Wijziging Besluit SUWI in verband met verdere verlenging van de registratieduur van arbeidsbeperkten.

Bij Kabinetsmissive van 26 september 2019, no.2019001979, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit SUWI in verband met verdere verlenging van de registratieduur van arbeidsbeperkten, met nota van toelichting.

Het voorstel regelt dat gewezen arbeidsbeperkten ingeschreven blijven in het doelgroepregister tot het bereiken van de AOW-leeftijd, de dag van overlijden of vrijwillige uitschrijving. Hierdoor blijven zij potentieel zeer langdurig meetellen als arbeidsbeperkte voor de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de wenselijkheid van de verdere verlenging van de registratieduur, mede gezien het spoedig aan het parlement te versturen verslag over de effecten en doelmatigheid van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten in de praktijk. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inleiding

a. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit
Iemand die ingeschreven staat in het register voor arbeidsbeperkten (hierna: doelgroepregister) telt mee voor de zogeheten banenafspraak. (zie noot 1) Tevens zijn er andere voordelen aan het in dienst hebben van iemand die ingeschreven staat in het doelgroepregister. (zie noot 2) Hiermee wordt het voor werkgevers aantrekkelijker om arbeidsbeperkten in dienst te nemen, terwijl voor arbeidsbeperkten de kans groter is dat zij aan een baan komen.

Nadat een arbeidsbeperkte weer in staat is om het wettelijke minimumloon te verdienen, is diegene niet meer arbeidsbeperkt. Hij of zij wordt echter niet meteen uitgeschreven uit het doelgroepregister. In de regelgeving voor 2018 werd iemand pas uitgeschreven op 31 december van het tweede kalenderjaar volgend op de datum waarop iemand niet langer arbeidsbeperkt is. Vanaf 2018 werd als tijdelijke regeling ingevoerd dat geen uitschrijving plaatsvindt tot en met 31 december 2028. (zie noot 3) De redenen van deze verlenging waren de signalen van sociale partners en overheidswerkgevers dat zij het als problematisch ervoeren dat mensen na ruim twee jaar niet meer meetellen voor de banenafspraak als zij niet langer voldoen aan de doelgroepcriteria. De te korte periode zou werkgevers ervan weerhouden om te investeren in de betreffende werknemers. In het regeerakkoord is opgenomen dat deze werknemers toch blijven meetellen voor de banenafspraak. (zie noot 4)

Dezelfde motivering ligt ten grondslag aan het voorliggende ontwerpbesluit. (zie noot 5) In dit ontwerpbesluit wordt geregeld dat werknemers in het doelgroepregister ingeschreven blijven, ook al voldoen zij niet langer aan de doelgroepcriteria. Een werknemer wordt slechts uitgeschreven indien deze daar zelf om verzoekt, indien deze de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt of de dag van overlijden.

b. Eerdere verlenging van de registratieduur
In het advies over het voorstel tot verlenging van de registratieduur tot en met 31 december 2028 heeft de Afdeling geadviseerd om de verlenging van de geldigheidsduurregistratie te beperken tot de termijn die nodig is om na een bredere inventarisatie van knelpunten omtrent de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten die wetgeving aan te passen. (zie noot 6) Zij kwam mede tot dit advies omdat met de verlenging middelen worden ingezet voor personen die formeel niet (meer) tot de doelgroep behoren, waardoor deze niet meer kunnen worden ingezet voor diegenen waarvoor deze bedoeld zijn. Het gevolg daarvan is ook dat deze personen langdurig op arbeidsvoorwaarden concurreren met werknemers die niet ingeschreven zijn in het doelgroepregister. De Afdeling wees daarom op het belang van een zo’n actueel en zuiver mogelijk doelgroepregister.

2. Verdere verlenging van de registratieduur

De met het ontwerpbesluit voorziene verdere verlenging van de registratieduur geldt voor iedereen in het doelgroepregister. Hierbij wreekt zich dat in het doelgroepregister een groot aantal verschillende soorten arbeidsbeperkten zijn opgenomen, die op een uniforme wijze worden benaderd. De Afdeling heeft begrip voor het argument van de regering dat het feit dat een (gewezen) arbeidsbeperkte inmiddels bij een bepaalde werkgever is doorgegroeid naar een volwaardige baan, niet per se betekent dat deze medewerker geen achterstand meer heeft op de arbeidsmarkt. Hierdoor kan het voorkomen dat het gerechtvaardigd is als een gewezen arbeidsbeperkte gedurende langere tijd blijft opgenomen in het doelgroepregister.

