Wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014.

Bij Kabinetsmissive van 2 maart 2021, no.2021000359, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014 in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) 2018/852 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval en in verband met het per 1 januari 2023 van toepassing worden van algemene regels betreffende regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de gewijzigde verpakkingenrichtlijn. (zie noot 1) Het ontwerpbesluit wijzigt in het Besluit beheer verpakkingen 2014 de recycledoelstellingen en introduceert daarnaast circulaire doelstellingen. Los van deze implementatie regelt het ontwerpbesluit enkele (juridisch technische) wijzigingen per 2023 die verband houden met verplichtingen in het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het ambitieniveau van de voorgestelde doelstellingen en over de systematiek van de circulaire doelstellingen. Daarnaast maakt zij een opmerking over de handhaafbaarheid en de fraudebestendigheid en over de Europese notificatie van het ontwerpbesluit. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Inleiding

De gewijzigde verpakkingenrichtlijn bevat voor de totale hoeveelheid verpakkingsafval en voor de verschillende materiaalstromen nieuwe normen voor de minimale hoeveelheid verpakkingsafval die lidstaten uiterlijk in 2025 en in 2030 dienen te recyclen. (zie noot 2) Ook is er een nieuwe, Europees voorgeschreven meetmethode. Daarom worden met het ontwerpbesluit nieuwe doelstellingen voor recycling in het Besluit beheer verpakkingen 2014 opgenomen. (zie noot 3) Het betreft minimumnormen (in gewichtspercentages) die producenten en importeurs moeten halen wat betreft het aandeel gerecycled verpakkingsafval afgezet tegen de totale hoeveelheid verpakkingsafval.

Nieuw in de gewijzigde verpakkingenrichtlijn is de verplichting voor lidstaten om - samengevat - maatregelen te nemen om de toename van het aandeel herbruikbare verpakkingen dat in de handel wordt gebracht en systemen om verpakkingen op milieuvriendelijke wijze te hergebruiken aan te moedigen. (zie noot 4) Deze verplichting wordt in het Besluit beheer verpakkingen 2014 geïmplementeerd door daaraan zogenoemde circulaire doelstellingen toe te voegen. (zie noot 5) Dat zijn minimumnormen voor de totale hoeveelheid hergebruikte verpakkingen én gerecycled verpakkingsmateriaal tezamen, afgezet tegen het totaalgewicht aan verpakkingsmateriaal dat voor het insluiten, beschermen, verladen, afleveren of aanbieden van in de handel gebrachte producten wordt gebruikt. Deze zogenoemde circulaire doelstellingen zijn daarmee complementair aan de recycledoelstellingen.

2. Verhouding tot het Nederlandse circulaire economiebeleid

Nederland wil leidend zijn in de transitie naar een circulaire economie. (zie noot 6) Uit de toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit (zie noot 7) moet worden bezien in het licht van het Nederlandse circulaire economiebeleid in den brede. (zie noot 8) Volgens de toelichting is het in de transitie naar een circulaire economie van belang om de hoeveelheid materiaal die verloren gaat te minimaliseren. De toelichting beschrijft ook dat hergebruik binnen de afvalhiërarchie (zie noot 9) op een hoger niveau staat dan recycling. Bij hergebruik worden verpakkingen opnieuw gevuld en meermalig gebruikt. Hergebruik leidt daarmee tot afvalpreventie en tot een kleinere hoeveelheid te recyclen verpakkingsafval. Bij hergebruik treedt volgens de toelichting - in tegenstelling tot veel vormen van recycling - nauwelijks materiaalverlies op.

