Ontwerpbesluit experiment gesloten coffeeshopketen.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 20 november 2019, no.2019002437, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Medische Zorg, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels over het experiment met een gesloten coffeeshopketen (Besluit experiment gesloten coffeeshopketen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan bepalingen uit de Wet experiment gesloten coffeeshopketen en bevat een nadere uitwerking en vormgeving van het experiment. Het gaat hierbij voornamelijk om de eisen die worden gesteld aan de deelnemende coffeeshops en telers. Daarnaast worden regels gesteld over de voorbereiding en afbouw van het experiment en wordt toezicht en handhaving nader geregeld.

Op 24 februari 2020 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Minister van Justitie en Veiligheid beraadslaagd over het ontwerpbesluit.

De Afdeling maakt opmerkingen over de beperkte aandacht voor de rol en positie van de teler in het experiment. Tevens vraagt zij aandacht voor een aantal aspecten van het experiment die de meetbaarheid van de resultaten negatief zouden kunnen beïnvloeden. Ook maakt de Afdeling opmerkingen over het handhavingsarrangement. Tot slot merkt de Afdeling op dat in het bijzonder het hanteren van een ingezetenencriterium door (grens)gemeenten vragen oproept in het licht van het Unierecht. In verband hiermee is aanpassing gewenst van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Inhoud ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit wijst ten eerste de tien deelnemende gemeenten aan. (zie noot 1) Het gaat hierbij om de gemeenten waarin de coffeeshops zijn gelegen die aan het experiment deelnemen. Alle in een aangewezen gemeente liggende coffeeshops moeten aan het experiment deelnemen. Daarbij volgt de regering de Commissie Knottnerus, die tien gemeenten heeft genomineerd voor deelname. (zie noot 2) Ten tweede bevat het ontwerpbesluit de uitwerking van de eisen aan de coffeeshops en coffeeshophouders. Daarbij is een grote rol weggelegd voor de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Zij zijn bevoegd om ten aanzien van de coffeeshophouders een groot aantal nadere regels te stellen, bijvoorbeeld over de handelsvoorraad en de inrichting van de coffeeshop. (zie noot 3)

Voor de grensgemeenten (Breda, Heerlen en Maastricht) geldt als extra eis dat de aldaar gelegen coffeeshops het ingezetenencriterium moeten hanteren. (zie noot 4) Dit betekent dat alleen Nederlandse ingezetenen toegang kunnen krijgen tot de coffeeshop en dat alleen aan hen hennep of hasjiesj mag worden verkocht. Voor de burgemeesters van de overige deelnemende gemeenten bevat het ontwerpbesluit de bevoegdheid om het ingezetenencriterium verplicht te stellen. (zie noot 5)

Tevens stelt het ontwerpbesluit regels ten aanzien van de selectie en aanwijzing (en intrekken van de aanwijzing) van telers, aan hun werkwijze, aan het product en de locatie waar geteeld wordt. Daarbij stelt het ontwerpbesluit onder andere eisen aan het ondernemingsplan dat de teler bij een aanvraag tot aanwijzing over dient te leggen. (zie noot 6) Ook worden er eisen gesteld aan de kwaliteit van het product, de verpakking, de administratie die de teler dient te voeren en aan het personeel dat hij in dienst heeft. (zie noot 7)

Daarnaast stelt het ontwerpbesluit regels over de voorbereidingsfase van het experiment en de afbouwfase. Tijdens de voorbereidingsfase krijgen de coffeeshops de mogelijkheid om geleidelijk over te gaan tot volledige deelname aan het experiment. (zie noot 8) De afbouwfase is bedoeld om telers, gemeenten, coffeeshophouders en toezichthouders in de gelegenheid te stellen om terug te keren naar de oude situatie. (zie noot 9)

In het ontwerpbesluit worden eveneens de kaders gegeven voor de begeleiding en evaluatie van het experiment. (zie noot 10) Tot slot bevat het regels over toezicht en handhaving, waaronder de uitwisseling van informatie tussen de diverse toezichthouders die bij dit experiment betrokken zijn. (zie noot 11)

2. De positie van de telers
De teler moet als scharnierpunt in het experiment worden beschouwd. Immers, voor het welslagen van experiment moet gegarandeerd kunnen worden dat telers kwaliteit kunnen leveren en in verschillende soorten producten kunnen voorzien. Dit is nodig om de deelnemende coffeeshops aantrekkelijk te houden in vergelijking met de illegale markt. Daarnaast zijn de telers in het experiment kwetsbaar omdat zij concurreren met telers die hun activiteiten volledig in de illegaliteit uitvoeren. Hun activiteiten zijn dan ook niet zonder gevaar voor henzelf en hun omgeving.

