Wijziging van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (differentiatie DAEB-toewijzingsgrenzen).

Bij Kabinetsmissive van 21 mei 2021, no.2021000956, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (differentiatie DAEB-toewijzingsgrenzen), met nota van toelichting.

Met dit ontwerpbesluit wordt uitvoering gegeven aan de mogelijkheid om de inkomensgrenzen voor de toewijzing van sociale huurwoningen te differentiëren voor eenpersoonshuishoudens en meerpersoonshuishoudens. De inkomensgrens voor eenpersoonshuishoudens wordt vastgesteld op €39.055. De inkomensgrens voor meerpersoonshuishoudens wordt voor een periode van drie jaar vastgesteld op €43.126.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het voorstel een aantal vragen oproept over de verhouding met de Unierechtelijke staatssteunkaders. Zij is van oordeel dat duidelijkheid moet worden verkregen dat met de voorgenomen wijzigingen de taken van de woningcorporaties nog als een dienst van algemeen economisch belang zijn aan te merken. Voorts is in verband daarmee aanpassing van de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Achtergrond

Dit voorstel dient te worden bezien tegen de achtergrond van de langer lopende discussie over de verenigbaarheid van de financiering van woningcorporaties voor hun taken op het terrein van sociale huisvesting met de staatssteunregels. De Europese Commissie heeft in een besluit uit 2009, na toezeggingen van de Nederlandse regering, de voorwaarden vastgesteld waaronder deze taken als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) konden worden aangemerkt. (zie noot 1) Een belangrijke voorwaarde was dat de woningcorporaties zich richtten op de doelgroep van maatschappelijke achterstandsgroepen, bestaande uit personen met een inkomen van ten hoogste  € 33.000. (zie noot 2) Onder die definitie viel toen circa 43% van de Nederlandse bevolking. (zie noot 3) De Commissie achtte deze definitie aanvaardbaar, "omdat zij de omvang van de activiteiten duidelijk beperkt tot sociaal kansarme huishoudens die in vergelijking met huishoudens buiten de doelgroep in een achterstandssituatie verkeren". (zie noot 4)

Tegen deze achtergrond is in artikel 47 van de Woningwet als DAEB gekenmerkte kerntaak van de woningcorporaties neergelegd: "het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting". (zie noot 5) Daarbij verdient vermelding dat in weerwil van de wens van bepaalde partijen om de inkomensgroepen ruimer te definiëren, de regering toen concludeerde dat een verdere verruiming gelet op de hierboven geschetste achtergrond niet haalbaar was. (zie noot 6) Het is namelijk nadrukkelijk gelet op bovenstaande toegezegde voorwaarden - én binnen de grenzen van deze voorwaarden - dat de Commissie het stelsel als DAEB heeft aanvaard en heeft geoordeeld dat de financiering van het stelsel verenigbaar is met de staatssteunregels. Zoals ook in de toelichting wordt onderkend, staat het de Nederlandse regering dan ook niet zonder meer vrij ruimere grenzen te stellen.

2. Verhouding tot de staatssteunregels

In 2021 is met de Wet wijziging huurverhogingsmogelijkheden en inkomensgrenzen Woningwet de mogelijkheid gecreëerd om onder andere te kunnen differentiëren in de DAEB-inkomensgrens naar huishoudenssamenstelling. (zie noot 7) Met dit ontwerpbesluit wordt uitvoering gegeven aan deze mogelijkheid door de inkomensgrens voor meerpersoonshuishoudens tijdelijk te verhogen. Bij de totstandkoming van deze wet was echter beoogd om tegenover deze hogere inkomensgrens een lagere inkomensgrens voor eenpersoonshuishoudens te zetten. Daarmee zou de potentiële doelgroep per saldo toenemen tot circa 45% van alle huishoudens. (zie noot 8)

In haar advies over voornoemde wetswijziging heeft de Afdeling geadviseerd bij de Commissie te verifiëren in hoeverre deze wijziging nog past binnen de eerder in het besluit van 2009 gestelde voorwaarden. In het nader rapport heeft de regering opgemerkt dat de nieuwe reikwijdte van de DAEB naar haar oordeel nog beantwoordt aan de uitgangspunten van de Commissie. Ook wordt opgemerkt dat de regering informeel met de Commissie in gesprek is over het dossier, maar niet duidelijk wordt of de Commissie voornoemd standpunt deelt. (zie noot 9)