In verband met het voorgaande rijzen vragen over zowel de ambitie die spreekt uit de voorgestelde doelstellingen als over de systematiek van de circulaire doelstellingen.

a. Ambitieniveau van de doelstellingen
In Europees perspectief bezien doet Nederland het goed als het gaat om recycling. In de toelichting is uitgelegd dat uit onderzoek is gebleken dat bij verschillende materiaalstromen de in Nederland daadwerkelijk behaalde recyclingpercentages, gemeten volgens de nieuwe meetmethode, in 2017 al hoger lagen dan de in de gewijzigde verpakkingenrichtlijn gestelde doelen voor 2025 of 2030. (zie noot 10) In de toelichting is ook uiteengezet dat bij het vaststellen van de minimumnormen voor recycling het kabinetsbeleid van lastenluwe implementatie van EU-richtlijnen als uitgangspunt is genomen. Bij het vaststellen van de percentages werd het echter - volgens de toelichting - niet passend geacht doelen vast te stellen die lager liggen dan reeds behaalde nationale percentages. (zie noot 11) Daarom zijn daar waar Nederland de gestelde Europese doelen voor 2025 en 2030 reeds haalt, deze doelen met deze implementatie vervroegd en gelden deze in Nederland reeds in 2021.

Dit betekent dat voor de meeste materiaalstromen doelstellingen zijn vastgesteld die niet of nauwelijks aanzetten om meer te gaan recyclen en/of hergebruiken. In de toelichting wordt erkend dat kan worden geconcludeerd dat kunststof de enige materiaalstroom is waarvoor een substantiële extra inspanning nodig zal zijn van het verpakkende bedrijfsleven om de nieuwe doelstellingen te halen. (zie noot 12) In algemene zin spreekt uit het ontwerpbesluit dus niet of nauwelijks de ambitie om daadwerkelijk extra stappen te zetten in de transitie naar een circulaire economie. Dit vraagt op z’n minst om een nadere toelichting.

De Afdeling adviseert de voorgestelde doelstellingen in het licht van het circulaire economiebeleid nader toe te lichten, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen door daarin ambitieuzere doelstellingen op te nemen.

b. Systematiek van de circulaire doelstellingen
De zogenoemde circulaire doelstellingen zijn - samengevat - minimumnormen voor de totale hoeveelheid hergebruikte verpakkingen én gerecycled verpakkingsmateriaal tezamen. Deze normen sturen als het ware op zowel recycling als hergebruik en prioriteren daarin niet. In de systematiek van het ontwerpbesluit zijn deze normen complementair aan de recycledoelstellingen.

De vraag rijst waarom - in het licht van het circulaire economiebeleid - niet is gekozen voor minimumnormen voor hergebruik. In de toelichting is weliswaar uiteengezet dat het in de systematiek van de voorgestelde complementaire, circulaire doelstellingen aan producenten en importeurs is om te bepalen welke route - hergebruik of recycling - het meest optimaal is voor het halen van die doelstellingen. Maar daarmee is nog geen antwoord gegeven op de vraag of het gezien de beleidsinzet en de afvalhiërarchie niet meer voor de hand ligt om - naast de doelstellingen voor recycling - te kiezen voor doelstellingen die rechtstreeks sturen op hergebruik. (zie noot 13)

De Afdeling adviseert de keuze voor de zogenoemde circulaire doelstellingen in het licht van het vorenstaande nader toe te lichten, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Handhaafbaarheid en fraudebestendigheid

De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) heeft een toets uitgevoerd op de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van het ontwerpbesluit (de HUF-toets). (zie noot 14) De ILT heeft in deze HUF-toets beargumenteerd zorgen geuit over vooral de handhaafbaarheid en fraudebestendigheid. Zo bestaat volgens de ILT onduidelijkheid over de achterliggende meet- en rekenregels. Verder merkt de ILT onder meer op dat omzeiling van de normen eenvoudig is en dat recente jurisprudentie uitwijst dat de normadressaat - het Afvalfonds - te zeer afhankelijk is van derden om de doelstellingen te kunnen afdwingen middels handhaving.

