Samenvatting advies wetsvoorstel ambulancevoorzieningen

Inhoud van het voorstel

Het voorstel regelt dat de huidige aanbieders van ambulancezorg, de Regionale Ambulancezorg (RAV’s), voor onbepaalde tijd worden aangewezen als uitvoerder van spoedeisende en planbare ambulancezorg. De RAV zal in de regio de enige partij zijn die ambulancezorg aanbiedt. Daarmee wordt beoogd de continuïteit van ambulancevoorzieningen te waarborgen. Dit moet rust creëren onder medewerkers en bij de andere ketenpartners, zoals de spoedeisende eerstehulpafdelingen van ziekenhuizen.

De Europese regels inzake het vrij verkeer laten in principe geen ruimte om op deze wijze de bestaande RAV’s voor onbepaalde tijd aan te wijzen. Maar volgens de toelichting bij het wetsvoorstel zouden deze regels niet van toepassing zijn, omdat ambulancezorg geen economische dienst zou zijn. Met het wetsvoorstel wordt de publieke borging van de ambulancezorg bovendien versterkt, onder meer door een overheidscommissaris bij de RAV’s aan te stellen.

Onzeker of ambulancezorg niet-economisch van aard is

De Afdeling advisering is van oordeel dat het in het licht van de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie zeer onzeker is dat ambulancezorg als niet-economische dienst is aan te merken en daarmee van de regels inzake het vrij verkeer is uitgesloten.

Concurrentie tussen aanbieders is weliswaar wettelijk uitgesloten, maar dat sluit niet uit dat andere partijen dan de huidige RAV’s wel bereid en in staat zouden zijn de ambulancezorg aan te bieden. In potentie bestaat mogelijk dus wel een markt. Wat betreft de aard van de zorgverlening, acht de Afdeling advisering nog wel plausibel dat deze bij spoedeisende zorg geen economisch karakter heeft. Bij de inzet van ambulances voor deze vorm van zorg spelen namelijk alleen zorg-specifieke afwegingen een rol. Dit geldt echter niet voor de planbare zorg.

De voornaamste kwetsbaarheid van het wetsvoorstel ligt echter in het feit dat de financiering ongewijzigd via de zorgverzekeraars loopt. Daarnaast behouden de RAV’s de financiële risico’s van de zorgverlening en kunnen failliet gaan. Dit geldt voor beide vormen van ambulancezorg. Om deze redenen houdt de financiering - en daarmee de ambulancezorg zelf - een economisch karakter.

Andere bezwaren bij het voorstel

Daarnaast heeft de Afdeling advisering nog een aantal andere bezwaren bij het voorstel. Bijvoorbeeld tegen het voorstel om bij de RAV’s een overheidscommissaris met vetorecht aan te stellen. Dit zal namelijk negatieve gevolgen hebben voor de huidige bestuurlijke ordening en verantwoordelijkheidsverdeling in de ambulancezorg. Dit geldt vooral bij de publieke RAV’s, die met een gemeenschappelijke regeling zijn ingesteld en die verantwoording afleggen aan de gemeenten in hun regio. De figuur van de overheidscommissaris beïnvloedt de verantwoordelijkheidsverdeling binnen zo’n gemeenschappelijke regeling in negatieve zin.

De Afdeling advisering plaatst ook kanttekeningen bij een aantal andere keuzes die in het wetsvoorstel worden gemaakt. Zo zal een mogelijke beperking van de winstuitkering gevolgen hebben voor de mogelijkheden voor de RAV’s financiering aan te trekken, terwijl zij wel de financiële risico’s behouden. In dat verband wijst de Afdeling advisering ook op de mogelijkheid om bepaalde vormen van ambulancezorg uit te zonderen van de wet, zonder dat daarover al uitsluitsel wordt gegeven. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van de RAV’s.

Advies voorstel opnieuw te overwegen

De Afdeling advisering adviseert het wetsvoorstel opnieuw in overweging te nemen. Daarbij wijst zij op alternatieve inrichtingsvormen, waarbij de geschetste kwetsbaarheden niet of in mindere mate spelen. Het meest voor de hand liggend is om de ambulancezorg vorm te geven via een concessiestelsel, waarbij periodiek een bepaalde vorm van aanbesteding wordt georganiseerd. Een ander alternatief is om van de ambulancezorg daadwerkelijk een publieke dienst te maken. Beide alternatieven bieden naar het oordeel van de Afdeling advisering voldoende mogelijkheden om de gewenste kwaliteit en continuïteit te waarborgen.