De vragen over de verhouding met het Commissiebesluit van 2009 rijzen met dit ontwerpbesluit opnieuw. De inkomensgrens voor eenpersoonshuishoudens is niet verlaagd, maar behouden op het huidige niveau. Dit is begrijpelijk, gelet op de wens om in het licht van de coronapandemie geen bijkomende onzekerheid op het gebied van wonen te laten ontstaan. (zie noot 10) Tegelijkertijd is het gevolg dat de doelgroep die voor sociale huisvesting in aanmerking komt, stijgt van 43% naar plusminus 46,5% van alle huishoudens. (zie noot 11) In de toelichting wordt in dit verband verwezen naar het nadien, in 2012, tot stand gekomen DAEB-vrijstellingsbesluit, (zie noot 12) dat volgens de regering enige ruimte biedt om aanvullende maatregelen te nemen. (zie noot 13) De toelichting maakt echter niet duidelijk hoe een beroep op dit vrijstellingsbesluit zich verhoudt tot het eerdere Commissiebesluit uit 2009.

Voor zover is bedoeld dat alleen de verhoging van de inkomensgrens die de ruimte van het Commissiebesluit van 2009 te boven gaat onder het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012 zou kunnen vallen, merkt de Afdeling op dat een dergelijke verhoging niet als afzonderlijke, nieuwe DAEB-taak, c.q. steunmaatregel is te beschouwen. Deze inkomensgrens is namelijk gesteld als onderdeel van de voorwaarden waaronder het Nederlandse stelsel van volkshuisvesting is aan te merken als DAEB en als afbakening daarvan. Wijzigingen van de inkomensgrens, anders dan een indexering, kunnen er evenwel toe leiden dat de reikwijdte van de kerntaken van woningcorporaties dusdanig wijzigt, dat de DAEB zelf wijzigt. Dit zou in het uiterste geval betekenen dat de gehele financiering van het stelsel niet langer door het besluit van 2009 wordt gerechtvaardigd en in zijn geheel als nieuwe maatregel opnieuw moet worden aangemeld. (zie noot 14)

Een dergelijke aanmelding kan, zoals in de toelichting wordt opgemerkt, achterwege blijven, indien een beroep kan worden gedaan op een vrijstelling, zoals het DAEB-vrijstellingsbesluit uit 2012. Daarbij zullen dan, naast de materiële, ook formele vereisten in acht moeten worden genomen, die in het vrijstellingsbesluit zijn opgenomen. Deze zien onder meer op de berekeningswijze van de compensatie, de maximale duur van de DAEB, transparantie en verslaglegging. (zie noot 15)

In de toelichting wordt niet duidelijk of inderdaad wordt beoogd voor de (gehele) financiering van de volkshuisvesting een beroep te doen op het DAEB-vrijstellingsbesluit en zo ja, of aan alle vereisten uit het DAEB-vrijstellingsbesluit wordt voldaan. Ook wordt niet duidelijk wat een beroep op het vrijstellingsbesluit betekent voor de eerder, in 2009, gegeven beschikking over het Nederlandse stelsel van financiering van woningcorporaties en de verplichting die Nederland heeft om de daaruit voortvloeiende verplichtingen na te komen.

Daarbij blijft onduidelijk of met het invoeren van deze inkomensgrenzen nog gesproken kan worden van een beperking van de DAEB-taak tot sociaal kansarme huishoudens die in vergelijking met huishoudens buiten de doelgroep in een achterstandssituatie verkeren. Uit de toelichting blijkt niet dat de Commissie dit heeft bevestigd. Zij zou slechts in algemene termen te kennen hebben gegeven dat wat als achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen kunnen worden gezien, afhankelijk is van de situatie in een lidstaat en ‘dat het in ieder geval niet goed voorstelbaar is dat een meerderheid van de huishoudens onder deze groep zou vallen’. (zie noot 16) De Afdeling acht meer duidelijkheid hierover van wezenlijk belang, in het bijzonder gelet op het risico dat wanneer een dermate substantieel deel van de huishoudens onder de doelgroep van de woningcorporaties komen te vallen, hun taken mogelijk niet werkelijk meer als DAEB zijn te kwalificeren. (zie noot 17)