Het omgekeerde zal evenzeer voorkomen. Gewezen arbeidsbeperkten die geen achterstand meer hebben tot de arbeidsmarkt, zijn aantrekkelijker voor werkgevers ten opzichte van werknemers die geen achterstand hebben gehad tot de arbeidsmarkt. (zie noot 7) Met de in het ontwerpbesluit voorgestelde verlenging wordt de duur van dat voordeel in potentie (nog) een stuk langer, namelijk tot de AOW-gerechtigde leeftijd, de dag van overlijden of indien de betrokkene zelf verzoekt om uitgeschreven te worden uit het doelgroepregister. Voor dat laatste zit de betrokkene in een lastig pakket: hij of zij zal misschien wel af willen van het predicaat arbeidsbeperkte, maar zal daarvoor zijn concurrentiepositie geweld aan moeten doen. Daardoor zal bij ongewijzigd beleid het doelgroepregister steeds voller worden, ook met mensen die niet langer aan de doelgroepcriteria voldoen. Mensen komen er wel in, maar zullen veelal niet meer worden uitgeschreven.

De Afdeling mist in de toelichting een analyse waarom deze in beginsel langdurige verlenging gerechtvaardigd is en wat de mogelijke effecten daarvan zijn, in het bijzonder nu er geen onderscheid wordt aangebracht tussen de verschillende groepen in het doelgroepregister.

De verdere verlenging klemt te meer nu uit het nader rapport bij de eerdere verlenging van de registratieduur blijkt dat het daarover uitgebrachte advies van de Afdeling zou worden betrokken bij de uitwerking van voorliggend ontwerpbesluit. (zie noot 8) Ook werd in dat nader rapport gewezen op de evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. In die evaluatie is ingegaan op de doeltreffendheid en de effecten van de registratie van arbeidsbeperkten in de praktijk. Daarbij worden eventuele knelpunten geïnventariseerd. Op grond van artikel 124b van de Wet financiering sociale verzekeringen dient de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een verslag over deze evaluatie voor 1 mei 2020 naar het parlement te sturen. (zie noot 9)

De Afdeling merkt bovendien op dat de verdere verlenging van de registratieduur pas ver in de toekomst effect heeft. Op dit moment vindt uitschrijving uit het doelgroepregister niet plaats voor 31 december 2028. Mede gezien de eerdere advisering, acht de Afdeling het zeer voorbarig dat de spoedig beschikbare evaluatie niet wordt afgewacht.

De Afdeling wijst in dit verband er tevens op dat het nuttig effect van de evaluatie door het ontwerpbesluit kan worden verstoord. Met de evaluatie wordt teruggekeken naar de doelmatigheid en de effectiviteit en worden eventuele opgekomen knelpunten geïnventariseerd. Met het ontwerpbesluit worden kort voor het aanbieden van de evaluatie de regels omtrent de banenafspraak gewijzigd, wat afdoet aan het nuttig effect dat een dergelijke evaluatie kan hebben.

De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit in elk geval niet te nemen voordat de evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten heeft plaatsgevonden. Indien uit de evaluatie de wenselijkheid van een dergelijke verdere verlenging blijkt, acht zij een toereikende motivering voor de voorgestelde verlenging van de registratieduur noodzakelijk.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 6 december 2019

1b. De wijzigingen van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten hadden en hebben tot doel om de uitvoering van die wet te verbeteren, en daardoor de kansen op werk voor de mensen met een arbeidsbeperking te vergroten. De vorige wijziging waaraan de Afdeling advisering refereert, had dit doel, evenals de wijziging in het onderhavige besluit. In haar advies van 13 december 2017 heeft de Afdeling advisering geadviseerd om na een bredere inventarisatie van knelpunten te komen tot aanpassing van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Met de brief van de van 20 november 2018 (zie noot 10) heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de contouren van een nieuw systeem voor de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten geschetst. Het was duidelijk geworden dat het hele systeem van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten vereenvoudigd moet worden om er ook op de lange termijn voor te zorgen dat de 125.000 banen voor mensen met een arbeidsbeperking gerealiseerd kunnen worden. In de brief van 4 juli 2019 (zie noot 11) is de nadere uitwerking van het vereenvoudigingsvoorstel naar beide Kamers toegestuurd. In de loop van 2020 wordt het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden.

2. Naar aanleiding hiervan heeft de regering de algemene toelichting uitgebreid onder het kopje "Aanleiding en motivering van het besluit" en het kopje "Mogelijkheid tot uitschrijving op eigen verzoek". In de toelichting is explicieter gemaakt dat het vergroten van de duurzaamheid van de banen voor deze kwetsbare groep op de arbeidsmarkt belangrijk is en dat de regering verwacht dat dit besluit daaraan bijdraagt. Ook heeft de regering geëxpliciteerd dat ook als de mensen uit de doelgroep banenafspraak niet meer aan de doelgroepcriteria voldoen, dit niet betekent dat er niet langer sprake is van een afstand tot de arbeidsmarkt.

Voor deze groep mensen zal er in veel gevallen nog sprake zijn van een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Om deze reden heeft de regering de afweging gemaakt om het behoud van een baan en de arbeidsmarktpositie van deze mensen ook op de langere termijn te blijven ondersteunen.

Dat neemt niet weg dat de regering het evenals de Afdeling advisering van de Raad van State wenselijk vindt ook op de lange termijn de effecten van de verlenging te blijven volgen. Om deze reden is onder het kopje "Evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten" in het algemeen deel van de toelichting toegevoegd dat de regering het vanwege beleidsmatige overwegingen belangrijk vindt om inzicht te hebben in de effecten van onder andere deze wijziging op de samenstelling van de doelgroep banenafspraak. De regering zal daarom de ontwikkeling van de doelgroep banenafspraak via monitoring en onderzoek regelmatig blijven volgen.

