Voorstel van wet tot wijziging van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen en andere onderwijswetten (i.v.m. differentiatie taal- en rekenniveaus vo en mbo).

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2018, no.2018001270, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen en andere onderwijswetten teneinde meer differentiatie mogelijk te maken in referentieniveaus en daarmee in examens taal en rekenen in het voortgezet onderwijs en in het beroepsonderwijs (differentiatie taal- en rekenniveaus vo en mbo), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat er meer dan één referentieniveau kan worden aangeboden aan de leerlingen in het vwo, de entreeopleiding en het mbo-2. Hiertoe voorziet het in een grondslag in de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen om voor deze schoolsoorten in het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen een aangepast referentieniveau aan te wijzen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht een dragende motivering van de gewenste differentiatie in referentieniveaus aangewezen. Tevens adviseert zij in de toelichting in te gaan op de gevolgen van de differentiatie voor de doorstroming in het mbo en uitvoeringslasten voor scholen en instellingen.

1. Inleiding

Hoewel het wetsvoorstel alleen de grondslag biedt om verschillende referentieniveaus vast te stellen voor de schoolsoorten, bedoeld in artikel 5, onderdelen a tot en met d, en in de artikelen 10, 10b, en 10d van de Wet op het voortgezet onderwijs, alsmede voor beroepsopleidingen als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, wordt in de motivering van het wetsvoorstel tevens ingegaan op de concrete maatregelen die in de bij algemene maatregel van bestuur (amvb) zullen worden opgenomen. Bij haar beoordeling van het wetsvoorstel zal de Afdeling dan ook de motivering van die voorgenomen maatregelen betrekken. De Afdeling houdt zich daarbij de mogelijkheid voor om bij de advisering over de amvb terug te komen op de aspecten die in het onderhavige advies reeds aan de orde zijn gekomen.

In 2010 zijn de referentieniveaus voor Nederlandse taal en rekenen ingevoerd. (zie noot 1) Hiermee is onder meer beoogd om een goede zichtbaarheid van het niveau van beheersing van de Nederlandse taal en het rekenen tot stand te brengen, alsmede doorlopende leerlijnen voor taal en rekenen te creëren. (zie noot 2) Voor Nederlandse taal zijn vier niveaus beschreven. Deze niveaus zijn aangeduid als 1F, 2F, 3F en 4F en geven een opklimmende moeilijkheidsgraad in basiskennis en -vaardigheden aan. Voor rekenen zijn drie referentieniveaus beschreven, die zijn onderverdeeld in fundamentele niveaus (1F, 2F en 3F; gericht op basale kennis en inzichten) en streefniveaus (1S, 2S en 3S; deze bereiden al voor op de meer abstracte wiskunde). In het voortgezet en het mbo-onderwijs geldt het fundamentele niveau als het minimumniveau. (zie noot 3) Het is op dit moment niet mogelijk voor leerlingen om door middel van een toets op het diploma te laten vermelden dat zij voldoen aan het hoogste streefniveau (3S).

De toelichting bij het wetsvoorstel vermeldt in algemene zin dat wijziging van de Wet referentieniveaus nodig is omdat sinds de introductie van de referentieniveaus is gebleken dat de bestaande, wettelijke bandbreedte niet toereikend is. De ruimte om onderscheid te maken in referentieniveaus is gering en het beperkte aantal referentieniveaus knelt, nu rekenen en taal verplichte onderdelen van het onderwijs- en examenprogramma zijn, maar de taal- en rekenvaardigheid per leerling sterk uiteen loopt.