De Afdeling merkt op dat de toelichting weinig aandacht besteedt aan de vraag hoe deze risico’s worden gemitigeerd en in hoeverre gemeenten bereid gevonden zullen worden om telers binnen hun grondgebied toe te staan. De Afdeling wijst daarbij in het bijzonder op de volgende punten.

a. Prijs van het product
Het ontwerpbesluit stelt behoorlijk wat eisen aan het telen van de producten en de wijze waarop deze verpakt en vervoerd moeten worden. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of het, gelet op deze eisen voor de telers mogelijk zal zijn om hun producten aan te bieden aan de coffeeshops tegen een ‘marktconforme’ prijs. Dit is relevant voor de vraag of het mogelijk is om een goed experiment te houden. Indien de prijs van het product in de deelnemende coffeeshops hoger is dan die in de overige coffeeshops, bestaat immers het risico dat klanten op zoek gaan naar andere opties. Klanten zouden bijvoorbeeld kunnen overstappen naar een coffeeshop in een gemeente die niet deelneemt aan het experiment, of naar de illegale straatverkoop. Daarmee kan afbreuk worden gedaan aan de vergelijkbaarheid van coffeeshops in het kader van het experiment

b. Kwaliteit en diversiteit van het product
Om ervoor te zorgen dat klanten hun hasjiesj en hennep afnemen bij de bij het experiment aangesloten coffeeshops (en zich niet wenden tot andere coffeeshops of de illegale markt), is het van belang dat de kwaliteit en diversiteit van het aanbod in de deelnemende coffeeshops verzekerd is. Dit betekent dat de telers een kwalitatief goed en divers product moeten kunnen leveren. Een aspirant-teler moet bij de aanvraag aannemelijk maken dat hij kan voorzien in een representatief aanbod, een door de minister te bepalen hoeveelheid en minstens tien variaties van hennep of hasjiesj. (zie noot 12)

De toelichting gaat echter niet in op de niet denkbeeldige situatie dat het aanbod in de loop van het experiment terugloopt, bijvoorbeeld door het afhaken van aangewezen telers of een slechte oogst. Onduidelijk is hoe in een dergelijke situatie wordt voorzien in voldoende aanbod, zodat de deelnemende coffeeshops kunnen worden bevoorraad en de klandizie niet verdwijnt naar niet-deelnemende coffeeshops, of de illegaliteit.

c. Veiligheid en beveiliging teeltlocatie
In het ontwerpbesluit worden de gemeenten waarin deelnemende coffeeshops zijn gevestigd uitdrukkelijk aangewezen. Uit de toelichting blijkt echter (nog) niet of er ook voldoende gemeenten zijn die willen meewerken aan de vestiging van een teler. Een dergelijke teeltlocatie kan immers consequenties hebben voor de omgeving. Zoals hierboven aangegeven concurreren de deelnemende telers met het illegale circuit. De vraag is dan ook hoe de teeltlocaties gedurende het experiment beveiligd zullen worden. Daarbij is van belang dat de omgeving van de teeltlocatie bij de besluitvorming wordt betrokken.

d. Conclusie
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de hiervoor genoemde aspecten en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Meetbaarheid van de resultaten

In haar advies over de Wet experiment gesloten coffeeshopketen heeft de Afdeling opgemerkt dat een goede vormgeving en uitvoerbaarheid van het experiment van groot belang is. Alleen dan kan het experiment ook daadwerkelijk een internationaal en Europees debat over cannabisbeleid teweeg brengen. (zie noot 13)

In dat licht zet de Afdeling vraagtekens bij een aantal aspecten van het experiment die de meetbaarheid van de resultaten, en daarmee de waarde van het experiment, zouden kunnen beïnvloeden.

a. Selectie deelnemende gemeenten
Zoals in hiervoor is opgemerkt komt de selectie van gemeenten overeen met de aanbevelingen van de Commissie Knottnerus. Daarbij moet echter worden aangetekend dat de selectie heeft plaatsgevonden binnen door de regering vastgelegde kaders. De commissie stelt dat deelname van een G4-gemeente het experiment ten goede zou komen, gezien de specifieke uitdagingen die in deze gemeenten spelen. Deelname van G4-gemeente Utrecht ketste echter af op de eis dat alle coffeeshops in een gemeente moeten deelnemen aan het experiment. (zie noot 14)

De Afdeling acht het in het licht van de eerdere advisering over de Wet experiment gesloten coffeeshopketen aangewezen dat de regering uitgebreider dan nu het geval is toelicht dat een experiment zonder deelname van een G4-gemeente kan leiden tot relevante uitkomsten. Dit is nodig om het internationale en Europese debat over cannabisbeleid verder te brengen. Daarbij dient de regering tevens in te gaan op de suggestie van de Commissie Knottnerus om controlegemeenten in het experiment te betrekken. (zie noot 15)

In de toelichting is naar voren gebracht dat het al dan niet betrekken van controlegemeenten zal worden overgelaten aan de bij de evaluatie betrokken onderzoekers. Desalniettemin is het wenselijk dat de regering in de toelichting duidelijk maakt hoe zij deze aanbeveling van de Commissie Knottnerus beoordeelt en welke betekenis het betrekken van controlegemeenten voor het experiment zou kunnen hebben.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Vergelijkbaarheid van de uitkomsten
Voor een goed experiment is de coherentie ervan relevant. Om daadwerkelijk conclusies te kunnen trekken zal er in de gemeenten sprake moeten zijn van zoveel mogelijk vergelijkbare situaties. Volgens de toelichting was dit voor de regering ook één van de redenen om te eisen dat iedere coffeeshop in de deelnemende gemeenten meedoet aan het experiment. Het ontwerpbesluit biedt gemeenten echter wel de mogelijkheid om eigen regels te stellen die aansluiten bij de lokale situatie. Hiermee ontstaat het risico dat de verschillen die tussen gemeenten kunnen ontstaan, afbreuk doen aan de coherentie van het experiment.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig de ruimte die de gemeenten krijgen om eigen regels te stellen verder in te kaderen.