De Afdeling adviseert bij de Europese Commissie duidelijkheid te verkrijgen dat met de wijzigingen de taken van de woningcorporaties nog steeds als DAEB zijn aan te merken. De Afdeling adviseert voorts de toelichting op voornoemde punten aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 8 oktober 2021

2. Verhouding tot de staatssteunregels

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State heb ik de nota van toelichting aangepast. Daarbij heb ik verduidelijkt dat de differentiatie van de DAEB-inkomensgrenzen naar huishoudsamenstelling past binnen de definitie van sociale huisvesting zoals vastgesteld in het DAEB-vrijstellingsbesluit (2012/21/EU, overweging 11), rekening houdend met het besluit van 2009 (E 2/2005). De Europese Commissie definieert in het DAEB-vrijstellingsbesluit de doelgroep van sociale huisvesting als: achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden. Nederland is bij de compensatie voor sociale huisvesting gebonden aan het EC-besluit van 2009 en de algemeen geldende Europese regels uit het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012. Conform het besluit van 2009 dient de differentiatie van de doelgroep en de aanpassing van de toewijzingsgrenzen volgens de Europese Commissie binnen de definitie van het DAEB-vrijstellingsbesluit (2012/21/EU, overweging 11) te blijven, rekening houdend met het besluit van 2009.

Tevens heb ik in de nota van toelichting verduidelijkt dat de maatregel de DAEB-doelgroep niet wijzigt en dat aan alle formele en materiële vereisten uit het DAEB-vrijstellingsbesluit wordt voldaan. Dat betekent dat de wijziging van de DAEB-inkomensgrenzen geschikt en noodzakelijk zijn en passen binnen de gedeelde waarden van protocol nr. 26 bij het VWEU inzake kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruiker van de DAEB. Ten aanzien van de DAEB voor sociale huisvesting is in het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015, een mechanisme tegen overcompensatie en een overcompensatieformule geregeld. De Europese Commissie is over deze implementatie geïnformeerd die voldoet aan de materiële en formele vereisten van het DAEB-vrijstellingsbesluit inzake transparantie, toezicht op overcompensatie en verslaglegging.

Ten slotte heb ik in het ontwerpbesluit de inkomensgrens voor eenpersoonshuishoudens en meerpersoonshuishoudens aangepast aan het prijspeil 2021. Aanvankelijk was het de bedoeling om de wet ‘Wijziging huurverhogingsmogelijkheden en inkomensgrenzen Woningwet’ op 1 januari 2021 of op 1 juli 2021 in werking te laten treden. Met het inwerking treden van die wet op 1 januari 2022, zal dit ontwerpbesluit ook op die datum in werking treden en is de peildatum voor de inkomensgrens daarop aangepast.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties


Voetnoten

(1) Besluit van 15 december 2009, E 2/2005 en N 642/2009, C(2009) 9963 def.
(2) Dat plafond zou uiteraard wel jaarlijks worden geïndexeerd.
(3) C(2009) 9963 def., punt 41.
(4) C(2009) 9963 def., punt 57.
(5) Zie ook Kamerstukken II, 2010/11, 32769, nr. 3.
(6) Kamerstukken II 2010/11, 32769, nr. 3, p. 4.
(7) Stb. 2021, 167.
(8) Kamerstukken 2019/20, 35518, nr. 4, p. 12.
(9) Kamerstukken 2019/20, 35518, nr. 4, p. 12 en 13.
(10) Toelichting, algemeen deel, ‘inhoud van het besluit’.
(11) Toelichting, algemeen deel, ‘staatssteunkaders’.
(12) Besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (2012/21/EU) (PbEU 2012, L 7/3).
(13) Toelichting, algemeen deel, ‘staatssteunkaders’.
(14) Dan zou namelijk sprake zijn van een wijziging van een bestaande steunmaatregel, die als "nieuwe steun" moet worden gemeld bij de Europese Commissie. Vgl. artikelen 1, onder c jo. artikel 2, eerste lid van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PbEU 2015 L 248/9).
(15) Vgl. o.a. artikelen 2, tweede lid en 4 tot en met 9 van het DAEB-vrijstellingsbesluit.
(16) Toelichting, algemeen deel, ‘staatssteunkaders’.
(17) Lidstaten genieten een ruime beoordelingsvrijheid, maar de Commissie kan oordelen dat sprake is van een kennelijke beoordelingsfout van de lidstaat.