Wijziging Besluit kinderopvangtoeslag in verband met indexatie per 1 januari 2025.

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2024, no.2024001660, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (zie noot 1), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag in verband met de indexatie per 1 januari 2025 van de toetsingsinkomens en maximum uurprijzen voor de dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang en verhoging van de toeslagpercentages, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt de indexatie van de maximum uurprijzen en het toetsingsinkomen van de kinderopvangtoeslag voor 2025. Ook worden de vergoedingspercentages verhoogd voor verzamelinkomens tot € 159.224. Het ontwerpbesluit omvat daarmee de eerste stap richting een vereenvoudigd financieringsstelsel van de kinderopvang dat in 2027 wordt ingevoerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het verhogen van de toeslagpercentages effect kan hebben op de toegankelijkheid van de kinderopvang in 2025. De toelichting gaat daar niet op in. De Afdeling adviseert daarom in de toelichting aandacht te besteden aan de toegankelijkheid van de kinderopvang en de gevolgen voor ouders met lagere inkomens en hun arbeidsparticipatie, gelet op de te verwachten ontwikkeling in de vraag naar en het aanbod van kinderopvang in 2025.

1. Inhoud en achtergrond van het ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag, waarbij de maximum uurprijzen en toetsingsinkomens van de kinderopvangtoeslag voor 2025 worden geïndexeerd. Ook worden de vergoedingspercentages verhoogd voor verzamelinkomens van € 29.393 tot € 159.224 en voor alle inkomens voor wat betreft het eerste kind. (zie noot 2) Ouders met een verzamelinkomen tot en met € 47.403 krijgen recht op het maximale vergoedingspercentage voor zowel het eerste als tweede kind. (zie noot 3)

Het ontwerpbesluit omvat daarmee de eerste stap (zie noot 4) richting een vereenvoudigd financieringsstelsel van de kinderopvang dat in 2027 wordt ingevoerd. In het nieuwe stelsel is een inkomensonafhankelijk vergoedingspercentage van 96% van de maximum uurprijs voor alle werkende ouders het uitgangspunt. (zie noot 5) Kinderopvangorganisaties behouden de mogelijkheid een hoger uurtarief van ouders te vragen dan de maximum uurprijs die de overheid vergoedt. Het verschil komt volledig voor rekening van de ouders. (zie noot 6)

Om tot die inkomensonafhankelijke vergoeding van 96% te komen, worden de vergoedingspercentages de aankomende twee jaren telkens verhoogd, zoals ook in dit ontwerpbesluit gebeurt. De verwachting is dat de hoge inkomensonafhankelijke vergoeding leidt tot een toename van de vraag naar kinderopvang. Deze stapsgewijze invoering heeft tot doel de vraag naar kinderopvang geleidelijk te laten stijgen zodat ook het aanbod in stappen mee kan groeien. (zie noot 7)

2. Toegankelijkheid van de kinderopvang

Uit de toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit beoogt de kinderopvang voor een grotere groep ouders beter betaalbaar te maken, de arbeidsparticipatie van ouders te stimuleren en de toekenningszekerheid van de toeslag te vergroten. (zie noot 8) De Afdeling merkt op dat de toelichting niet vermeldt welk effect het verhogen van de toeslagpercentages heeft op de vraag naar en het aanbod van kinderopvang en wat dit betekent voor de toegankelijkheid van de kinderopvang. Dit klemt om de volgende reden.

In de parlementaire stukken over de stelselherziening wordt uitgebreid ingegaan op de mogelijke risico’s van een inkomensonafhankelijke vergoeding voor alle werkenden. Zo wordt gevreesd dat de hoge vergoeding leidt tot een grotere toename van de vraag naar kinderopvang dan de markt kan bijbenen. Die vraagstijging zal prijsstijgingen, wachtlijsten en mogelijk een daling van de opvangkwaliteit tot gevolg kunnen hebben.

Hogere prijzen, boven het maximumuurtarief, zullen voor hogere inkomens betaalbaar zijn. Zij zijn zelfs financieel voordeliger uit in vergelijking met de huidige situatie. Voor lagere inkomens ligt dat anders. Voor hen is het extra tarief boven het maximumtarief vaak niet betaalbaar. Dit kan leiden tot verdringing, vormt een risico voor de kansengelijkheid en kan leiden tot lagere arbeidsparticipatie. De Afdeling wijst er daarbij ook op dat de verhoging van de vergoeding in tijden van schaarste makkelijk kan leiden tot hogere uurtarieven, een hogere omzet en winst van kinderopvangorganisaties. (zie noot 9)

