Voorstel van wet houdende wijziging van de Woningwet (invoering van een kooprecht voor huurders van woningen van toegelaten instellingen).

Bij Kabinetsmissive van 30 december 2011, no.11.003178, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Woningwet (invoering van een kooprecht voor huurders van woningen van toegelaten instellingen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel verplicht toegelaten instellingen om ieder jaar in beginsel ten minste 75% van hun bezit aan huurwoningen ter verkoop aan te bieden aan hun particuliere huurders tegen maximaal de vrije verkoopwaarde, indien deze huurders de woning ten minste een jaar huren. De toegelaten instelling is niet verplicht tot verkoop over te gaan, indien zij daardoor niet langer in staat zou zijn de personen te huisvesten voor wie de huurwoningen bestemd zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt enkele opmerkingen tegen de achtergrond van de wettelijke taken van toegelaten instellingen. Het voorstel brengt toegelaten instellingen in een positie zich te concentreren op hun kerntaken. Het voorstel kan potentieel leiden tot een groot aantal verkopen zij het dat deze effecten zich vermoedelijk niet op korte termijn zullen voordoen gelet op de huidige situatie op de huizenmarkt. De Afdeling stelt vragen over de clausulering van de aanbiedingsplicht. Zij vraagt vervolgens aandacht voor een aantal aspecten van bedrijfsvoering en financiering van toegelaten instellingen en voor de mogelijke gevolgen van het voorstel voor de houdbaarheid van de openbare financiën. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. Inleiding

De Afdeling zal allereerst de doelstelling van het wetsvoorstel schetsen en ingaan op de wettelijke taken van de toegelaten instellingen, die de achtergrond vormen waartegen het voorstel dient te worden beoordeeld. Daarna zal de Afdeling achtereenvolgens aandacht besteden aan de vraag of wetgeving nodig is, de clausulering van de aanbiedingsplicht en de bescherming van het eigendomsrecht, zoals gewaarborgd door artikel 14 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

a. Hoofddoel van het wetsvoorstel is de bevordering van het eigenwoningbezit van huurders van woningen van toegelaten instellingen. Volgens de toelichting is het belang van de volkshuisvesting gediend met het vergroten van de keuzemogelijkheid tussen huren en kopen en dient deze keuze niet aan de toegelaten instelling, maar aan de bewoner te zijn. Daarmee beoogt de regering nadrukkelijk dat toegelaten instellingen meer dan nu hun wettelijke taken uitoefenen door woningen te koop aan te bieden. Daartoe wordt een toegelaten instelling verplicht jaarlijks minimaal 75% van haar woningen te koop aan te bieden aan zittende huurders, die in beginsel het recht krijgen hun woning te kopen, tenzij de toegelaten instelling door de verkoop niet langer kan voldoen aan haar wettelijke taak. Het kabinet geeft hiermee uitvoering aan afspraken uit het regeerakkoord. Dit luidt op dit punt als volgt: "Het kooprecht vergroot voor de zittende huurders de keuzevrijheid en geeft hen meer zeggenschap en verantwoordelijkheid voor de eigen woon- en leefomgeving". Hoewel de toelichting de term 'kooprecht' eveneens hanteert, kan hierdoor verwarring ontstaan. Het wetsvoorstel geeft zittende huurders pas een recht op koop van de eigen woning, nadat de toegelaten instelling heeft voldaan aan haar geclausuleerde aanbiedingsplicht. In het vervolg zal de Afdeling deze term daarom hanteren.

Een beoogd neveneffect van het voorstel is het verkleinen van de sociale sector. (zie noot 1) De verkoop van huurwoningen levert de toegelaten instellingen inkomsten op om hun wettelijke taak uit te voeren. Vanwege het verschil tussen boekwaarde en marktwaarde levert verkoop van iedere 1000 extra woningen de sector zo’n € 90 miljoen op, aldus de toelichting.

b. De (primaire) wettelijke taak van toegelaten instellingen is het bij voorrang huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van een passende huisvesting. Bij het in gebruik geven van door hen beheerde woningen met een verhoudingsgewijs lage huurprijs geven zij zo veel mogelijk voorrang aan woningzoekenden die, gelet op hun inkomen, in het bijzonder op die woningen zijn aangewezen. (zie noot 2) Het bieden van passende huisvestiging gebeurt tot nu toe vooral door het verhuren van woningen aan particulieren. (zie noot 3)