In de toelichting is in reactie op deze HUF-toets weliswaar vermeld dat enkele begripsomschrijvingen in het ontwerpbesluit zijn verduidelijkt, maar voor het overige zijn de zorgen van de ILT - wat daarvan ook zij - niet inhoudelijk geadresseerd. Er is volstaan met de mededeling dat er gesprekken worden gevoerd met de ILT over het optimaliseren van de handhaving en verder dat met het oog op het voorkomen van fraude nadere regels zullen worden gesteld in de nieuwe ministeriële regeling inzake verslaglegging.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de door de ILT gesignaleerde punten van zorg over de handhaafbaarheid en fraudebestendigheid van het ontwerpbesluit.

4. Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 3 maart 2021 aangemeld bij de Europese Commissie ter voldoening aan artikel 5, eerste lid, van de Notificatierichtlijn. (zie noot 15) De Europese Commissie en andere EU-lidstaten hebben tot 4 juni 2021 de tijd om op het ontwerpbesluit te reageren. (zie noot 16)

In algemene zin wijst de Afdeling erop dat voorgenomen regelgeving, die technische voorschriften bevat, moet worden genotificeerd op een zodanig moment dat gelegenheid bestaat de regeling zo nodig aan te passen, in de regel vóór bespreking in de ministerraad. (zie noot 17) Gelet op het feit dat de implementatietermijn reeds is verstreken heeft de Afdeling er begrip voor dat dit in onderhavig geval niet is gebeurd.

Wel adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de uitkomsten van de notificatieprocedure. Indien de notificatieprocedure leidt tot wijzigingen van ingrijpende aard, adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit opnieuw ter advisering voor te leggen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W17.21.0054/IV

- De transponeringstabel in de toelichting aanpassen waar het de vermelding betreft dat geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid die artikel 5, tweede lid, van de gewijzigde verpakkingenrichtlijn biedt. Van die mogelijkheid wordt immers wel gebruikt gemaakt.
- In de toelichting de resultaten van de voorhang vermelden.


Nader rapport (reactie op het advies) van 14 juni 2021

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

Ik ga hieronder in op de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State, waarbij vanwege de leesbaarheid van het nader rapport de volgorde van de opmerkingen is gewijzigd.

1. Systematiek van de circulaire doelstellingen

De Afdeling adviseert de keuze voor de zogenoemde circulaire doelstellingen nader toe te lichten, en zo nodig het ontwerp-besluit aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies is besloten in het ontwerp-besluit de term ‘circulaire doelstellingen’ te vervangen door de meer accurate term ‘gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling’. Daarnaast is in paragraaf 3 van de nota van toelichting bij het ontwerp-besluit de keuze voor de gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling nader toegelicht. In dat verband is onder meer het volgende opgenomen:
“Er is gekozen voor gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling omdat hiermee wordt voorkomen dat de wetgever, lopende de transitie naar een circulaire economie, per materiaalsoort of marktsegment, moet bepalen en onderbouwen welke afzonderlijke percentages recycling en hergebruik vanuit technisch, economisch en gedragsmatig oogpunt haalbaar en vanuit milieukundig perspectief wenselijk zijn. Met de gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling worden producenten en importeurs in principe vrijgelaten om te bepalen welk deel van de norm wordt gehaald met hergebruik en welk deel met recycling. Met deze gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling wordt de verplichting tot het nemen van maatregelen ter bevordering van hergebruik geïmplementeerd. Daarmee is niet gezegd dat afzonderlijke doelen voor hergebruik en recycling voor de toekomst worden uitgesloten.”