c. Waterbedeffect
Ten slotte moet worden ingegaan op de effecten die het experiment kan hebben op de gemeenten rond de deelnemende gemeenten. De kans is aanwezig dat indien de prijs hoger, dan wel de diversiteit van het product kleiner is in coffeeshops die deelnemen aan het experiment, klanten zullen uitwijken naar coffeeshops die niet deelnemen aan het experiment, in omringende gemeenten (zie ook punt 2). Ook is er ondertussen een online markt ontstaan voor deze producten, waarmee de uitwijkmogelijkheid voor klanten vrij eenvoudig is. Een dergelijke verplaatsing van aankoopgedrag van klanten dient in het kader van de waarde van de uitkomsten van het experiment goed gemonitord te worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan de effecten op de omliggende gemeenten aandacht te besteden.

4. Handhavingsarrangement

a. Coördinatie tussen toezicht- en handhavingsinstanties
Bij de handhaving van de regels van het experiment zijn verschillende spelers betrokken. De NVWA houdt (in het bijzonder) toezicht op de kwaliteit van het product, de Inspectie JenV houdt toezicht op de geslotenheid van de coffeeshopketen en de gemeente houdt toezicht op de coffeeshops. Hoewel in het ontwerpbesluit is opgenomen dat de betrokken ministers en de burgmeesters van de aangewezen gemeenten en de toezichthouders jegens elkaar een informatieplicht hebben, is het van belang een goede coördinatie ook in de praktijk te verzekeren. Alleen dan kan het sluitende handhavingsarrangement ontstaan, waarop ook de Commissie Knottnerus heeft aangedrongen. (zie noot 16)

De Afdeling adviseert om in de toelichting uitgebreider aandacht te besteden aan het praktisch vormgeven van deze coördinatie.

b. Gevolgen politie-inzet
Hoewel de politie, zoals ook door de regering aangegeven in het kader van de voorhangprocedure, geen specifieke (handhavings)taak heeft in het kader van het experiment, valt niet uit te sluiten dat neveneffecten van het experiment van invloed zijn op de inzet van politiecapaciteit. (zie noot 17) Daarbij valt te denken aan de druk die vanuit het illegale circuit kan ontstaan op de deelnemers aan het experiment, met name op de telers.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de gevolgen van het experiment voor de inzet van politiecapaciteit en in hoeverre gemeenten in dit verband nader ondersteund zullen worden.

c. Financiële gevolgen voor gemeenten
In de toelichting staat vermeld dat de totale werklasteffecten voor de ‘Rijksinspecties’ zullen uitkomen op ongeveer € 1,2 miljoen. (zie noot 18) Voor de gemeenten is dit grofweg € 2,5 miljoen. In de miljoenennota 2019 staat dat er jaarlijks € 2 miljoen beschikbaar is voor experiment, waaruit de toezichthouders worden bekostigd. De vraag rijst dan ook of het beschikbare bedrag het mogelijk maakt dat gemeenten tegemoet gekomen worden in de kosten voor toezicht en handhaving. (zie noot 19)

De Afdeling adviseert de regering hierop in de toelichting nader in te gaan.

5. Europeesrechtelijke aspecten

a. Het ingezetenencriterium
Het ontwerpbesluit regelt dat coffeeshophouders in grensgemeenten louter ingezetenen in Nederland mogen toe laten. Ook krijgen de burgemeesters van de andere deelnemende gemeenten de bevoegdheid om coffeeshops te verplichten alleen ingezetenen toe te laten en alleen aan hen hennep of hasjies te verkopen. (zie noot 20) De Afdeling wijst hierbij op het volgende.

Het toepassen van een ingezetenencriterium levert een indirect onderscheid naar nationaliteit op. Voor zover de vrijverkeersbepalingen van toepassing zijn, dient een dergelijk onderscheid in het licht van het Unierecht gerechtvaardigd te worden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bepaald dat wat de verkoop van cannabis betreft, geen beroep kan worden gedaan op de verkeersvrijheden of het beginsel van non-discriminatie. Dit vanwege het verbod om verdovende middelen in het economische en commerciële circuit te brengen, behoudens middelen die deel uitmaken van een strikt gecontroleerd circuit voor medische en wetenschappelijke doeleinden. (zie noot 21) Daargelaten of in het kader van dit experiment wellicht van een dergelijk strikt gecontroleerd circuit sprake is, heeft het Hof ook geoordeeld dat vrijverkeersbepalingen wel van toepassing zijn als coffeeshophouders eveneens legale goederen verkopen.