Gegeven de wettelijke taak van toegelaten instellingen acht de Afdeling het van belang allereerst nadrukkelijk in te gaan op de vraag welke huishoudens die thans door toegelaten instellingen worden bediend, wél en welke niet tot de wettelijke doelgroep behoren:
- door de koppeling die in artikel 13 van het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) is gelegd met de inkomensgrenzen die gelden voor het ontvangen van de huurtoeslag, is de harde kern van de doelgroep voor de toegelaten instellingen bepaald op een inkomensgrens van maximaal € 29.900 voor meerpersoonshuishoudens. Dit betreft 1,2 miljoen huishoudens.
- om ook andere huishoudens die moeite hebben met het vinden van huisvesting tegemoet te kunnen komen, is de inkomensgrens voor de toegelaten instellingen nader gesteld op € 34.085. Onder deze grens vallen in totaal 1,9 miljoen huishoudens.
- vervolgens kunnen toegelaten instellingen op grond van afspraken met de Europese Commissie 10% van hun woningbestand met een gereguleerde huurprijs toewijzen aan huishoudens met een inkomen van meer dan € 34.085. (zie noot 4) Dit betreft nog eens 190.000 huishoudens. Aldus behoren inmiddels in totaal 2,1 miljoen huishoudens tot de doelgroep.

De toegelaten instellingen beschikken over 2.4 miljoen woningen. Dat betekent dat in ieder geval 300.000 woningen worden verhuurd aan huishoudens die niet tot de doelgroep behoren. De sociale huursector kan dus in beginsel met 300.000 woningen worden verkleind zonder afbreuk te doen aan de wettelijke taak van toegelaten instellingen. Volgens de toelichting kan het voorstel met name interessant zijn voor huurders met een huishoudinkomen boven de € 43.000,-, wanneer die vanaf 2012 jaarlijks met 5% extra huurverhoging worden geconfronteerd (de zogenoemde scheefwoners). Gesteld kan evenwel worden dat ook een groot deel van de groep tussen € 34.085 en € 43.000 niet tot de doelgroep van toegelaten instellingen behoort.

Overigens beoogt het voorstel nadrukkelijk alle huurders in de gelegenheid te stellen hun huis te kopen, al zullen uiteraard de mogelijkheden daartoe, mede onder invloed van de bestedingsmogelijkheden van de onderscheiden huishoudens, verschillen. Potentieel ziet het voorstel derhalve op de verkoop van een zeer groot aantal woningen in het bestand van de toegelaten instellingen, gericht op zowel de groep die tot de doelgroep behoort als die huurders die niet geacht kunnen worden daartoe te behoren.

2.  Noodzaak wetgeving

De afgelopen jaren is een beperkt aantal woningen aan de zittende huurders verkocht. Onderzoek wijst uit dat er potentieel veel belangstelling is onder huurders om hun woning te kopen (zie paragraaf 2d) In die zin begrijpt de Afdeling de noodzaak van aanvullende wetgeving. Zij plaatst daar wel de volgende kanttekeningen bij.

a. Onder verwijzing naar een onderzoek van de SEV uit 2008 (zie noot 5) concludeert de regering dat de verkoop van huurwoningen de zelfredzaamheid van burgers vergroot en de betrokkenheid bij de woonomgeving en de leefbaarheid van buurten en wijken bevordert. Eigen woningbezit geeft daarmee in belangrijke mate invulling aan het brede streven naar meer eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers, aldus de toelichting.

Waar de regering stelt dat het kopen van een woning leidt tot "zelfredzaamheid", spreekt genoemd onderzoek dit echter juist tegen: de ondervraagde personen vinden niet dat zij meer keuzevrijheid hebben dan huurders. Ook op andere aspecten van sociaal welbevinden, zoals netwerk en status, woonlasten, onderhoudspositie en kennis en financiële controle, kon niet worden vastgesteld dat het eigenwoningbezit positief uitpakt ten opzichte van huren. De eindconclusie van genoemd onderzoek is dat er goede redenen zijn om huurwoningen te koop aan te bieden, al dan niet met korting. Het is echter niet juist te hoge verwachtingen te koesteren wat betreft "zelfredzaamheid" van mensen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te nuanceren.

b. Volgens de toelichting toont onderzoek aan dat toegelaten instellingen heel verschillend omgaan met de verkoop van huurwoningen en dat jaarlijks slechts enkele duizenden woningen van eigenaar wisselen, terwijl de belangstelling ervoor aanzienlijk hoger ligt. (zie noot 6) De toelichting verklaart dit verschil voor een aanzienlijk deel uit het feit dat toegelaten instellingen slechts een beperkt deel van hun huurwoningbestand te koop aanbieden aan hun zittende huurders.