2. Ambitieniveau van de doelstellingen

De Afdeling concludeert dat voor de meeste materiaalstromen doelstellingen zijn vastgesteld die niet of nauwelijks aanzetten om meer te gaan recyclen en/of hergebruiken en adviseert de voorgestelde doelstellingen in het licht van het circulaire economiebeleid nader toe te lichten, en zo nodig het ontwerp-besluit aan te passen door daarin ambitieuzere doelstellingen op te nemen.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat Nederland de voorbije jaren goede stappen heeft gezet bij het circulair maken van de verschillende verpakkingsmaterialen en ook de ambitie heeft deze lijn de komende jaren door te zetten. De doelstellingen in het ontwerp-besluit betreffen allen wettelijke minimumnormen. Voor alle materialen, met uitzondering van kunststof, worden minimumnormen voor hergebruik en recycling vastgesteld die ruim boven de EU-doelen liggen. Voor verschillende stromen - glas, papier en karton, ferro-metaal - liggen de wettelijke minimumpercentages in het ontwerp-besluit op 85% of hoger, waarmee de ruimte voor verdere verhoging feitelijk beperkt is. Voor aluminium is met een minimumdoelstelling van 80% in 2025 het EU-doel van 50% in 2025 voor Nederland substantieel verhoogd. Voor kunststof is geconstateerd dat het EU-doel van 50% in 2025 ook voor Nederland een stevige ambitie is die een flinke extra inspanning vraagt en alleen haalbaar is in het meest positieve scenario. De gestelde minimumdoelen zijn daarmee een goede balans tussen haalbaarheid en ambitie. Voor 2024 is voorzien in een evaluatie van de doelen. Daarmee wordt over 3 jaar opnieuw bekeken of de minimumdoelen en de ontwikkelingen in recycling en hergebruik, zich goed blijven verhouden tot de transitie naar een circulaire economie en de daarbij gestelde ambities.

Naar aanleiding van het advies is het ontwerp-besluit op de volgende punten aangepast:
- in artikel I, onderdeel C, is in het in het Besluit beheer verpakkingen 2014 in te voegen artikel 5a de gecombineerde doelstelling van hergebruik en recycling voor aluminium voor de jaren 2021, 2022, 2023 en 2024 nader ingevuld teneinde een groeipad te vormen naar de in 2025 te behalen doelstelling van 80%;
- in artikel I, onderdeel D, is de toevoeging van de leden 5 en 6 in artikel 6 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 vervallen. Dit betekent dat wordt afgezien van de mogelijkheid voor producenten en importeurs om tot 5% hergebruik van verkoopverpakkingen mee te tellen voor het behalen van de recycledoelstellingen. In het licht van de met artikel 5a in het Besluit beheer verpakkingen 2014 op te nemen gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling wordt een bijtelling van het hergebruik van verkoopverpakkingen voor het behalen van de recycledoelstellingen bij nader inzien niet logisch en nodig geacht;
- Artikel I, onderdeel F, is verletterd tot onderdeel G. In artikel I, onderdeel F (nieuw), is vervolgens aan wijziging van artikel 16 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 toegevoegd. Daarmee wordt een uitgewerkte evaluatiebepaling vervangen door een nieuwe evaluatiebepaling. Als gevolg daarvan wordt uiterlijk in 2024 een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de artikelen 5a, 6, 6a en 12 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 aan de Staten-Generaal gezonden. Op basis van dit verslag kan worden bezien of de hoogte van de gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling (artikel 5a) en de recycledoelstellingen (artikel 6) aanpassing behoeft. Voorts wordt met dit verslag voorzien in een evaluatie van de werking van het statiegeldstelsel voor kunststofdrankflessen.

Als gevolg van deze aanpassingen zijn de desbetreffende onderdelen in de nota van toelichting bij het ontwerp-besluit aangepast.

3. Handhaafbaarheid en fraudebestendigheid

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de door de ILT gesignaleerde punten van zorg over de handhaafbaarheid en fraudebestendigheid van het ontwerp-besluit.

Naar aanleiding van dit advies is het onderdeel ‘HUF-toets’ in paragraaf 8 van de nota van toegelicht aangevuld. In dat verband is onder meer het volgende opgenomen:
“De ILT kan in het kader van de handhaving van doelstellingen in het Besluit overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom, strekkende tot het treffen, dan wel onderzoeken, van concrete maatregelen waarmee de niet behaalde doelstelling alsnog benaderd wordt.”