Meer specifiek is in de toelichting aangegeven dat het de intentie van de regering is om twee niveaus voor Nederlandse taal en rekenen aan het Besluit referentieniveaus toe te voegen. In de eerste plaats zal een 3S-niveau voor rekenen - naast het reeds bestaande referentieniveau 3F - worden toegewezen aan het vwo. Het 3F-niveau blijkt voor rekenen op het vwo namelijk niet ambitieus genoeg: 99,8% van de leerlingen haalt voor de rekentoets op dit niveau een voldoende. Ten tweede zal een 2A-niveau worden toegewezen aan het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2, naast het reeds bestaande referentieniveau 2F. Dit is nodig, zo staat in de toelichting, omdat het niveau 2F - zowel op het gebied van taal als van rekenen - voor een groot deel van deze leerlingen van het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 te ambitieus is: voor taal haalt respectievelijk 68, 41,1 en 73% van de leerlingen het 2F-niveau; voor rekenen is dat 34, 15 en 36%. (zie noot 4) Het 2A-niveau - waarmee in pilots reeds ervaring is opgedaan - is voor een deel van deze leerlingen wel haalbaar. (zie noot 5) Als het 2A-niveau wordt vastgelegd, kunnen ook zij een diploma behalen. In het bijzonder wordt in dit verband in de toelichting gewezen op een alternatief voor de huidige rekentoets dat de regering - conform het voornemen in het regeerakkoord (zie noot 6) - met ingang van het schooljaar 2019-2020 beoogt in te voeren. Rekenen zal daarin onderdeel van het examen zijn en meetellen voor het behalen van het diploma. (zie noot 7) Wanneer geen referentieniveau 2A zou worden toegevoegd aan de bestaande referentieniveaus, zou dit naar alle waarschijnlijkheid betekenen dat te veel leerlingen in het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 geen voldoende voor de rekentoets en dus ook geen diploma halen, aldus de toelichting.

2. Motivering van differentiatie in referentieniveaus

Vast staat dat een deel van de leerlingen in het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 het daarvoor vastgestelde referentieniveau 2F niet haalt, terwijl het niveau 3F voor rekenen door vrijwel alle vwo-leerlingen wordt behaald. De Afdeling begrijpt de wens van de regering om hieraan - mede in het licht van het aangekondigde alternatief voor de rekentoets - iets te doen. Om de situatie dat de referentieniveaus door een groot deel van de leerlingen die daaraan moeten voldoen, niet of juist (te) gemakkelijk worden behaald op een integrale en duurzame wijze aan te pakken, acht de Afdeling het echter noodzakelijk dat van een aantal zaken in ieder geval een helder beeld bestaat. In de eerste plaats zou duidelijk moeten zijn welk percentage van de leerlingen idealiter het relevante referentieniveau bereikt. Verder zou inzichtelijkheid moeten worden geboden over de oorzaak van de discrepantie tussen de referentieniveaus en de prestaties van leerlingen. Hierin zou een rol kunnen spelen dat een te breed spectrum aan opleidingen door een te beperkt aantal referentieniveaus wordt bestreken. De groep leerlingen die aan een bepaald referentieniveau moet voldoen is dan te groot - hun prestaties lopen te ver uiteen - zodat het niveau door een deel van de leerlingen niet en door een ander deel relatief gemakkelijk kan worden behaald. In dat geval zou het raadzaam kunnen zijn om meer referentieniveaus vast te stellen, zodat daarvan een werkelijk differentiërende werking uitgaat. Voorts zouden de beschikbaarheid, de intensiteit en de kwaliteit van het taal- en rekenonderwijs een rol kunnen spelen. Als dit onderwijs tekort zou schieten, heeft dat tot gevolg dat leerlingen voor wie het in potentie mogelijk is een bepaald referentieniveau te behalen hierin desalniettemin niet slagen. Verbetering van dit onderwijs zou in dat geval in de rede liggen.

De Afdeling realiseert zich dat aan de omstandigheid dat de referentieniveaus door een groot deel van de leerlingen die daaraan moeten voldoen, niet of juist (te) gemakkelijk worden behaald, naar alle waarschijnlijkheid een combinatie van factoren ten grondslag ligt, waarbinnen de hiervoor geschetste factoren in ieder geval een rol spelen. Uit de toelichting blijkt dat ook de regering zich hiervan in zekere mate rekenschap heeft gegeven. Zo wordt daarin niet alleen gewezen op de slagingspercentages voor taal en rekenen in het vmbo-bb, de entreeopleiding, het mbo-2 en het vwo, maar is tevens aandacht besteed aan de extra inspanningen die scholen en instellingen hebben verricht om leerlingen op het juiste niveau te krijgen. (zie noot 8) Voorts is in de toelichting benadrukt dat het wetsvoorstel is gericht op verbetering van de taal- en rekenvaardigheden van leerlingen. Dat is te meer van belang in het licht van het - in de toelichting eveneens aangehaalde - rapport van de Inspectie van het Onderwijs, waarin staat dat prestaties van leerlingen in het voortgezet onderwijs al langere tijd achteruit gaan, en dat er, ondanks de vastgestelde referentieniveaus, leerlingen met taal- en rekenachterstanden van school blijven komen. (zie noot 9)

