Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen.

Bij Kabinetsmissive van 26 november 2021, no.2021002337, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de invoering van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen (Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen geeft een nadere uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). (zie noot 1) Uitgangspunt van het stelsel is dat marktpartijen zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteitsborging in de bouw en dat de overheid daarvoor de kaders stelt. Op deze wijze beoogt de regering de bouwkwaliteit te verbeteren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen bij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting en adviseert daarmee rekening te houden. Zij merkt op dat de toelichting geen actueel overzicht geeft van de financiële gevolgen voor gemeenten, noch van de wijze waarop deze worden opgevangen. Zij adviseert de toelichting aan te passen.

Daarnaast komt de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging op een moment van een groot woningtekort. In het licht van de grote ambities (900.000 nieuwe woningen tot 2030) moet nader toegelicht worden hoe het risico van vertraging in de bouw door invoering van dit nieuwe stelsel kan worden voorkomen. In het bijzonder is aandacht nodig voor voldoende kwaliteitsborgers.

Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor de uitvoerbaarheid van het nieuwe stelsel voor kleinschalige ondernemingen en particuliere bouwers. De vraag is of het complexe regime voor hen kenbaar en begrijpelijk is.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud ontwerpbesluit

Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is een uitwerking van de Wkb, die na een lang voortraject in 2019 door het parlement werd aangenomen, maar nog niet in werking is getreden. Dit laatste vanwege de gewenste samenloop met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, die thans is beoogd per juli 2022.

Het stelsel dat met de wet en dit ontwerpbesluit wordt ingesteld, heeft tot doel de bouwkwaliteit te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van opdrachtgevers uitgebreid. De wet voorziet in een gefaseerde invoering, waarbij gestart wordt met eenvoudige bouwwerken, zoals eengezinswoningen.

Het ontwerpbesluit regelt onder andere:

- de categorieën bouwwerken waarmee het stelsel van start gaat;
- de eisen waaraan instrumenten van kwaliteitsborging moeten voldoen;
- op welke wijze de kosten van de toelatingsorganisatie worden doorberekend;
- welke gegevens bij de gereedmelding van een bouwactiviteit worden overgelegd aan het bevoegd gezag.

2. Financiële gevolgen gemeenten

De toelichting besteedt op diverse plaatsen aandacht aan de financiële gevolgen van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. (zie noot 2) Voor zover er financiële gevolgen voor gemeenten zijn vermeld, is deze informatie gebaseerd op een onderzoek uit 2015 dat niet meer actueel wordt geacht. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is daarom een nieuw onderzoek uitgevoerd. Op basis van de uitkomsten wordt besloten hoe deze gevolgen worden opgevangen. (zie noot 3)

De Afdeling merkt op dat de nota van toelichting aldus geen accuraat en actueel beeld geeft van de financiële gevolgen van het nieuwe stelsel voor gemeenten noch in de wijze waarop deze gevolgen worden opgevangen. Daarmee is niet voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Financiële-verhoudingswet. (zie noot 4)

De Afdeling adviseert de toelichting te actualiseren ten aanzien van de financiële gevolgen voor gemeenten en de wijze waarop deze worden opgevangen.

3. Continuïteit woningbouw

Het woningtekort beloopt in 2021 279.000 woningen en dit zal tot 2025 verder toenemen. Vermindering van dit tekort zal vooral door nieuwbouw moeten worden gerealiseerd. De regering heeft de ambitie om 900.000 woningen te bouwen tot 2030. (zie noot 5)

De invoering van het stelsel van kwaliteitsborging komt dus op een moment dat het woningtekort nog verder zal oplopen en de regering een inhaalslag in de bouwproductie wil maken. Om een dergelijke ambitie te verwezenlijken, is het cruciaal dat het proces van kwaliteitsborging daarin geen (extra) belemmering vormt.

De invoering van het stelsel staat of valt met een goede uitvoering. Zeker in de eerste periode na invoering zullen tal van partijen zich moeten informeren over de veranderingen, hun werkwijzen en procedures moeten aanpassen en tegen onverwachte problemen (bijvoorbeeld kosten) aanlopen. In het bijzonder bestaat het risico dat bouwprojecten vertraging oplopen door een gebrek aan kwaliteitsborgers.

Gegeven de krapte op de arbeidsmarkt is dit niet ondenkbaar en ook in de toelichting wordt dit risico onderkend. (zie noot 6) Daarom voorziet het ontwerpbesluit in de mogelijkheid om het stelsel eerst te beperken tot nieuwbouw en in een later stadium uit te breiden tot verbouw. (zie noot 7) De Minister van BZK heeft evenwel gemeld van deze terugvaloptie geen gebruik te maken omdat zij verwacht dat er voldoende kwaliteitsborgers zullen zijn. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit voorziet in een terugvaloptie indien het stelsel bij invoering tot vertraging leidt, maar dat de minister hiervan geen gebruik zal maken. Gezien het grote belang van versnelling van de woningbouw en de grote ambities daartoe in de komende jaren, ligt het in de rede een scenario uit te werken voor het geval dat nieuwbouw vastloopt als gevolg van de invoering van het nieuwe stelsel.