Werknemers maken zelf de afweging of zij zich uit willen laten schrijven uit het doelgroepregister of juist niet. De mogelijke consequenties voor hun arbeidsmarktpositie kunnen zij in die afweging betrekken. De uitschrijving kan inderdaad nadelige consequenties hebben voor hun concurrentiepositie op de arbeidsmarkt. Aan de andere kant kan het niet-uitschrijven ook nadelige consequenties hebben voor hun arbeidsmarktpositie. Zo kan de werknemer inschrijving in het doelgroepregister als stigmatiserend ervaren die doorgroei in een baan of kans op een nieuwe baan juist in de weg staat. Signalen van mensen in het doelgroepregister voor wie het stigmatiserende effect van opname in het doelgroepregister nadelig werkte, zijn mede aanleiding geweest om de vrijwillige uitschrijfmogelijkheid via dit besluit mogelijk te maken. Deze uitbreiding is in het algemeen deel van de toelichting van het besluit onder het kopje "Mogelijkheid tot uitschrijving op eigen verzoek" opgenomen.

Tegelijkertijd met het opstellen van dit Besluit is de evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten uitgevoerd door onderzoeksbureau Panteia. De evaluatie is in november 2019 afgerond. Deze evaluatie heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 21 november jl. aan beide Kamers van de Staten Generaal aangeboden (zie noot 12). De hoofdvraag van het onderzoek was in hoeverre de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten eraan heeft bijgedragen om de kansen voor mensen met een arbeidsbeperking op een baan bij een reguliere werkgever te vergroten. De onderzoekers constateren dat een kenmerk van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten is geweest dat zij verschillende keren is aangepast en nog steeds in ontwikkeling is. De aanpassingen die vanaf 2015 zijn doorgevoerd betroffen met name de doelgroepafbakening en, daarmee samenhangend, de route naar het doelgroepregister. Een van de wijzigingen was de verlenging van de registratieduur uit het doelgroepregister tot en met 2028. De meeste respondenten vinden de wijzigingen van de doelgroep en de wijzigingen in de toegangsroute naar het doelgroepregister positief voor de uitvoering van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Uit het evaluatieonderzoek blijkt verder dat de huidige afbakening van de doelgroep geen problemen oplevert. Uitvoerders ervaren weinig risico op verdringing door de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Deze bevindingen zijn voor de regering een bevestiging om de voorlopige verlenging van de registratieduur tot en met 2028 definitief te maken. In het algemeen deel van de nota van toelichting bij  het besluit zijn onder het kopje "Evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten" de bevindingen van het evaluatieonderzoek weergegeven.

Ik dank de Afdeling voor het uitgebrachte advies en heb, zoals hierboven beschreven, de toelichting bij het besluit op enkele plaatsen aangevuld, de relevante bevindingen uit het inmiddels gepubliceerde evaluatierapport opgenomen en regelmatig onderzoek naar de ontwikkeling van het doelgroepregister aangekondigd.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om naar aanleiding van vragen van de Autoriteit Persoonsgegevens over de uitschrijving uit het doelgroepregister banenafspraak die na het advies van de Autoriteit zijn ontvangen, in de toelichting op onder het kopje "Mogelijkheid tot uitschrijving op eigen verzoek" een passage over de uitschrijving uit het doelgroepregister op te nemen inzake de relatie met de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid


Voetnoten

(1) De banenafspraak is de afspraak uit het Sociaal akkoord (2013) dat de private en publieke sector respectievelijk 100.000 en 25.000 arbeidsbeperkten in dienst zouden nemen, op straffe van een quotumheffing. Deze afspraak is meermalen gewijzigd (met name doordat de overheid niet volledig bijdraagt) en ook de quotumheffing wordt nog niet toegepast.
(2) Zoals de no-riskpolis.
(3) Artikel 3.2, achtste lid, Besluit SUWI. Er zijn een paar uitzonderingen waarbij wel uitschrijving plaatsvindt (indien er bijvoorbeeld sprake is van beschut werk of vrijwillige uitschrijving), maar daar doet dit advies niet aan af.
(4) Kamerstukken II 2017/18, 34700, bijlage bij nr. 34, p. 26.
(5) Toelichting, algemeen deel, vierde alinea.
(6) W12.17.0375/III. Dit adviseerde de Afdeling tevens in het wetsvoorstel dat erin voorziet om deactivering van de quotumheffing mogelijk te maken en om de quotumheffing eenmalig na activering niet te heffen (W12.18.0030/III).
(7) Bijvoorbeeld door de no-riskpolis.
(8) Stcrt. 2018, 1005.
(9) Zoals aangegeven in het nader rapport.
(10) Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 137.
(11) Kamerstukken II, 2018/19, 34352, nr. 168.
(12) Kamerstukken I 2019/20 33981, O.