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op. Het wetsvoorstel biedt onder meer een grondslag om in het Besluit referentieniveaus een niveau 2A te introduceren en dat niveau toe te wijzen aan het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2. Dit brengt met zich dat leerlingen van deze schoolsoorten een diploma kunnen behalen zonder dat zij aan het 2F-niveau - dat de minimumeisen voor de beheersing van de Nederlandse taal en rekenen beschrijft - voldoen. Het niveau van de betreffende schoolsoorten wordt daarmee verlaagd. Hoewel deze maatregel in het licht van het op handen zijnde alternatief van de rekentoets en de gevolgen hiervan voor de diplomakansen van leerlingen niet onlogisch is, blijkt naar het oordeel van de Afdeling nog onvoldoende of, en zo ja, in hoeverre, de maatregel bijdraagt aan een duurzame en integrale aanpak van de in algemene zin bestaande situatie dat de referentieniveaus door sommige leerlingen niet en door andere (te) gemakkelijk worden behaald. De Afdeling wijst er in dit verband op dat een substantieel deel van de leerlingen in het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 ook het 2A-niveau voor rekenen niet haalt - respectievelijk 20, 46 en 27% (zie noot 10) - en dat uit de toelichting niet blijkt of de regering deze percentages aanvaardbaar acht. Daarnaast stelt ongeveer 50% van de mbo-2 en -3 leerlingen in het schooljaar 2016-2017 niet of onvoldoende te zijn voorbereid op de rekentoets. Van deze leerlingen stelt 40% geen lessen te hebben gehad ter voorbereiding op de examens Nederlandse taal. (zie noot 11) Niet blijkt in hoeverre deze gegevens bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn meegewogen. De verlaging van het niveau van het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 acht de Afdeling voorts precair, gelet op de gewenste verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en het hiervoor aangehaalde rapport van de Inspectie van het Onderwijs.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aan deze punten nader aandacht te besteden.

3. Doorstroming en diploma’s

Differentiatie van de referentieniveaus in het vmbo-bb, de entreeopleiding en het mbo-2 brengt met zich dat leerlingen op twee niveaus taal- en rekenexamen kunnen doen. Welk niveau het betreft, zal op het diploma moeten worden vermeld. De Afdeling merkt op dat hierdoor differentiatie in diploma’s zal ontstaan, hetgeen mogelijkerwijs tot verwarring kan leiden bij het beroepenveld. Tevens is onduidelijk in hoeverre het invoeren van het 2A-niveau gevolgen heeft voor de arbeidsmarktperspectieven van de leerlingen die uitsluitend dit niveau hebben behaald voor Nederlandse taal dan wel rekenen. De toelichting gaat op bovenstaande punten niet in.

Differentiatie in diploma’s kan er tevens toe leiden dat - zowel bij leerlingen als bij scholen en instellingen - vragen ontstaan over de doorstromingsmogelijkheden. Uit de toelichting lijkt te kunnen worden opgemaakt dat doorstroming naar een hogere schoolsoort mogelijk blijft als op 2A-niveau examen is gedaan in Nederlandse taal dan wel rekenen, maar aan de betreffende doorstromingsmogelijkheden is niet expliciet een passage gewijd. Nu de Wet referentieniveaus onder meer is ingevoerd om doorlopende leerlijnen voor taal en rekenen te creëren en moet worden voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over de doorstromingsmogelijkheden van degenen die een diploma op 2A-niveau hebben behaald, acht de Afdeling dat wel aangewezen.

De Afdeling adviseert om de toelichting op deze punten aan te vullen.

