Wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 in verband met het vervallen van de aanspraak van eerstejaarsstudenten in het hoger onderwijs en tweedejaarsstudenten aan lerarenopleidingen op het verlaagd wettelijk collegegeld.

Bij Kabinetsmissive van 17 februari 2023, no.2023000378, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 in verband met het vervallen van de aanspraak van eerstejaarsstudenten in het hoger onderwijs en tweedejaarsstudenten aan lerarenopleidingen op het verlaagd wettelijk collegegeld, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beëindigt de aanspraak op verlaagd wettelijk collegegeld met ingang van het studiejaar 2024-2025.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het behoud van de wettelijke grondslag nader te motiveren, nu uit de opgedane ervaringen blijkt dat de hoogte van het wettelijk collegegeld slechts een beperkte rol speelt in de studiekeuze. In verband hiermee is aanpassing nodig van de toelichting.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld is het mogelijk om voor bepaalde groepen studenten het wettelijk collegegeld te verlagen. (zie noot 1) Hierbij kan onderscheid worden gemaakt naar opleiding, leerjaar, de wijze waarop een opleiding is ingericht of het instroomcohort. (zie noot 2) In 2018 is van deze mogelijkheid voor het eerst gebruikgemaakt door het collegegeld te halveren voor alle eerstejaarsstudenten die een associate degree- of een bacheloropleiding volgen en voor tweedejaarsstudenten die een associate degree-, bachelor of masteropleiding volgen op het gebied van onderwijs (lerarenopleidingen).

Met de verlaging van het collegegeld wilde de regering ervoor zorgen dat het financiële aspect in mindere mate een rol zou spelen in de keuze van studenten om al dan niet (langer) te gaan studeren. Zij zouden die keuze dan meer baseren op inhoudelijke overwegingen, talent en motivatie. Dit zou de toegankelijkheid van het onderwijs verbeteren en zorgen voor een hogere instroom. Bij amendement van het lid Tielen c.s. is in de wet een evaluatiebepaling opgenomen om de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk te meten. (zie noot 3)

Uit de evaluatie is volgens de regering gebleken dat het verlagen van het collegegeld als generieke maatregel een beperkt effect had. Het merendeel van de studenten gaf aan dat de verlaging van het collegegeld niet van invloed was op hun studiekeuze. Aan de studiekeuze lijken vooral andere factoren ten grondslag te liggen, zoals de persoonlijke motivatie, de arbeidsvoorwaarden en het carrièreperspectief. (zie noot 4) En ook andere maatregelen, zoals versoepelde instroomeisen, beïnvloeden de toegankelijkheid van het onderwijs. De beperkte invloed van de hoogte van het collegegeld is volgens de evaluatie onvoldoende aan bod gekomen bij de totstandkoming van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld. Daarbij wordt de snelle invoering van de wet als oorzaak genoemd.

De verlaging van het collegegeld speelde evenmin een doorslaggevende rol in de overweging van studenten aan een lerarenopleiding om de studie na het eerste jaar voort te zetten. Voor minder financieel draagkrachtige studenten en studenten met een migratieachtergrond lijkt de maatregel wel enig drempelverlagend effect te hebben gehad. (zie noot 5) Zij hoefden minder bij te dragen of te lenen om het wettelijke collegegeld te voldoen.

Om de toegankelijkheid van het onderwijs voor deze groepen te vergroten, lijkt een gerichte maatregel meer voor de hand te liggen dan een maatregel die voor iedereen geldt. De regering is daarom tot de conclusie gekomen dat invoering van een basisbeurs en verbreding van de aanvullende beurs een doelmatigere aanwending van de rijksbijdrage is. Ook de Tweede Kamer heeft zich op dat standpunt gesteld. (zie noot 6) Het ontwerpbesluit beëindigt de halvering van het wettelijk collegegeld voor eerstejaarsstudenten in het hoger onderwijs en tweedejaarsstudenten aan een lerarenopleiding.

Niettemin wenst de regering de grondslag voor het verlagen van het collegegeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) te handhaven. (zie noot 7) Hiermee wil de regering de mogelijkheid behouden om - mocht daar in de toekomst aanleiding voor zijn - het wettelijk collegegeld voor groepen van studenten te verlagen.

De Afdeling adviseert om het behoud van de wettelijke grondslag voor het generiek verlagen van het collegegeld in de WHW nader te motiveren. Zij adviseert om daarbij in te gaan op zowel het beperkte effect dat een dergelijke maatregel blijkens de evaluatie kan hebben, alsook op de mogelijke combinatie met andere maatregelen die de toegankelijkheid van het onderwijs kunnen vergroten. Deze nadere motivering is ook behulpzaam bij een eventuele toekomstige inzet en beoordeling van de mogelijkheid tot verlaging van het collegegeld.

De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening te houden en de toelichting op het ontwerpbesluit aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 22 mei 2023

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom ervoor is gekozen om de wettelijke grondslag voor het verlagen van het collegegeld in de WHW te behouden. De regering kiest hiervoor zodat – mocht het wenselijk zijn om in de toekomst gebruik te maken van deze maatregel – een grondslag hiertoe reeds voorhanden is en dus niet eerst opnieuw de wet hoeft te worden gewijzigd. Uit de evaluatie van de verlaging van het collegegeld voor eerstejaarsstudenten en tweedejaarsstudenten aan lerarenopleidingen is inderdaad gebleken dat de maatregel in dit geval een beperkt effect had. Bij een eventuele toekomstige situatie waarin het wenselijk wordt geacht het collegegeld te verlagen zal dan ook op voorhand de doeltreffendheid en doelmatigheid in het licht van de evaluatie kritisch bekeken moeten worden en moet het uitgangspunt zijn dat de maatregel leidt tot een zo groot mogelijk gedragseffect bij (groepen van) (aspirant-)studenten. Hoewel uit de evaluatie is gebleken dat voor het merendeel van de studenten de halvering van het collegegeld vrijwel geen invloed heeft gehad op hun studiekeuze, kan een verdere verlaging van het collegegeld of het inzetten van deze maatregel voor specifiekere doelgroepen – al dan niet in combinatie met andere maatregelen - wel het gewenste effect hebben. Dat zal zoals gezegd van geval tot geval moeten worden bekeken. De nota van toelichting is op dit punt aangepast.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om paragraaf 5.1 over de gevolgen voor de Rijksbegroting te actualiseren en verder een ambtshalve wijziging door te voeren. Aan de toelichting is namelijk paragraaf 6.3 toegevoegd, waarin is ingegaan op het verloop van de voorhangprocedure.

Ik bied U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en  verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Stb. 2018, 225.
(2) Artikel 7.45a van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en Kamerstukken II 2017/18, 34911, nr. 3.
(3) Kamerstukken II 2017/18, 34911, nr. 11.
(4) Kamerstukken II 2021/22, 27923, nr. 443.
(5 )Kamerstukken II 2021/22, 34911, nr. 17.
(6) Motie-Van der Molen en Van der Laan, Kamerstukken II 2021/22, 24724, nr. 180.
(7) Artikelen 7.45, vijfde lid en 7.45a, vijfde lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.