Aangezien niet kan worden uitgesloten dat coffeeshophouders bijvoorbeeld ook alcoholvrije dranken en etenswaren aanbieden, adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de rechtvaardiging van een ingezetenencriterium. Voor de grensgemeenten kan die rechtvaardiging worden gevonden in de wens om drugstoerisme tegen te gaan. Of van deze problematiek sprake is in alle deelnemende grensgemeenten is echter niet duidelijk. (zie noot 22) In dat licht dient het dwingend voorschrijven van dit criterium voor grensgemeenten nader te worden toegelicht. Hoewel voor de andere gemeenten de proportionaliteitstoets in voorkomend geval door de burgemeester zal moeten worden verricht, adviseert de Afdeling in de toelichting ook te motiveren op grond van welke afwegingen een ingezetenencriterium in een niet-grensgemeente gerechtvaardigd kan zijn.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de rechtvaardiging voor het hanteren van een ingezetenencriterium in de grensgemeenten en in de andere deelnemende gemeenten in het licht van het Unierecht, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Selectiecriteria voor telers
Het ontwerpbesluit schrijft voor dat uitsluitend een in Nederland ingeschreven en gevestigde onderneming, of een in Nederland ingezetene natuurlijk persoon, een aanvraag kan doen om als teler deel te nemen aan het experiment. (zie noot 23) De Afdeling begrijpt dat de teelt in Nederland zal moeten plaatsvinden. Uit de toelichting blijkt echter niet waarom een aanvraag uitsluitend kan worden ingediend door een natuurlijke of rechtspersoon die in Nederland staat ingeschreven. Nog daargelaten of in het kader van dit experiment een beroep kan worden gedaan op de vrijverkeersbepalingen, verdient dit vereiste, ook vanuit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zoals transparantie, gelijkheid en de motiveringsplicht) nadere toelichting. (zie noot 24)

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 11 juni 2020

2a. Tijdens het experiment zal de prijs van de hennep en hasjiesj tot stand komen op basis van vraag en aanbod en onderhandelingen tussen de aangewezen telers en coffeeshophouders. In het experiment wordt dus geen uniform prijsbeleid voorgeschreven. Ook een uniform prijsbeleid zou, mede vanwege de beperkte flexibiliteit daarvan, het door de Afdeling geschetste risico met zich mee kunnen brengen dat consumenten zich tot de illegale markt wenden bij een te hoge prijs. Anderzijds zou het gebruik juist kunnen toenemen bij een te lage prijs.

Ten aanzien van de door de Afdeling opgeworpen vraag is van belang dat de prijs van in Nederland gereguleerd geproduceerde medicinale cannabis lager ligt dan de gemiddelde prijs van de ongereguleerde illegale cannabis die door coffeeshophouders wordt aangeboden. Gelet op het feit dat de aangewezen telers in een grootschalige productie zullen moeten kunnen voorzien wordt het aannemelijk geacht dat binnen het experiment een marktconforme prijs tot stand kan komen. Effecten die verband houden met de prijs van de hennep en hasjiesj zullen worden gemonitord en onderzocht.

b. Zoals de Afdeling terecht opmerkt, is het uitgangspunt dat de aangewezen telers in staat zijn in voldoende mate qua kwantiteit, kwaliteit en diversiteit te voorzien in de vraag van de coffeeshophouders, en in het verlengde daarvan aan de consumenten. Tegen die achtergrond wordt bepaald dat een aanvrager in het kader van de procedure om als teler te worden aangewezen, onderbouwt op welke wijze hij kan inspelen op de vraag van de coffeeshophouders en op welke wijze hij hen in staat zal stellen het product te kunnen beoordelen. Om de kans op voldoende aanbod in variatie en de continuïteit van levering binnen het experiment te vergroten en de effecten op de markt van een monopoliepositie te voorkomen, is het van belang dat voldoende telers worden aangewezen. Om die reden is voor een maximumaantal van tien telers gekozen.

Echter, niet uitgesloten kan worden dat tijdens de voorbereidings- of uitvoeringsfase van het experiment een aangewezen teler om welke reden dan ook niet slaagt in de grootschalige, professionele bestendige productie van hennep of hasjiesj zoals op voorhand verwacht mocht worden. Mocht een dergelijke situatie zich voordoen, dan kan dit leiden tot intrekking van de aanwijzing van die teler. Daarbij zal de afweging worden gemaakt of een nieuwe teler dient te worden aangewezen. De besluitvorming daaromtrent zal afhankelijk zijn van de vraag of de andere aangewezen telers in staat zijn om aan de vraag van de coffeeshophouders te kunnen voldoen, al dan niet via een vergroting van hun productiecapaciteit. Ook zal bepalend zijn in welke fase het experiment zich bevindt. Het ligt in de rede dat tot aanwijzing van een nieuwe teler eerder zal worden besloten als het experiment zich nog in de voorbereidingsfase bevindt dan als de uitvoering van het experiment zich al in een ver gevorderde fase bevindt.

c. De Afdeling merkt terecht op dat, gelet op het bijzondere karakter van de hier aan de orde zijnde ondernemingen, bijzondere aandacht dient uit te gaan naar de beveiligingsaspecten. Zo geldt dat de aanvrager in zijn ondernemingsplan maatregelen ter beveiliging van de teeltlocatie alsmede eventuele risico’s en maatregelen ter beheersing van die risico’s moet beschrijven en onderbouwen.

Voor de beoordeling van de deugdelijkheid van de voorgestelde maatregelen zullen experts worden ingezet. De uitkomst daarvan kan ertoe leiden dat de betrokken ministers tot afwijzing van de aanvraag besluiten of deze als basis gebruiken voor het verbinden van voorschriften aan een verleende aanwijzing met het oog op de beveiliging van de teeltlocatie(s).