4. Administratieve lasten voor scholen en instellingen

De Afdeling merkt op dat differentiatie van de referentieniveaus administratieve lasten voor scholen en instellingen met zich brengt. Zij zullen onderwijs en onderwijsmateriaal op verschillende niveaus moeten aanbieden, en tevens verschillende soorten diploma’s voor eenzelfde schoolsoort moeten uitgeven. In de toelichting bij het voorstel wordt hierop niet ingegaan. De Afdeling acht het echter wenselijk dat nu reeds enig inzicht wordt gegeven in de met de differentiatie van de referentieniveaus gemoeide administratieve lasten voor scholen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 11 november 2019

Nadat de Afdeling advisering van de Raad van State bovenstaand advies heeft uitgebracht, heeft er een debat in de Tweede Kamer der Staten-Generaal plaatsgevonden waarbij op 5 februari 2019 tijdens het VAO Toekomst van het rekenen in het vo en mbo enkele moties zijn aangenomen. Een van de moties behelst het verzoek aan de regering om met ingang van het schooljaar 2019–2020 de rekentoets in het voortgezet onderwijs af te schaffen. (zie noot 12) Deze motie wordt uitgevoerd. (zie noot 13) Hiertoe is een nieuw wetsontwerp gemaakt, dat strekt tot afschaffing van de rekentoets in het voortgezet onderwijs. Er is daarmee sprake van een andere situatie, waardoor het niet meer opportuun is om het onderhavig wetsvoorstel in zijn huidige vorm in te dienen bij de Tweede Kamer. Dit omdat de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarover de Afdeling bovenstaand advies heeft uitgebracht vooral in de context van het behoud van de rekentoets is geschreven. Er is echter een onderdeel uit het wetsvoorstel dat wel van belang blijft. Dit onderdeel uit het wetsvoorstel, dat betrekking heeft op de wijziging van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen voor wat betreft het mbo, is inmiddels bij nader rapport toegevoegd aan het voorstel voor de Wet taal en toegankelijkheid. Dat wetsvoorstel is recentelijk ingediend bij de Tweede Kamer. (zie noot 14) Het gaat hier om een wettelijke grondslag die van belang is om de zogenoemde omkeerregeling te kunnen invoeren in het mbo. (zie noot 15) De omkeerregeling die de regering voor ogen heeft, houdt in het kort in dat een student mbo-4 die korter dan 6 jaren Nederlands onderwijs heeft gevolgd, het examenonderdeel Nederlandse taal op een lager niveau mag afleggen dan normaliter vereist, indien daar een hoger niveau voor een moderne vreemde taal tegenover staat. Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, na overleg met mijn ambtgenoot voor Basis- en voortgezet onderwijs en media, verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap


Voetnoten

(1) Stb. 2010, 194; 295.
(2) Kamerstukken II 2009/10, 32290, nr. 3, p. 1.
(3) Kamerstukken II 2009/10, 32290, nr. 6, p. 19.
(4) Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 31289, nr. 357.
(5) Het 2A-niveau voor rekenen wordt behaald door 80% van de vmbo-bb-scholieren (gemiddeld cijfer 6,2). Voor de entreeopleiding is dat 54% (gemiddeld cijfer 5,2); in het mbo-2 slaagt 73% (gemiddeld cijfer 6,0). "Rapportage referentieniveaus 2016-2017", november 2017, p. 30 en 54.
(6) "Vertrouwen in de toekomst", regeerakkoord VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, p. 9.
(7) Kamerstukken II 2017/18, 31332, nr. 87, p. 3.
(8) Gewezen wordt in dit verband op het Regioplan (2016), Besteding aanvullende middelen Nederlandse taal en rekenen in het vo.
(9) "De staat van het onderwijs 2016-2017", Inspectie van het Onderwijs; Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34775-VIII, nr. 130, p. 6, 12.
(10) "Rapportage referentieniveaus 2016-2017", november 2017, p. 30 en 54.
(11) "Rapportage referentieniveaus 2016-2017", november 2017, p. 34 en 58.
(12) Kamerstukken II 2018/19, 31 332, nr. 96.
(13) Kamerstukken II 2018/19, 31 332, nr. 99.
(14) Kamerstukken II 2018/19, 35 282, nr. 4.
(15) Kamerstukken II 2017/18, 22 452, nr. 59.<HR>