vereiste van subsidiariteit). (zie noot 26) In de rechtspraak van het EHRM ligt verder veel nadruk op het vereiste van evenredigheid of ‘fair balance’ tussen het nagestreefde doel (bijvoorbeeld de bescherming van de rechten van derden of de uitstraling van neutraliteit) en het grondrecht dat wordt geraakt (de godsdienstvrijheid). (zie noot 27)

Bij de beoordeling of in een specifiek geval van beperking van religieuze of levensbeschouwelijke uitingen is voldaan aan deze criteria kent het Hof veel waarde toe aan de nationale context, omdat de wijze waarop wordt omgegaan met religie in het publieke domein van staat tot staat verschilt. (zie noot 28) Tegen die achtergrond laat het Hof een ruime beoordelingsmarge (‘margin of appreciation’) aan de verdragsstaten. (zie noot 29)

c. Recht op gelijke behandeling
Het voorstel wijzigt de voorwaarden waaronder de werkzaamheden van boa’s worden uitgeoefend en raakt daarmee aan de relevante wet- en regelgeving op het gebied van gelijke behandeling. Artikel 1 van de Grondwet beschermt het recht op gelijke behandeling en non-discriminatie. Die bepaling is voor een belangrijk deel uitgewerkt in de Awgb. Daarin zijn ook de EU-richtlijnen betreffende gelijke behandeling geïmplementeerd, waaronder Richtlijn 2000/78 die ziet op gelijke behandeling in arbeid en beroep en van toepassing is op zowel de particuliere als de overheidssector.

Het voorgestelde verbod valt onder de werkingssfeer van deze Richtlijn en daarmee tevens binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Als gevolg daarvan moeten ook de rechten en beginselen zoals neergelegd in het Handvest in acht worden genomen, waaronder het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (zie noot 30) en het beginsel van non-discriminatie. (zie noot 31)

Voor beperkingen van grondrechten stelt het Handvest eisen die vergelijkbaar zijn met de eisen die voortvloeien uit artikel 9 van het EVRM. Dat betreft onder meer de voorwaarde dat het verbod bij wet is gesteld en de wezenlijke inhoud van de betrokken rechten en beginselen moet eerbiedigen. Beperkingen zijn verder alleen mogelijk voor zover zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan een legitiem doel van algemeen belang. (zie noot 32) In het kader van de toets aan het Unierecht zal tot slot rekening moeten worden gehouden met de relevante rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU. (zie noot 33)

3. Reguleren van neutrale uitstraling boa’s

Tegen de achtergrond van het hiervoor geschetste constitutionele kader gaat de Afdeling over tot de beoordeling van de voorgestelde algemene maatraatregel van bestuur (punt 3a). Tot besluit wijst de Afdeling op enkele aanvullende criteria die van belang zijn bij het reguleren van een neutrale uitstraling van boa’s (punt 3b).

a. Beoordeling van de voorgestelde algemene maatregel van bestuur

i. Reikwijdte artikel 6 van de Grondwet
De regering is van mening dat het voorgestelde verbod niet binnen de reikwijdte van artikel 6, eerste lid, van de Grondwet valt en dat dus een wet in formele zin niet vereist is. In dit verband stelt de toelichting dat de relatie tussen de minister en de boa zich niet op burgers richt, maar "direct op de ambtenaar die openbaar gezag uitoefent". (zie noot 34)

De opvatting dat het voorstel buiten het bereik van artikel 6 van de Grondwet valt - en dat daarmee de vrijheid van godsdienst geen betekenis zou hebben waar het de werkzaamheden van boa’s betreft - is niet juist. De Afdeling wijst er allereerst op dat niet alle boa’s kunnen worden gekwalificeerd als ambtenaar, nu niet alle boa’s werkzaam zijn voor een overheidswerkgever. (zie noot 35)

Zij benadrukt verder dat de grondwetgever expliciet heeft overwogen dat grondwettelijk verankerde grondrechten, waaronder de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, gelden "voor een ieder […], ongeacht zijn verhouding tot de overheid, zodat ook de ambtenaar zich erop kan beroepen". (zie noot 36) Dit betekent volgens de grondwetgever dat ambtenaren mogelijk meer beperkingen op de uitoefening van grondrechten moeten dulden dan andere burgers. (zie noot 37) Die beperkingen moeten echter wel voldoen aan de eisen die de relevante grondrechten stellen. Artikel 6 van de Grondwet is in beginsel dus ook op boa’s van toepassing, ongeacht de publiek- of privaatrechtelijke aard van hun werkgever.