Voorts geldt dat de burgemeesters van de gemeenten waar een voorgenomen teeltlocatie van een aanvrager is gelegen, in het kader van de beoordeling van de ingediende aanvraag in de gelegenheid zullen worden gesteld een advies uit te brengen over het al dan niet toewijzen van die aanvraag. Aan de burgemeesters zal advies worden gevraagd over de consequenties van een eventuele aanwijzing voor de openbare orde of veiligheid in de betreffende gemeente. Het staat de burgemeester vrij om ten behoeve van de totstandkoming van het advies de gemeenteraad en/of de lokale driehoek te betrekken. Het advies van de burgemeester vormt vanzelfsprekend een belangrijk aspect in de procedure en weegt dan ook zwaar mee in de beoordeling van de aanvraag. Het kan voor de betrokken ministers de reden vormen om een aanvraag om aanwijzing af te wijzen. Het advies van de burgemeester kan ook als basis dienen voor het verbinden van voorschriften aan een verleende aanwijzing, bijvoorbeeld met het oog op de beveiliging van de teeltlocatie(s).

Nadat de teeltlocaties operationeel zijn, zal ter plaatse inspectie van de voorgenomen maatregelen plaatsvinden door de betrokken toezichthouder, zijnde de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: IJenV). Indien aan de orde kan handhavend worden opgetreden door middel van oplegging van een last onder bestuursdwang.

d. De toelichting is op de hiervoor genoemde aspecten aangevuld.

3a. Het doel van het experiment is om te bezien of een gesloten coffeeshopketen mogelijk is en wat de effecten daarvan zijn op de gebieden van criminaliteit, veiligheid, overlast en volksgezondheid. Deelname door een G4-gemeente biedt niet noodzakelijkerwijs meer inzicht in de mogelijkheid van regulering van de keten en in de effecten daarvan. Tot de tien geselecteerde gemeenten behoren enkele grote gemeenten. Vijf gemeenten daarvan hebben een met Utrecht vergelijkbaar of zelfs groter aantal coffeeshops. De ervaringen die binnen deze gemeenten met de gesloten coffeeshopketen zullen worden opgedaan, zullen ook van waarde zijn voor andere grote gemeenten. De verwachting is dan ook dat met de deelname van de geselecteerde gemeenten zinvolle uitspraken kunnen worden gedaan over het experiment en de effecten daarvan.

De metingen van effecten in deelnemende gemeenten zullen worden vergeleken met metingen in controlegemeenten en met aangrenzende gemeenten, gemeenten zonder coffeeshops en met landelijke trends, zoals deze ook in bestaande monitoringsinstrumenten worden gerapporteerd. De keuze is gemaakt om niet vooraf vast te leggen in welke gemeenten de onderzoekers effecten ten opzichte van deelnemende gemeenten kunnen onderzoeken (zie verder hierna bij punt 3c).

De toelichting is op voormelde punten aangevuld.

b. In de huidige gedoogsituatie kunnen coffeeshopgemeenten, binnen de grenzen van de Opiumwet en de Aanwijzing Opiumwet van het College van procureurs-generaal, aanvullend lokaal coffeeshopbeleid vaststellen. In het ontwerpbesluit wordt daarbij aangesloten door gemeenten in staat te stellen om tijdens het experiment ten aanzien van een limitatief opgesomd aantal onderwerpen het op lokale ervaringen gebaseerde beleid te kunnen voortzetten. Het gaat dan onder meer om de locatie waar een coffeeshop is toegestaan (bijvoorbeeld in de vorm van een afstandscriterium ten opzichte van scholen) of de openingstijden van de coffeeshop. Omdat de burgemeesters geen regels mogen stellen die de randvoorwaarden van het experiment te buiten gaan, doet dit naar ons oordeel geen afbreuk aan de beoogde uniformiteit van het experiment. Het gaat hier bovendien veelal om onderwerpen ten aanzien waarvan de situatie ter plaatse relevant is voor de te stellen regels. In feite wordt juist bewerkstelligd dat in de deelnemende gemeenten de effecten van een gedecriminaliseerde toevoer van hennep en hasjiesj zo optimaal mogelijk kunnen worden afgezet tegen de huidige gedoogsituatie, omdat door het zoveel mogelijk blijven gelden van lokale regels neveneffecten als gevolg van wijziging van die regels zoveel mogelijk uitblijven. De toelichting is op dit punt aangevuld.

c. Zoals hiervoor reeds is vermeld, dient het experiment er onder meer toe om te bezien wat de effecten van een gesloten coffeeshopketen zijn op het gebied van criminaliteit, veiligheid, overlast en volksgezondheid. Om deze effecten goed in kaart te kunnen brengen is een goede monitoring van groot belang. Er wordt daarom een onafhankelijk onderzoeksteam geworven dat wordt begeleid door een bij de Wet experiment gesloten coffeeshopketen ingestelde Begeleidings- en Evaluatiecommissie. Het is inherent aan het uitvoeren van een experiment dat er verschillen zijn tussen de experimenteergemeenten en de niet experimenteergemeenten. Effecten kunnen daarom plaats vinden in de deelnemende gemeenten, maar ook daarbuiten. Om de ontwikkelingen op verschillende terreinen in de deelnemende gemeenten af te kunnen zetten tegen de ontwikkelingen in gemeenten die niet aan het experiment deelnemen, worden per deelnemende gemeente ook controlegemeenten geselecteerd. Daarbij kunnen verschillende selectiecriteria van belang zijn, zoals:

• de controlegemeente is al dan niet een buurgemeente van de deelnemende gemeente;
• de controlegemeente is qua bevolkingsomvang al dan niet vergelijkbaar met de deelnemende gemeente;
• de controlegemeente is qua aantal coffeeshops al dan niet vergelijkbaar met de deelnemende gemeente.