De Afdeling merkt allereerst op dat de toelichting geen informatie geeft over het aantal jaarlijks te koop aangeboden woningen, maar alleen over het aantal verkochte woningen. Dat toegelaten instellingen een (te) beperkt aantal woningen aan hun huurders aanbieden, is kennelijk een veronderstelling. Verder wijst de Afdeling erop dat terwijl de verkoop aan toekomstige bewoners (dat wil zeggen niet huurders) de afgelopen jaren is toegenomen, de verkoop aan zittende huurders is gehalveerd. (zie noot 7) Niet is duidelijk of dit een gevolg is van het (restrictieve) verkoopbeleid van de instellingen, of dat dit berust op een gebrek aan belangstelling van de zittende huurders.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

c. Afgezien daarvan wijst de Afdeling erop dat er goede redenen kunnen zijn om slechts op beperkte schaal woningen aan te bieden. Zo kan een instelling te klein zijn om jaarlijks een deel van haar woningen te verkopen: in 2010 waren er 18 toegelaten instellingen die elk minder dan 200 woongelegenheden in bezit hadden; deze instellingen verkochten minder dan 0,05 van hun woningbezit. (zie noot 8) Mogelijk richt een instelling zich op een bepaalde groep huurders, zoals studenten of ouderen, waarbij verkoop niet of nauwelijks aan de orde zal zijn. Ook kunnen regionale demografische, sociale of economische verschillen van invloed zijn, of kan het gemeentelijke woonbeleid aan verkoop van bepaalde woningen in de weg staan. Zo bepaalt het BBSH dat toegelaten instellingen het gemeentelijke woonbeleid in acht dienen te nemen en gaat het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvestiging uit van de gedachte dat toegelaten instellingen op basis van het gemeentelijke woonbeleid de gemeente een aanbod doen dat is afgestemd op de woonbehoefte van de specifieke doelgroepen en dat moet leiden tot (meerjarige) prestatieafspraken. (zie noot 9) Voorts kan verkoop van een woning uit een complex woningen afstuiten op de weigering van financiers en geldgevers van de toegelaten instelling om daaraan mee te werken, of leiden tot opeising van de volledige financiering van het complex. Verkoop is dan onmogelijk of bijzonder kostbaar, omdat de overige woningen uit het complex alleen met hoge kortingen aan de man kunnen worden gebracht.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan.

d. Het vorenstaande neemt niet weg dat de veronderstelling gewettigd lijkt dat, als gevolg van de geclausuleerde aanbiedingsplicht, meer woningen zullen worden verkocht dan de 3500 woningen die in 2010 van eigenaar wisselden. Hoewel de toelichting geen meetbare doelstellingen noemt, blijkt uit het onderzoek van Ortec Finance dat, afhankelijk van de te verlenen korting, naar verwachting maximaal tussen de 172.500 en 253.000 huishoudens van de huidige populatie huurders hun woning zouden willen kopen. (zie noot 10) Daarbij kon geen rekening worden gehouden met de voorziene 5% extra huurverhoging per jaar voor inkomens boven de € 43.000. Voor deze groep van ongeveer 300.000 scheefwoners kan de mogelijkheid om hun woning te kopen een aantrekkelijk alternatief zijn. Hoewel deze groep voor een belangrijk deel dezelfde personen zal betreffen als die waarvan in het onderzoek van Ortec Finance sprake is, zal het totale aantal daardoor wellicht nog iets stijgen. Gelet hierop acht de Afdeling het aannemelijk dat het voorstel in een behoefte voorziet.

Anderzijds zijn er aanwijzingen die tot relativering nopen. Gezien de situatie op de huizenmarkt en de terughoudendheid van banken bij hypotheekverstrekking, is het niet aannemelijk dat veel huurders op dit moment hun woning zullen willen of kunnen kopen. Verder zal de overheid drastische maatregelen moeten nemen om de overheidsfinanciën op orde te krijgen, hetgeen hoe dan ook een aanzienlijke weerslag zal hebben op huishoudens. In zoverre is het aannemelijk te veronderstellen dat het voorstel op korte termijn niet tot grote aantallen verkopen zal leiden.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