Met het verhogen van de toeslagpercentages in dit ontwerpbesluit kan een dergelijk effect zich ook in 2025 al voordoen, met gevolgen voor de toegankelijkheid van de kinderopvang. (zie noot 10) Dit effect wordt mogelijk nog versterkt nu in het ontwerpbesluit, vanwege andere redenen, de gebruikelijke indexatie van de maximum-uurtarieven niet volledig wordt doorgevoerd. (zie noot 11)

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de toegankelijkheid van de kinderopvang in de praktijk en de gevolgen voor ouders met lagere inkomens en hun arbeidsparticipatie, gelet op de te verwachten ontwikkeling in de vraag naar en het aanbod van kinderopvang in 2025.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader Rapport (reactie op het advies) van 20 september 2024

De Afdeling merkt op dat de verhoging van de toeslagpercentages in het ontwerpbesluit gevolgen kan hebben voor de vraag en het aanbod van kinderopvang in 2025 en adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan de toegankelijkheid van de kinderopvang in de praktijk en de gevolgen voor ouders met lagere inkomens en hun arbeidsparticipatie.

Het kabinet is voornemens de vergoedingspercentages in de kinderopvang te laten toenemen tot 96% voor alle werkende ouders in 2027. De verwachting is dat hierdoor de vraag naar kinderopvang toe zal nemen, wat het aanbod slechts deels zal kunnen absorberen. Dit kan leiden tot tariefstijgingen, waarbij de toegankelijkheid van lage inkomens mogelijk onder druk komt te staan. Om de vraag naar kinderopvang geleidelijk te laten groeien, is ervoor gekozen om in 2025 de kinderopvangtoeslag te verhogen met € 429 miljoen. Dit verkleint de potentiële marktschok van de verhoogde kinderopvangtoeslag in 2027.

De verhoging van de vergoedingspercentages in de kinderopvangtoeslag per 2025 zorgt ervoor dat de sector het aanbod geleidelijk kan vergroten en de sector in 2027 niet wordt overvallen door een plotselinge stijging in de vraag naar opvang. Het doel van de verhoging in 2025 is dus juist om tariefstijgingen en daarmee de druk op de toegankelijkheid van kinderopvang voor lage inkomens in het nieuwe stelsel te beperken.

De voorliggende stapsgewijze verhoging van de vergoedingspercentages in 2025 laat de vraag naar kinderopvang in 2025 al beperkt toenemen. Dat zorgt voor een meer geleidelijke toename in de vraag bij vergoeding van 96% in 2027. De Afdeling merkt terecht op dat het risico bestaat dat het aanbod de toename van de vraag naar kinderopvang als gevolg van dit besluit niet zal kunnen bijbenen. Dit kan inderdaad leiden tot tariefstijgingen. Deze tariefstijgingen zullen vooral lagere inkomens raken, omdat zij in de huidige situatie al recht hebben op het maximale vergoedingspercentage van 96%. Of er daadwerkelijk sprake is van een inkomenseffect en gevolgen voor de arbeidsparticipatie is afhankelijk van de door de opvang gehanteerde tarieven. Eventuele tariefstijgingen zullen nauwkeurig gemonitord worden via de kwartaalrapportages kinderopvang van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast worden maatregelen om (de gevolgen) sterke tariefstijgingen te mitigeren onderzocht als onderdeel van de overgang naar de nieuwe financiering van kinderopvang.

Ik bied U hierbij, mede namens de Staatssecretaris voor Financiën, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies verzonden naar de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
(2) Artikel 3, tweede lid, Besluit kinderopvangtoeslag; Voor de berekening van de hoogte van de kinderopvangtoeslag wordt het kind met het hoogste aantal uren kinderopvang als eerste kind beschouwd.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(4) De zogenoemde eerste tranche van het ingroeipad. Het ingroeipad bestaat uit twee tranches en beslaat de jaren 2025 en 2026. Zie Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(5) De vergoeding wordt rechtstreeks aan de kinderopvangorganisaties uitgekeerd.
(6) Kamerstukken II 2022/23, 31322, nr. 490, paragraaf 1.
(7) Kamerstukken II 2022/23, 31322, nr. 490, paragraaf 1; Kamerstukken II 2022/23, 31322, nr. 512, paragrafen 2.1. en 4.2; Kamerstukken II 2023/24, 31322, nr. 531, Aanleiding.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(9) Kamerstukken II 2022/23, 31322, nr. 512, paragraaf 3, onder e en paragraaf 3.1. onder b.
(10) Zie ook de uitkomsten van de internetconsultatie, Nota van toelichting, paragraaf 7.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 2.4.