Volgens de regering is er verder steun voor de opvatting dat artikel 6, eerste lid, van de Grondwet "een zodanig beperkte reikwijdte heeft dat het niet ziet op het optreden van buitengewoon opsporingsambtenaren in het publieke domein." De regering acht de uitleg "dat artikel 6, eerste lid, Gw uitsluitend niet van toepassing is in (fysieke) ruimtes die onder beheer van andere gerechtigden vallen" te strikt. (zie noot 38) Daarmee lijkt de regering zich op het standpunt te stellen dat de uitsluiting van de bescherming van artikel 6, eerste lid, van de Grondwet ook buiten dergelijke ruimten zou gelden, dus in de openbare ruimte.

In de literatuur is wel betoogd dat huisregels die religieuze uitingen verbieden in ruimten die onder het beheer van een ander vallen, zoals een kantoor of onderwijsinstelling, de vrijheid van godsdienst niet raken. (zie noot 39) Nog daargelaten of dit juist is, ziet de Afdeling in dit betoog evenwel geen aanknopingspunten voor de lezing dat dergelijke beperkende regels ook in de openbare ruimte kunnen worden gesteld zonder daarmee artikel 6 van de Grondwet te raken. Een dergelijke lezing zou het tweede lid van artikel 6 van de Grondwet, dat de mogelijkheid biedt om beperkingen te stellen aan de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging buiten gebouwen en besloten plaatsen, immers zinledig maken.

In het licht van het voorgaande concludeert de Afdeling dat het voorgestelde verbod binnen de reikwijdte van artikel 6, eerste lid, van de Grondwet valt. Nu de taakuitoefening van veel boa’s plaatsvindt buiten gebouwen en besloten plaatsen, is ook het tweede lid van artikel 6 van de Grondwet van toepassing. Dat betekent dat getoetst moet worden aan de beperkingsclausules van het eerste en het tweede lid.

ii. Vereiste formeelwettelijke grondslag
Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de vrijheid om een godsdienst of levensovertuiging te belijden alleen in een formele wet kan worden beperkt. De ratio daarvan is dat het parlement als medewetgever eventuele beperkingen steunt en legitimeert. Dat het voorliggend voorstel voortvloeit uit eerdere moties doet daaraan niet af. Een motie brengt weliswaar een politieke wens van één van beide Kamers tot uitdrukking, maar niet de wijze waarop die wens verwezenlijkt wordt en welke afwegingen daarbij worden gemaakt, bijvoorbeeld ten aanzien van de verhouding tussen gezag en neutraliteit. (zie noot 40) Daarover is - mede op basis van zorgvuldige consultatie van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en decentrale overheden - expliciete discussie in en instemming van het parlement nodig. Nu het voorgestelde verbod is vervat in een algemene maatregel van bestuur, wordt niet voldaan aan de formele eis van artikel 6, eerste lid, van de Grondwet.

Het tweede lid van artikel 6 van de Grondwet laat weliswaar ruimte voor het delegeren van regelgevende bevoegdheden tot beperking van de belijdenisvrijheid, maar alleen voor zover dit dient "ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer, en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden". Daarvan is in dit geval geen sprake. Bovendien moet de lagere regelgever gemachtigd worden op grond van een voldoende specifieke formele wet.

Met andere woorden, een lagere regelgever moet krachtens uitdrukkelijke delegatie bevoegd worden verklaard de godsdienstige en levensbeschouwelijke belijdenisvrijheid buiten gebouwen en besloten plaatsen in bepaalde situaties te beperken. (zie noot 41) Artikel 142, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering is echter zo ruim geformuleerd dat daarin geen voldoende specifieke delegatiegrondslag kan worden gelezen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt niet dat bedoeld is om op grond van deze bepaling beperkingen te stellen aan religieuze uitingen bij de uniformen van boa’s. Dit betekent dat ook niet voldaan wordt aan de eisen die artikel 6, tweede lid, van de Grondwet stelt aan beperkingen van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging.

iii. Conclusie
Het voorgestelde verbod betreft een beperking van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zoals die beschermd wordt door artikel 6 van de Grondwet. Een algemene maatregel van bestuur die de godsdienstvrijheid beperkt, moet gelet op artikel 6 van de Grondwet gestoeld zijn op een voldoende specifieke formeelwettelijke grondslag. Artikel 142, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering voldoet daaraan niet. Daarmee is het voorstel in strijd met artikel 6 van de Grondwet.

b. Aanvullende inhoudelijke criteria
Uit het voorgaande is gebleken dat de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging er op zichzelf niet aan in de weg staat om de uitstraling van boa’s te reguleren. Daarvoor bestaat ruimte als bepaalde waarborgen in acht worden genomen. In dat kader overweegt de Afdeling het volgende.