3. Clausulering van de aanbiedingsplicht

Volgens het voorstel kan de toegelaten instelling in beginsel maximaal 25% van de woningen van de aanbiedingsplicht uitzonderen, tenzij de minister dit percentage op verzoek van de instelling wegens bijzondere omstandigheden heeft verhoogd. Een toegelaten instelling dient dus 75% van haar woningbestand te koop aan te bieden. Uit het wetsvoorstel is niet af te leiden of de aanbiedingsplicht eenmalig is, of elk jaar moet worden herhaald. De Afdeling adviseert hieromtrent duidelijkheid te verschaffen. Hieronder gaat de Afdeling uit van een jaarlijkse aanbiedingsplicht.

a. De norm dat ten minste 75% van de woningen ter verkoop moet worden aangeboden, is niet nader gemotiveerd. Bovendien geldt de verplichting uniform. Zoals de Afdeling hiervoor in paragraaf 2c heeft overwogen, is het bij de vraag of het belang van de volkshuisvesting wordt gediend met een keuze tussen verkoop of huur, van belang om rekening te houden met de plaats en functie van toegelaten instellingen. Bepalend daarbij zijn factoren als doelstelling, grootte en werkgebied van de toegelaten instelling, het aantal koopwoningen in een werkgebied, de lokale of regionale huisvestingsbehoefte en afspraken ter uitvoering van het gemeentelijke woonbeleid. Dit betekent dat er in het voorstel een spanning zit tussen enerzijds de maatvoering van de aanbiedingsplicht (in beginsel jaarlijks 75% van het bestand) en anderzijds de eis dat toegelaten instellingen hun wettelijke taken moeten kunnen blijven uitvoeren, wat uit een oogpunt van bedrijfsvoering mogelijkheden tot differentiatie veronderstelt. Bij zeer grote werkgebieden zal mogelijk een splitsing in deelwerkgebieden moeten plaatsvinden. Daarmee bestaat de kans dat een uniforme aanbiedingsplicht van 75% in bepaalde gevallen een niet-proportionele maatregel is, omdat de verkoop van een of meer huurwoningen niet in het belang van de volkhuisvesting is en strijdt met de wettelijke taken van de toegelaten instellingen.

De Afdeling adviseert de keuze voor een (uniforme) grens van 75% alsnog te motiveren tegen de achtergrond van de doelstellingen van het voorstel en in relatie tot de wettelijke taken van toegelaten instellingen.

b. Wegens bijzondere omstandigheden kan de minister de voorgeschreven 75% verlagen en worden bij algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften gegeven omtrent de toepassing daarvan. (zie noot 11) Daarnaast kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gegeven voor de gevallen waarin de toegelaten instelling niet gehouden is haar aanbod tot verkoop gestand te doen, omdat de toegelaten instelling anders niet meer naar behoren in huisvesting van de doelgroep kan voorzien. (zie noot 12) Het voorstel biedt geen zicht op de wijze waarop bij algemene maatregel van bestuur een en ander wordt vormgegeven. (zie noot 13)

De Afdeling adviseert de noodzaak van delegatie nader te bezien en in de wet een zo concreet mogelijke omschrijving op te nemen van de omstandigheden waaronder en de onderwerpen waarvoor van de bevoegdheid tot gedelegeerde wetgeving gebruik zal worden gemaakt.

c. De toegelaten instelling is niet verplicht haar aanbod tot verkoop gestand te doen, indien zij door de verkoop niet langer in staat zou zijn aan haar wettelijke taak - het huisvesten van personen die tot de doelgroep behoren - te voldoen. (zie noot 14) Volgens de toelichting kan zo worden bepaald dat toegelaten instellingen woningen slechts te koop moeten aanbieden totdat een vast te stellen percentage is bereikt. Het instrument kan eveneens worden ingezet, wanneer blijkt dat het voorstel geen stimulerend effect heeft, aldus de toelichting.

De Afdeling wijst er op dat artikel 70cd geen uitzondering vormt op de aanbiedingsplicht, maar op het recht tot koop indien een aanbieding is gedaan. Het artikel is dus niet van invloed op de verplichting elk jaar 75% van de huurwoningen te koop aan te bieden, zelfs al zou er in dat jaar geen enkele woning kunnen worden verkocht zonder in conflict te komen met de wettelijke taak. Evident is dat, naarmate het aantal beschikbare huurwoningen daalt, de aanbiedingsplicht een karikatuur kan worden. Indien het de bedoeling is nutteloze aanbiedingen te voorkomen, adviseert de Afdeling de bepaling vorm te geven als een uitzondering op de aanbiedingsplicht. De passage in de toelichting, dat het percentage kan worden verlaagd indien het wetsvoorstel niet leidt tot meer verkopen, is onduidelijk. De vraag rijst of daarmee wordt beoogd onnodige aanbiedingen te voorkomen, dan wel of het een rem betreft op incidentele verkopen die kunnen leiden tot een versnippering van het woningbezit.