Het is aan de onderzoekers om op basis van de deelnemende gemeenten te besluiten welke gemeenten het meest geschikt zijn als controlegemeenten.

De toelichting is op dit punt aangevuld.

4a. Tijdens het experiment is het bestuurlijk toezicht belegd bij drie verschillende partijen. Er zijn twee landelijke toezichthouders aangewezen, de IJenV en de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA). De IJenV houdt toezicht op de naleving van eisen die samenhangen met de geslotenheid van de keten (inclusief beveiliging teeltlocaties, afvalstromen en vervoer). De geslotenheid van de keten loopt vanaf de teelt van de hennep en hasjiesj bij de aangewezen teler tot en met de verkoop hiervan in de coffeeshop. De NVWA is toezichthouder op de kwaliteit en de verpakking van de geteelde hennep en hasjiesj. Ten derde zijn de burgemeesters van deelnemende gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht ten aanzien van de in die gemeente gevestigde coffeeshophouders.

De toezichthouders en de burgemeesters stellen gedurende de voorbereidingsfase hun eigen toezicht- en handhavingsbeleid op, waarin staat opgenomen welke bestuurlijke sanctie wordt opgelegd bij het overtreden van de wet- en regelgeving.

Daarnaast stellen de toezichthouders onderling bestuurlijke handhavingsarrangementen op waarin afspraken worden gemaakt over de samenwerking.

De verschillende toezichthoudende werkzaamheden ten aanzien van de telers vereisen een goede afstemming tussen de betrokken toezichthouders, de NVWA en de IJenV. In een bestuurlijk handhavingsarrangement dat gedurende de voorbereidingsfase van het experiment wordt opgesteld, wordt vastgelegd wie wanneer toezicht houdt en wie handhavend optreedt. Zo kan onduidelijkheid worden voorkomen bij het toezicht en de handhaving ten aanzien van de eisen waarop zowel de NVWA als de IJenV bevoegd zijn toezicht te houden en te handhaven. Bijvoorbeeld ten aanzien van de eisen gesteld aan de verpakking, zijn zowel de NVWA als de IJenV bevoegd toezicht te houden en te handhaven. Dit omdat het de eisen aan de kwaliteit raakt, maar (mogelijk) ook de geslotenheid van de keten. Dergelijke scenario’s zullen de IJenV en NVWA uitwerken en vastleggen in het handhavingsarrangement.

Het toezicht ten aanzien van de coffeeshops vindt op lokaal niveau plaats en is de verantwoordelijkheid van de desbetreffende burgemeester, met dien verstande dat de IJenV ook toezicht houdt ten aanzien de coffeeshops voor zover het om de geslotenheid van de keten gaat. De bevoegdheid om bij het overtreden van de regels van het experiment door coffeeshophouders over te gaan tot handhaving is echter exclusief bij de burgemeester belegd. Hierdoor heeft de burgemeester de regie over zijn eigen lokale coffeeshopbeleid en wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij de huidige situatie. Indien de IJenV bij een coffeeshop een overtreding constateert in het kader van de geslotenheid van de keten, wordt dit met de burgemeester gedeeld, waarna deze kan besluiten over te gaan tot handhaving. De IJenV en de burgemeesters van de deelnemende gemeenten maken afspraken over hun samenwerking bij het houden van toezicht ten aanzien van de coffeeshops in handhavingsarrangementen. Gestreefd wordt naar een uniform handhavingsarrangement voor alle deelnemende gemeenten, waarbij niettemin lokaal maatwerk per gemeente kan worden toegepast.

Aangezien de gesloten coffeeshopketen alle aan het experiment deelnemende partijen aangaat en de IJenV toezicht houdt op de geslotenheid, zal de IJenV bij de totstandkoming van de handhavingsarrangementen een coördinerende rol vervullen. Politie en het Openbaar Ministerie (hierna: OM) hebben geen rol in het toezicht in het kader van het experiment. De politie is aan zet zodra opsporing nodig is van overtredingen van strafrechtelijke bepalingen uit de Opiumwet die niet in het kader van het experiment buiten werking zijn gesteld. Bij niet-naleving van de regels van het experiment kan in beginsel zowel strafrechtelijk worden vervolgd als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd, maar uitgangspunt is dat bestuurlijke handhaving het primaat heeft. Over een heldere afbakening tussen het strafrechtelijke en het bestuursrechtelijke traject dienen afspraken te worden gemaakt met het OM en politie. De IJenV initieert en coördineert de realisatie van deze afspraken. De voorbereidingsfase is bij uitstek het moment om dergelijke afspraken vorm te geven.