De Afdeling adviseert de toelichting in dit verband aan te vullen.

4. Kleinschalige bouwondernemingen

Met dit ontwerpbesluit (en de nadere regelgeving) wordt een fijnmazig stelsel in het leven geroepen. Het vergt voor alle partijen aanpassingen in werkwijzen en werkprocessen. Van grote bouwondernemingen kan worden verwacht dat zij kunnen terugvallen op voldoende administratieve capaciteit om deze veranderingen organisatorisch en juridisch door te voeren. Voor kleine bouwondernemingen en particuliere ‘zelfbouwers’ is dat echter minder vanzelfsprekend. De vraag is dan ook of het stelsel voldoende uitvoerbaar is voor kleinschalige bouwondernemingen en particulieren die zelf een verbouwing uitvoeren of nieuwbouw (laten) verrichten.

De vraag naar de uitvoerbaarheid begint met de vraag of de kernelementen van het nieuwe stelsel voor een ieder kenbaar en begrijpelijk zijn. Hier zou zeker in de eerste jaren na de invoering aandacht voor moeten zijn bij de Rijksoverheid en gemeenten, in de begeleiding en de publieksvoorlichting. Daarnaast rijst de vraag of het nieuwe systeem voor (relatief) meer administratieve en financiële lasten zorgt bij kleinschalige bouwprojecten. (zie noot 9) Denkbaar is bovendien dat kleinschalige bouwprojecten meer tijd vergen van kwaliteitsborgers, en daarmee ook kostbaarder zijn, doordat kleinschalige bouwers doorgaans in mindere mate gestructureerd en gedocumenteerd aan kwaliteitsborging doen. (zie noot 10) De toelichting gaat slechts summier in op de gevolgen voor deze kleinschalige partijen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de uitvoerbaarheid en lasten die het nieuwe stelsel meebrengt voor kleinschalige bouwers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 maart 2022

Naar aanleiding van de eerste opmerking van de Afdeling dat de toelichting geen actueel overzicht geeft van de financiële gevolgen voor gemeenten, noch van de wijze waarop deze worden opgevangen, heb ik de toelichting geactualiseerd.

In de nota van toelichting wordt voor de financiële gevolgen nog verwezen naar het Sira-onderzoek uit 2015. Dit onderzoek betreft de structurele situatie, dat wil zeggen bij inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) voor alle gevolgklassen. (zie noot 11) Met de VNG is afgesproken om een nieuw onderzoek uit te voeren op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat nieuwe onderzoek richt zich op de aanvangssituatie waarbij aanvankelijk alleen gevolgklasse 1 onder het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen wordt gebracht. De nota van toelichting is uitgebreid met de uitkomsten van dat nieuwe onderzoek, dat zich richt op de financiële effecten voor gevolgklasse 1. Tevens is een passage in paragraaf 14.2 onder het kopje "Financiële gevolgen" in de nota van toelichting toegevoegd over het compenseren via het Gemeentefonds van de negatieve financiële effecten voor gemeenten.

Naar aanleiding van de tweede opmerking van de Afdeling over hoe het risico van vertraging in de bouw door invoering van dit nieuwe stelsel kan worden voorkomen en om in het bijzonder aandacht te geven voor voldoende kwaliteitsborgers, merk ik het volgende op. De Vereniging Kwaliteitsborging Nederland (hierna: VKBN) heeft eind 2020 een raming gemaakt van het aantal FTE aan gekwalificeerde medewerkers dat in totaal nodig is om kwaliteitsborging in gevolgklasse 1 te kunnen uitvoeren. De VKBN gaf daarbij aan dat het aantal medewerkers incrementeel zal groeien met het toenemen van proefprojecten richting de inwerkingtreding van het stelsel. (zie noot 12) Een recente actualisatie van de berekening van de VKBN geeft eenzelfde beeld, waarbij de VKBN tevens aangeeft dat - vanwege het overgangsrecht van de Wkb (zie noot 13) - er op dit moment voldoende medewerkers zijn om de Wkb in werking te laten treden. Eerder heb ik beide Kamers geïnformeerd over een mogelijke terugvaloptie om verbouwprojecten een half jaar later onder het stelsel te brengen, als het aantal kwaliteitsborgers bij inwerkingtreding onvoldoende zou zijn. Met deze terugvaloptie zou een initieel tekort kunnen worden opgevangen. Nu de raming van de VKBN aangeeft dat er voldoende kwaliteitsborger zullen zijn, heb ik besloten deze terugvaloptie te schrappen. (zie noot 14)