4. Notificatie

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de uitkomsten van de notificatieprocedure. Indien de notificatieprocedure leidt tot wijzigingen van ingrijpende aard, adviseert de Afdeling het ontwerp-besluit opnieuw ter advisering voor te leggen.

In de nota van toelichting is aangegeven dat in het kader van de notificatieprocedure geen reacties zijn binnengekomen. De notificatieprocedure heeft niet geleid tot wijzigingen van het ontwerp-besluit.

5. Redactionele opmerkingen

De redactionele opmerkingen zijn verwerkt in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere wijzigingen aan te brengen in het ontwerp-besluit. Het betreft:
- in artikel I, onderdeel A, is in de omschrijving van het begrip ‘producent en importeur’ in de tweede bullit de tekst ‘en zich in Nederland van de verpakking ontdoet’ geschrapt. Deze tekst is hier niet relevant en leidt tot verwarring;
- in artikel I, onderdelen C en D, is de redactie van het in te voegen artikel 5a respectievelijk het te wijzigen artikel 6 aangepast. Daarmee wordt - in lijn met de tekst van de desbetreffende bepalingen in de richtlijn verpakkingen - verduidelijkt dat de gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling (artikel 5a) en de doelstellingen voor recycling (artikel 6) betrekking hebben op de materiaalsoorten in de verpakkingen;
- in artikel II, onderdeel A, is de aanhef aangevuld met het desbetreffende artikel waar de wijziging in moet worden aangebracht;
- in artikel IV, eerste lid, is de inwerkingtredingsbepaling van artikel I van het ontwerp-besluit aangevuld voor het geval de uitgifte van het Staatsblad met het vastgestelde besluit plaatsvindt na 1 juli 2021. De nieuwe inwerkingtredingsbepaling leidt er dan toe dat artikel I van het besluit in werking treedt de dag na uitgifte van het Staatsblad waarin het is geplaatst en terugwerkt tot 1 juli 2021.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT


Voetnoten

(1) Richtlijn (EU) 2018/852 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEU 2018, L 150/141). Deze wijzigingsrichtlijn is een van de zes wijzigingsrichtlijnen op het gebied van afvalstoffen die op 4 juli 2018 in het kader van het EU-afvalpakket in werking zijn getreden.
(2) Artikel 6 van de gewijzigde verpakkingenrichtlijn.
(3) Voorgesteld artikel 6 van het Besluit beheer verpakkingen 2014.
(4) Artikel 5 van de gewijzigde verpakkingenrichtlijn.
(5) Voorgesteld artikel 5a van het Besluit beheer verpakkingen 2014.
(6) Zie onder meer een kamerbrief van 2 juli 2020, kamerstukken II 2019/20, 28694, nr. 136.
(7) En de keuzes die daarin wat betreft de doelstellingen zijn gemaakt.
(8) Toelichting bij het ontwerpbesluit, paragraaf 3.
(9) Zoals opgenomen in de Kaderrichtlijn afvalstoffen en het Landelijk afvalbeheerplan (LAP3).
(10) Toelichting bij het ontwerpbesluit, paragraaf 3.
(11) Gezien de noodzaak om te komen tot een circulaire economie en de daarvoor gestelde ambities en ingezette kabinetsbeleid.
(12) kijkend naar het geheel aan circulaire en recyclingdoelstellingen die met het ontwerpbesluit worden vastgesteld in relatie tot de reeds behaalde resultaten voor recycling en hergebruik (Toelichting bij het ontwerpbesluit, paragraaf 6).
(13) Recycling Netwerk Benelux wijst hier ook op in reactie op (een eerdere versie van) het ontwerpbesluit.
(14) De ILT is toezichthouder voor de regels in het Besluit beheer verpakkingen 2014.
(15) Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241).
(16) Informatiesite betreffende nationale technische voorschriften van de Europese Commissie: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/nl/. De notificatie heeft kennisgevingsnummer 2021/132/NL.
(17) Zie ook aanwijzing 7.7 van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting daarbij.