De IJenV en NVWA starten met het toezicht zodra de aangewezen telers starten met telen. Zowel de NVWA als de IJenV ontvangen vanuit de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor het experiment een bijdrage om in de voorbereidingsfase te kunnen realiseren dat zij tijdig gereed zijn om hun taken te kunnen uitvoeren. Tevens vindt periodiek een toezichthoudersoverleg plaats tussen de ministeries van VWS en JenV, IJenV en de NVWA over de voortgang en wordt hierin de praktische invulling van de toezichthoudende rol van beiden nader uitgewerkt met elkaar. De burgemeesters starten met het toezicht zodra de overgangsfase aanvangt (op de eisen aan de coffeeshophouders die dan gelden). Er is een werkgroep opgericht om alle deelnemende gemeenten te faciliteren om hun toezichthoudende rol in te kunnen vullen en hierin gezamenlijk op te trekken.

Ook de gemeenten ontvangen een bijdrage uit de gelden beschikbaar gesteld voor het experiment, zodat zij tijdig gereed kunnen zijn.

Voor de ministers van VWS en JenV is het van belang om zicht te hebben op het aantal keren dat een handhavingsbesluit wordt opgelegd, aan wie en ter zake van welke overtreding. Om die reden zullen de NVWA en de IJenV de ministers periodiek informeren over de genomen handhavingsbesluiten. Te allen tijde zullen de verschillende toezichthouders elkaar en de ministers ook op de hoogte houden van ontwikkelingen die relevant kunnen zijn voor elkaars werkterrein in het kader van het experiment. Hiertoe hebben de ministeries ten minste één keer per half jaar een overleg met (vertegenwoordigers van) de toezichthouders en burgemeesters of zo vaak dit nodig wordt geacht.

De toelichting is met de hierboven genoemde informatie aangevuld.

b. De politie is aan zet zodra opsporing nodig is van overtredingen van strafrechtelijke bepalingen uit de Opiumwet die niet in het kader van het experiment buiten werking zijn gesteld. Bij niet-naleving van de regels van het experiment kan in beginsel zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd, maar uitgangspunt is dat bestuurlijke handhaving het primaat heeft.

Het valt niet uit te sluiten dat neveneffecten van het experiment van invloed zijn op de inzet van politiecapaciteit. Indien er zich tijdens het experiment situaties voordoen op het gebied van de openbare orde of veiligheid, zoals een sterke toename van straathandel, dan zal over de inzet van politiecapaciteit in de lokale of regionale driehoek een besluit moeten worden genomen. In de voorbereidingsfase worden risico’s op het gebied van veiligheid en openbare orde in kaart gebracht. Daarbij betrekken wij niet alleen de politie en het OM, maar ook de deelnemende gemeenten en gemeenten waar een teeltlocatie gevestigd wordt. De toelichting is op dit punt aangevuld.

c. Wat betreft de financiering zijn extra middelen geregeld voor het experiment, bovenop de hiervoor genoemde middelen zoals vastgelegd in het regeerakkoord. De financiële tegemoetkoming aan de deelnemende gemeenten is met deze gemeenten besproken.

5a. Het ingezetenencriterium geldt sinds 1 januari 2013 op grond van de Aanwijzing Opiumwet. Het houdt in dat een coffeeshop niet toegankelijk mag zijn voor en dat daarin geen verkoop mag plaatsvinden aan anderen dan ingezetenen van Nederland. Handhaving van het criterium vindt plaats op grond van het in de driehoek afgestemde en lokaal vastgestelde coffeeshopbeleid. In de door de Afdeling aangehaalde zaak Josemans heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat voor zover het criterium een beperking oplevert van het in het EG-verdrag verankerde vrij verrichten van diensten, deze beperking gerechtvaardigd wordt door het doel om het drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast tegen te gaan. Voor zover de Afdeling heeft opgemerkt dat niet duidelijk is of van deze problematiek sprake is in alle deelnemende grensgemeenten, geldt dat de gemeente Maastricht sinds 2013 het criterium heeft gehandhaafd vanwege het ervaren drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast, zoals duidelijk kenbaar blijkt uit voormeld arrest en het lokaal geldende beleid. (zie noot 25) Volgens de beleidsregels van de burgemeester van Heerlen met betrekking tot de toepassing van artikel 13b Opiumwet hangt de invoering van het ingezetenencriterium in die gemeente samen met het feit dat Heerlen als grensgemeente met coffeeshops een aantrekkingskracht heeft op gebruikers die buiten Nederland wonen. (zie noot 26) Volgens de Nota coffeeshopbeleid Breda 2017 (zie noot 27) bleek uit metingen dat na invoering van het ingezetenencriterium de stroom drugstoeristen en de daarmee gepaard gaande overlast verdween en dat het criterium een positief effect heeft op de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de stad. Kortom, dat voor deze drie gemeenten in het kader van het experiment het ingezetenencriterium dwingend wordt voorgeschreven, is in lijn met de overwegingen van het Hof van Justitie. Voor de deelnemende gemeenten die niet als grensgemeente gelden, geldt dat niet uitgesloten kan worden dat juist het experiment in andere lidstaten woonachtige personen ertoe kan aanzetten naar de deelnemende gemeenten af te reizen om daar hennep of hasjiesj te kopen en te gebruiken met mogelijke overlast of gevolgen voor de openbare orde of veiligheid tot gevolg. Om die reden is voorzien in de bevoegdheid van de burgemeesters van die gemeenten om alsnog het ingezetenencriterium te gaan toepassen om zodoende dergelijk drugstoerisme aanzienlijk te beperken en mogelijke overlast of gevolgen voor de openbare orde of veiligheid tegen te gaan. De toelichting is op dit punt aangevuld.