De Afdeling merkt tevens op dat het in de rede ligt om een scenario uit te werken voor het geval dat nieuwbouw vastloopt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Het huidige aantal reeds werkzame kwaliteitsborgers, het aantal nieuwe kwaliteitsborgers dat wordt opgeleid en het aantal gekwalificeerde mensen dat potentieel als nieuwe kwaliteitsborger aan de slag kan, maakt tezamen dat er mijns inziens voldoende kwaliteitsborgers zullen zijn ten behoeve van het nieuwe stelsel. De komende maanden zal ik met de VKBN erop toezien dat het aantal kwaliteitsborgers zal toenemen tot de benodigde capaciteit. Deze werkwijze blijf ik na inwerkingtreding voortzetten, waarbij op basis van signalen vroegtijdig kan worden opgeschaald of geïntensiveerd mocht dat in bepaalde regio’s nodig blijken. Hierdoor worden de beoogde groei en benodigde aantallen bereikt en blijft dit behouden. Deze acties zorgen ervoor dat de nieuwbouw ongestoord kan verlopen. Bovenstaande heb ik in paragraaf 14.4 van de nota van toelichting verwerkt.

Ten aanzien van de derde opmerking van de Afdeling over de kenbaarheid en begrijpelijkheid van het nieuwe stelsel voor kleinschalige ondernemingen en particuliere bouwers, en de administratieve lasten bij kleinschalige bouwprojecten, merk ik het volgende op. Bij de implementatie van de Wkb is vanuit de Regiegroep kwaliteitsborging nadrukkelijk aandacht voor de effecten van de Wkb op kleinschalige bouwondernemingen. Bij proefprojecten is nadrukkelijk gestuurd op het starten van dergelijke projecten en er zijn diverse voorlichtingsacties specifiek voor deze doelgroep gestart. Daarnaast is met subsidie van het ministerie van BZK een project gestart om tot standaardisering en vereenvoudiging van veelvoorkomende kleine bouwactiviteiten te komen. In paragraaf 14.4 van de nota van toelichting zijn deze acties en de lasten bij dergelijke projecten toegelicht.

Bij bouwen onder kwaliteitsborging krijgen (ook) kleinschalige bouwondernemingen en particuliere bouwers met twee specifieke aspecten van de Wkb te maken. Ten eerste met een bouwmelding in plaats van een omgevingsvergunning voor het bouwen en ten tweede met een gereedmelding bij de afrondingen van de bouwactiviteit. Bij beide aspecten heeft de kwaliteitsborger een belangrijke rol. Om een bouwmelding te kunnen doen moet een borgingsplan zijn vastgesteld door een kwaliteitsborger. Dit borgingsplan wordt opgesteld op basis van gegevens en bescheiden die ook thans beschikbaar moeten zijn voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het bouwen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor zover een initiatiefnemer op voorhand nog niet bekend is met de Wkb, zal hij via het Omgevingsloket of de gemeente voorlichting krijgen en verwezen worden naar het register voor kwaliteitsborgers. Mijn ministerie draagt zorg voor het beschikbaar zijn van voorlichtingsmateriaal voor specifiek genoemde doelgroepen.

Tijdens de bouw zal de controle op de werkzaamheden worden uitgevoerd door een kwaliteitsborger. In het borgingsplan is beschreven welke informatie daarvoor op welk moment beschikbaar moet zijn. Een kwaliteitsborger zal ontbrekende informatie opvragen en in voorkomende gevallen zelf de ontbrekende informatie verzamelen. Heeft een aannemer een goed inzicht in het stelsel, dan beoordeelt hij zelf de kwaliteit van zijn werkzaamheden en legt dit vast. Hij speelt dan proactief in op de vraag van de kwaliteitsborger, hetgeen zal leiden tot lagere kosten en minder administratieve lasten. Indien een aannemer dit inzicht niet heeft, dan zal dit niet leiden tot het stilvallen van de bouw of het niet kunnen starten met de bouw: de kwaliteitsborger zal dan zorgdragen voor het uitvoeren van de benodigde werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging. Dus ook voor aannemers die voor de invoering van de Wkb nog onvoldoende ervaring met kwaliteitsborging hebben opgedaan, is er ruimte om al werkende weg ervaring op te doen zonder dat projecten zullen stilvallen.