In aanvulling op de formele vereisten zoals hiervoor in punt 3a weergegeven, is het van belang om bij een beperking van grondrechten oog te hebben voor de materiële criteria die besloten liggen in artikel 6 van de Grondwet en uitdrukkelijk zijn vervat in onder meer het EVRM. Zo moet er een legitiem doel worden nagestreefd, en moet de beperking noodzakelijk, geschikt en ook proportioneel zijn.

Dit vraagt onder meer om een grondige probleemanalyse, die in dit specifieke geval ook rekenschap geeft van de diversiteit aan taken en bevoegdheden van boa’s. Ook moet een belangenafweging plaatsvinden, waarbij gemotiveerd wordt waarom het publieke belang van neutraliteit in het Nederlandse staatsbestel zwaarder weegt dan de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging van de individuele boa. Tevens is van belang dat mogelijke minder vergaande alternatieven serieus worden onderzocht.

Daarnaast moet worden getoetst aan de relevante wet- en regelgeving op het gebied van gelijke behandeling, waaronder de Awgb en het Unierecht. (zie noot 42)

De Afdeling adviseert bij een eventuele keuze voor het reguleren van een neutrale uitstraling van boa's met het voorgaande rekening te houden.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Er worden vijf inhoudelijke domeinen en een ‘restdomein’ onderscheiden waarin boa’s werkzaam kunnen zijn. Dat betreft achtereenvolgens: openbare ruimte; milieu, welzijn en infrastructuur; onderwijs; openbaar vervoer; werk, inkomen en zorg; en tot slot generieke opsporing als restcategorie.
(2) Zie artikel 2 van de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar.
(3) De bedoelde bevoegdheden van de minister zijn neergelegd in het Besluit boa, waarbij de grondslag voor de opsporingsbevoegdheden te herleiden is tot artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering.
(4) Kamerstukken II 2021/22, 35925 VI, nr. 41.
(5) Kamerstukken II 2021/22, 35925 VI, nr. 56.
(6) Een soortgelijke regeling geldt overigens ook voor de politie. Zie de Gedragscode Lifestyle-neutraliteit. Deze gedragscode is in 2011 vastgesteld en is in 2021 geactualiseerd en opnieuw ondertekend door de Minister van Justitie en Veiligheid. De gedragscode verbiedt onder meer "zichtbare uiting(en) van (levens-)overtuiging, religie, politieke overtuiging, geaardheid, beweging, vereniging of andere vorm van lifestyle, die afbreuk doet aan de gezagsuitstraling, neutraliteit en veiligheid van de politiefuncties". Naar aanleiding van een aangenomen motie van het lid Helder is in 2023 een verbod op "zichtbare uitingen van overtuiging en religie of een andere vorm van lifestyle, die afbreuk doet aan de gezagsuitstraling, neutraliteit en veiligheid van de politiefunctie" ook in de Kledingregeling politie 2014 verankerd (zie Stcrt. 2023, 18057). Dit betreft een ministeriële regeling.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 2 ‘Aanleiding en voorgeschiedenis’.
(8) Hoofdlijnenakkoord ‘HOOP, LEF EN TROTS’ van 16 mei 2024, kenmerk Kamerstukken: 2024D19455, p. 20.
(9) Regeerprogramma kabinet-Schoof, Kamerstukken II 2024/25, 36471, nr. 96, bijlage, p. 100.
(10) Zie ook de recente brief van de Minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer, De buitengewoon opsporingsambtenaar - een professionele partner met een eigenstandige taak in de publieke ruimte, Kamerstukken II 2025/26, 26395, nr. 22, p. 10-11.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 3 ‘Noodzaak’.
(12) Stb. 2007, 460.
(13) T&C Grondwet en Statuut, D.E. Bunschoten, Commentaar op artikel 6 Gw, Zie ook Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 29.
(14) Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet luidt als volgt: "Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet."
(15) Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 29.
(16) Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 23.
(17) Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 33: "In het algemeen mag in geen enkele beperkingsbevoegdheid de bevoegdheid worden gelezen het betreffende grondrecht illusoir te maken."