De Afdeling adviseert hierop nader in te gaan en tekst en toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.

4. Het EVRM en de Grondwet

Indien de huurwoning valt onder de aanbiedingsplicht, moet de toegelaten instelling de woning verkopen als de bewoner ingaat op het aanbod. Volgens artikel 14 Grondwet kan ontneming van de eigendom alleen plaatsvinden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. Artikel 1van het Eerste Protocol bij het EVRM geeft de staat de mogelijkheid de wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met onder meer het algemeen belang. Ervan uitgaande dat de aanbiedingsplicht kan worden aangemerkt als eigendomsregulering, vormt deze verdragsbepaling het toetsingskader.

Gegeven de uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voortvloeiende eis dat de keuze van de middelen om het gestelde (legitieme) doel te bereiken proportioneel moet zijn en dat sprake moet zijn van adequate compensatie, stelt de Afdeling vast dat het voorstel terecht geen kooprecht voor huurders bevat (waarvan ten tijde van de formulering van het regeerakkoord nog sprake was). Het gaat om een geclausuleerde aanbiedingsplicht, aangezien toegelaten instellingen bepaalde woningen kunnen uitzonderen en niet verplicht zijn tot verkoop indien zij als gevolg daarvan niet in staat zouden zijn de personen te huisvesten die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting. Verder zijn de instellingen vrij om als redelijke prijs de onderhandse verkoopwaarde vrij van huur en gebruik te hanteren, zodat adequate compensatie verzekerd is. Wel dient, zoals uiteengezet in paragraaf 3, nader geconcretiseerd te worden op grond van welke clausuleringen de toegelaten instellingen hun wettelijke taken kunnen blijven vervullen, zoals ook wordt beoogd door de toelichting.

De Afdeling constateert dat het voorstel geen strijd behoeft op te leveren met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, mits aan de hiervoor gestelde condities is voldaan. Van belang daarvoor is dat de keuze voor een uniforme aanbiedingsplicht wordt verduidelijkt en dat de delegatiegrondslagen concreet en nauwkeurig worden begrensd, zodat verzekerd is dat de toegelaten instellingen aan hun wettelijke taken kunnen blijven voldoen. De Afdeling adviseert dit bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel en bij de voorbereiding en invoering van lagere regelgeving in het oog te houden.

5. Aspecten van bedrijfsvoering en financiering

a. Het wetsvoorstel verplicht toegelaten instellingen om in beginsel ten minste 75% van hun bezit aan huurwoningen te koop aan te bieden aan hun particuliere huurders tegen maximaal de vrije verkoopwaarde, indien deze huurders de woning ten minste een jaar huren. Dat betekent in beginsel dat elke woning op ieder moment kan worden verkocht. Strategisch voorraadbeheer wordt daardoor ernstig bemoeilijkt. Hetzelfde geldt wanneer het voorstel er in de praktijk toe zou leiden dat aantrekkelijke huurwoningen eerder verkocht zullen worden dan de minder aantrekkelijke woningen in het bestand van een toegelaten instellingen. Een oplossing zou kunnen zijn om elke huurder (afgezien van de uitgezonderde woningen) de mogelijkheid te geven bijvoorbeeld één keer in de vijf jaar zijn huis te kopen. Een andere mogelijkheid die perspectief biedt op een meer evenwichtige bedrijfsvoering zou erin kunnen bestaan dat de toegelaten instelling het recht krijgt de aspirant-koper een vergelijkbare woning aan te bieden, indien verkoop van diens woning niet in het belang van de volkshuisvesting is.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

b. Onroerend goed van de toegelaten instelling zal vaak als zekerheid zijn verstrekt aan financiers en garantiegevers. Voor verkoop zal dan ook vaak hun toestemming nodig zijn. Deze zekerheden betreffen echter doorgaans niet een enkele woning of appartement, maar een complex van eenheden. In dergelijke gevallen kan verkoop leiden tot het opeisen van de volledige financiering van het complex, dan wel tot een verkoopverbod. Ook indien het waarborgfonds garanties heeft verstrekt, moet rekening gehouden worden met een verslechtering in zekerheidsposities die het waarborgfonds kan noodzaken niet zonder meer akkoord te gaan met verkopen, tenzij de rijksoverheid bereid is een groter deel van het risico voor haar rekening te nemen. Ook de problematiek van de rating van het waarborgfonds is daarbij aan de orde.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag hoe hiermee moet worden omgegaan, met bijzondere aandacht voor de positie van het Waarborgfonds.