Naar aanleiding van de vraag van de Afdeling of het nieuwe stelsel voor (relatief) meer administratieve en financiële lasten bij kleinschalige bouwprojecten zorgt, merk ik in aanvulling op het voorgaande nog het volgende op. Het doel van de Wkb is te komen tot een toename van kwaliteit tegen aanvaardbare kosten. Uit het beeld dat naar voren komt uit de proefprojecten, volgt dat aannemers een betere kwaliteit verwachten met daarbij wel een toename van kosten. Bij kleinere bouwactiviteiten weegt de daling van de leges al snel niet meer op tegen de toename van de kosten. De proefprojecten laten tevens zien dat deze kosten afnemen naarmate de ervaring met de Wkb toeneemt. Naar de uiteindelijke kosten bij kleine bouwactiviteiten wordt op dit moment samen met Bouwend Nederland, de Aannemersfederatie Nederland en de Bond Nederlandse Architecten onderzoek gedaan. De baten, zoals het effect op de faalkosten en de kwaliteit, zijn op voorhand slechts kwalitatief te bepalen en worden daarom meegenomen in de monitoring voor een compleet beeld van de uiteindelijke baten en lasten. Het resultaat hiervan wordt meegenomen in de verdere uitwerking en mogelijke aanpassing van het stelsel.

Het voorgaande heb ik toegelicht in een nieuw toegevoegde paragraaf 14.4 in de nota van toelichting.

4. Overige aanpassingen

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op de volgende punten te verduidelijken.

a. verbouw onder gevolgklasse 1
Zoals ik in mijn brief van 16 december 2021 aan de Eerste en Tweede Kamer heb aangegeven treedt gevolgklasse 1 geheel in werking voor alle bouw- en verbouwprojecten nu er zicht is op voldoende kwaliteitsborgers vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet. De terugvaloptie die mogelijk moest maken dat verbouwprojecten pas na 6 maanden onder gevolgklasse 1 zouden vallen is derhalve niet nodig. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn hierop aangepast.

b. Bouw- en sloopveiligheid risicomatrix en stikstof
Bij het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147) is de risicomatrix een verplicht aanvraag- of indieningsvereiste voor een bouw- of sloopactiviteit geworden. Omdat de bouwmelding er op dat moment nog niet was kon de verplichting om ook bij bouwen onder kwaliteitsborging een risicomatrix aan te leveren (en het zo nodig aanleveren van een bouwveiligheidsplan en gegevens over een aan te stellen veiligheidscoördinator) nog niet worden geregeld. Dit geldt ook voor maatregelen om de emissie van stikstofverbindingen naar de lucht te beperken. Derhalve heb ik van de gelegenheid gebruik gemaakt om dit te regelen in het onderhavige ontwerpbesluit.

Verder zijn enkele technische aanpassingen gedaan in verband met vernummering van artikelen. In de nota van toelichting zijn de paragrafen geactualiseerd met betrekking tot door de Eerste Kamer gestelde vragen tijdens de voorhangprocedure, de proefprojecten en het artikel 2-onderzoek.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Voetnoten

(1) Wet van 15 mei 2019 tot wijziging van de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Burgerlijk Wetboek in verband met de invoering van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen en de versterking van de positie van de bouwconsument (Wet kwaliteitsborging voor het bouwen), Staatsblad 2019, nr. 382.
(2) Toelichting, hoofdstuk 12 ‘gevolgen voor de regeldruk, bestuurlijke lasten, maatschappelijke kosten en baten en financiële gevolgen voor het Rijk’, hoofdstuk 13 ‘financiële gevolgen’ en paragraaf 14.2 ‘consultatie’ onder ‘financiële gevolgen’ en onder ‘MKB-toets’.
(3) Toelichting, paragraaf 14.2. Dit onderzoek is in augustus 2021 opgeleverd, zie: Kamerstukken I 2020/21, 34453 nr. V. Het rapport is na adviesaanvraag bij de afdeling advisering aan de Eerste Kamer gestuurd, bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 34453, nr. AB.
(4) Financiële-verhoudingswet, artikel 2.
(5) Kamerstukken II 2020/21, 32847, nr. 754. Het coalitieakkoord 2021-2025 kent de doelstelling de woningbouw te versnellen ‘tot rond de 100.000 woningen per jaar’. Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35788, nr. 77.
(6) Toelichting, paragraaf 2.2.
(7) Artikel 2.17, vierde lid, van het Bbl jo. artikel V, tweede lid,
(8) Kamerstukken I 2021/22, 34453, nr. AB.
(9) Cobouw, ‘Wkb strop voor kleine bouwers’, 31 mei 2021.
(10) Economisch Instituut voor de Bouw (2016), MKBA Wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen, p. 40.
(11) SIRA Consulting. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: financiële gevolgen voor gemeenten, oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 32757, nr. 119.
(12) Kamerstukken I 2020/21, 34453, nr. Q.
(13) Artikel 8.2 lid 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving regelt dat op alle aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor wijziging van het besluit de regels van toepassing blijven zoals ze golden voor die wijziging. Aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen ingediend voor inwerkingtreding van de Wkb worden dus volgens het nu geldende recht door de gemeente afgehandeld. Een kwaliteitsborger is daarbij dus niet verplicht.
(14) Kamerstukken I 2020/21, 34453, nr. V.