(18) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 15 oktober 2025 over het voorstel van wet van het lid Ouwehand tot wijziging van de Wet dieren en de Wet op de economische delicten vanwege beperken van lijden van dieren bij de slacht (W11.25.00148/IV), punt 2a; het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 8 juni 2018 over het voorstel van wet van het lid Thieme tot wijziging van de Wet dieren in verband met de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht (W11.18.0055/IV), punt 3; en het advies van de Raad van State van 20 oktober 2008 over het voorstel van wet van het lid Thieme tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in verband met het invoeren van een verplichte voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten (W11.08.0398/IV), Kamerstukken II 2009/10, 31571, nr. 4, punt 2b.
(19) Ook artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) bevatten dergelijke materiële criteria. Artikel 9 van het EVRM omvat evenwel de maatstaven die ook worden beschermd door de andere verdragen. Daarom volstaat de Afdeling hier met verwijzing naar de materiële criteria die zijn vervat in artikel 9 van het EVRM en zijn uitgewerkt in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
(20) Zie EHRM 15 januari 2013, nrs. 48420/10, 59842/10, 51671/10 en 36516/10 (Eweida e.a. t. het Verenigd Koninkrijk), para. 89.
(21) Idem, paras. 84, 88.
(22) EHRM 10 november 2005, nr. 44774/98 (Leyla Sahin t. Turkijke), para. 88.
(23) Idem, para. 84.
(24) Zie bijvoorbeeld EHRM 18 september 2018, nr. 3413/09 (Lachiri t. België), para. 44; EHRM 26 november 2015 (Ebrahimian t. Frankrijk), paras. 52-53; EHRM 15 januari 2013, nrs. 48420/10, 59842/10, 51671/10 en 36516/10 (Eweida e.a. t. het Verenigd Koninkrijk), para. 109.
(25) EHRM 4 december 2008, nrs. 30562/04 en 30566/04 (S. en Marper t. het Verenigd Koninkrijk), para. 101.
(26) Zie bijvoorbeeld EHRM 1 juli 2014, nr. 43835/11 (S.A.S. t. Frankrijk), para. 24.
(27) Zie bijvoorbeeld EHRM 1 juli 2014, nr. 43835/11 (S.A.S. t. Frankrijk), paras. 157-158; EHRM 15 januari 2013, nrs. 48420/10, 59842/10, 51671/10 en 36516/10 (Eweida e.a. t. het Verenigd Koninkrijk), para. 109; EHRM 10 november 2005, nr. 44774/98 (Leyla Sahin t. Turkijke), paras. 110,112.
(28) Zie bijvoorbeeld EHRM 26 november 2015 (Ebrahimian t. Frankrijk), para. 67.
(29) EHRM 1 juli 2014, nr. 43835/11 (S.A.S. t. Frankrijk), paras. 154-155.
(30) Artikel 10 van het Handvest.
(31) Artikel 21 van het Handvest.
(32) Artikel 52, eerste lid, van het Handvest.
(33) Zie in het bijzonder HvJ EU 15 juli 2021 (WABE) en HvJ EU 28 november 2023 (Commune d’Ans).
(34) Nota van toelichting, paragraaf 5.1 ‘Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging’, onder het kopje ‘Artikel 6 van de Grondwet’.
(35) Zie de definitie in artikel 1, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017.
(36) Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 11-12.
(37) Idem.
(38) Nota van toelichting, paragraaf 5.1 ‘Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging’, onder het kopje ‘Artikel 6 van de Grondwet’.
(39) Deze opvatting wordt wel de ‘sferentheorie’ genoemd. Zie daarover onder meer B.P. Vermeulen, J.P. Loof e.a., ‘Overwegingen bij een boerka verbod. Zienswijze van de deskundigen inzake een verbod op gezichtsbedekkende kleding’, 3 november 2006, p. 39-40; B.P. Vermeulen & B. Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, in: Rechtsstaat en religie. Staatsrechtconferentie 2008, A.J. Nieuwenhuis en C.M. Zoethout (red.), Nijmegen: WLP 2009, p. 73-74. Er is echter ook kritiek op de zogenoemde ‘sferentheorie’. Zie bijvoorbeeld de annotatie van P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt bij de Kirpan-uitspraak, ABRvS 12 juni 2019, AB 2019/412, punt 6.
(40) Zie in dit verband het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur, ‘Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur’, november 2022.
(41) Zie Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 23-24 en 31; Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 14.
(42) Bij de voorbereiding van een dergelijk wetsvoorstel zou ook een genderimpactanalyse moeten worden verricht, om zo inzicht te krijgen in de effecten van het verbod op de gendergelijkheid. Zie de verplichte kwaliteitseisen uit het Beleidskompas.