b. In de toelichting is vermeld dat de vereiste verbondenheid aan Nederland, zowel ten aanzien van de ‘persoon’ van de aanvrager als de beoogde teeltlocatie, verband houdt met het noodzakelijke toezicht op de geslotenheid van de keten en het feit dat buiten de grenzen van Nederland handelingen met hennep illegaal zijn. Door de gestelde eisen wordt bewerkstelligd dat de coffeeshopketen - zowel in feitelijke als in personele zin - beperkt wordt tot Nederland. Dat is van groot belang voor het toezicht en de handhaving erop, omdat het opleggen van handhavingsmaatregelen aanzienlijk sneller en effectiever kan gebeuren dan in het geval men daarbij afhankelijk is van de medewerking van autoriteiten in het buitenland. Daarbij past dit ook in het streven van het kabinet om bij de inrichting van het experiment de gespannen verhouding met de internationale en Europese drugsverdragen zo beperkt mogelijk te houden. De toelichting is op dit punt aangevuld.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit nog op enkele punten te verbeteren of aan te vullen, zoals met betrekking tot het vervoer van de hennep en hasjiesj en het afficheringsverbod voor de telers. Voorts is een eerder artikel waarin werd bepaald dat de persoonsgegevens van aangewezen telers en coffeeshophouders in beginsel niet langer worden bewaard dan tot het moment waarop de onderliggende wet vervalt, geschrapt. De reden daarvoor is om onduidelijkheden te voorkomen in relatie tot de Archiefwet op grond waarvan de persoonsgegevens in het kader van archivering in het algemeen belang langer mogen worden bewaard. De aanpassingen in het ontwerpbesluit hebben ook tot aanpassing van de toelichting geleid, welke tevens op enkele punten is geactualiseerd.

Wij mogen U, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Medisch Zorg,

De Minister van Justitie en Veiligheid


Voetnoten

(1) Artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(2) Nominatie van gemeenten voor deelname aan het experiment met een gesloten cannabisketen, tweede rapportage van de adviescommissie Experiment gesloten cannabisketen.
(3) Artikel 12 van het ontwerpbesluit.
(4) Artikel 4, vierde lid, van het ontwerpbesluit.
(5) Artikel 12, onder i, van het ontwerpbesluit.
(6) Artikel 16 van het ontwerpbesluit.
(7) Artikelen 27, 28, 29 en 31 van het ontwerpbesluit.
(8) Paragraaf 8 van het ontwerpbesluit.
(9) Paragraaf 9 van het ontwerpbesluit en p. 18 van de toelichting.
(10) Artikel 43 van het ontwerpbesluit.
(11) Artikel 45 van het ontwerpbesluit.
(12) Artikel 19, eerste lid, onder d, van het ontwerpbesluit.
(13) Kamerstukken II 2017/18, 34997, nr. 4, p. 4.
(14) Nominatie van gemeenten voor deelname aan het experiment met een gesloten cannabisketen, tweede rapportage van de adviescommissie Experiment gesloten cannabisketen, p. 18.
(15) Op p. 35 van de toelichting wordt uitsluitend aangegeven dat dit punt wordt overgelaten aan de onderzoekers van het experiment.
(16) Een experiment met een gesloten cannabisketen, Adviescommissie Experiment gesloten cannabisketen, p. 30.
(17) Kamerstukken II 2018/19, 34997, nr. 27, p. 7.
(18) Paragraaf 4 (financiële gevolgen) van de toelichting.
(19) Daarbij wijst de Afdeling er op dat de aangekondigde extra preventieve maatregelen in het kader van het experiment waarschijnlijk ook extra kosten met zich mee zullen brengen. Zie ook Kamerstukken II 2019/20, 34997, nr. 32.
(20) Voorgesteld artikel 4, vierde lid, en artikel 12, onder i, van het ontwerpbesluit.
(21) HvJ EU 16 december 2010, C-137/09, Josemans, ECLI:EU:C:2010:774, punten 41-42.
(22) In de huidige situatie heeft de grensgemeente Venlo er bijvoorbeeld voor gekozen het ingezetenencriterium niet onverkort te hanteren. Zie ook: Nominatie van gemeenten voor deelname aan het experiment met een gesloten cannabisketen, tweede rapportage van de adviescommissie Experiment gesloten cannabisketen, p. 16.
(23) Artikel 19, eerste lid, onder b, van het ontwerpbesluit.
(24) ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:2016:2927, r.o. 8.
(25) Gemeenteblad C no. 32-2013.
(26) Gemeenteblad 2017, nr. 80404 en Gemeenteblad 2019, nr. 304932.
(27) Gemeenteblad 2017, nr. 65034.