c. Het voorstel kan bijdragen aan grotere onzekerheid in de financieringsprognose van toegelaten instellingen. Indien veel kortrentend wordt gefinancierd is er bij een tegenvallende verkoop het risico van rentestijging (die doorwerkt in de kosten) en een herfinancieringsrisico. Wordt relatief veel langrentend gefinancierd en worden veel woningen verkocht zodat liquiditeiten geïnvesteerd moeten worden, dan is er het risico van rentedaling of het niet kunnen realiseren van nieuwe investeringen. De toelichting gaat hier niet op in. Bovendien wordt niet onderbouwd dat verkochte woningen gemiddeld € 90.000 opleveren als gevolg van het verschil tussen boekwaarde en marktwaarde, en of daarbij rekening is gehouden met waardedalingen van de woningen van de laatste jaren. (zie noot 15) Bovendien is het niet onaannemelijk dat de 75%-aanbiedingsplicht tot een verdere waardedaling aanleiding zal geven, terwijl de tendens is dat toegelaten instellingen steeds vaker kortingen van meer dan 20% toepassen om huurwoningen aan de man te brengen. (zie noot 16)

De Afdeling adviseert ook dit punt in de toelichting nader te onderbouwen en de verwachte opbrengst van het wetsvoorstel voor de instellingen te nuanceren.

d. Vindt verkoop plaats voor minder dan 90% van de onderhandse verkoopwaarde vrij van huur en gebruik (de marktwaarde), dan moet de toegelaten instelling de Regeling Vervreemding Woongelegenheden in acht nemen. (zie noot 17) Indien de marktwaarde de grondslag is voor de waarde van de woningen, dan kunnen toegelaten instellingen ook verkoopconstructies overeenkomen waarbij sprake is van een (later terug te betalen) korting en winst- en verliesdeling, aldus de toelichting. (zie noot 18) Het vorenstaande betekent dat, ongeacht de verkoopprijs, een deel van de problemen met betrekking tot voorraadbeheer en onderhoud kan worden opgelost door vormen van maatschappelijk gebonden eigendom. Daarvoor blijft het onderhoud in handen van de toegelaten instelling. Bij verkoop heeft de toegelaten instelling het recht van eerste koop en delen de nieuwe eigenaar en de toegelaten instelling volgens een te voren vastgesteld percentage in winst- of verlies.

Gelet op het belang hiervan adviseert de Afdeling uitdrukkelijk te bepalen dat de toegelaten instelling het recht heeft een vorm van maatschappelijk gebonden eigendom te bedingen zoals hierboven beschreven.

e. Artikel 70ce, tweede lid, bepaalt dat de toegelaten instelling een grondgebonden woning terugkoopt indien er een vereniging van eigenaren is en de voormalige huurder dit verzoekt en indien zij dit niet reeds zijn overeengekomen. Volgens de toelichting vormt de verplichting om een vereniging van eigenaren in te stellen een dusdanige beperking van het recht op eigendom, dat een terugkooprecht aangewezen is. Deze motivering acht de Afdeling niet overtuigend.

Indien de koper met de toegelaten instelling een afspraak maakt over onderhoud, heeft hij bij doorverkoop een voordeel ten opzichte van de huurder die te maken heeft met een vereniging van eigenaren, omdat de afspraak niet geldt jegens de nieuwe koper. Dit verschil kan echter tot op zekere hoogte in de door de toegelaten instelling te bepalen koopprijs worden verdisconteerd. Bovendien is een woning die goed onderhouden wordt, meer waard. Zeker indien de terugkoop na tien jaar plaatsvindt, lijkt het niet redelijk om de zittende huurder te compenseren voor de vereniging van eigenaren en een eventuele waardevermindering, aangezien de voorwaarden bij doorverkoop op grond van de Regeling Vervreemding Woongelegenheden ook maximaal tien jaar gelden.

De Afdeling adviseert de verplichting tot terugkoop nader te bezien.

f. In de memorie van toelichting, onder 4, wordt een raming gegeven van de administratieve lasten die vanwege de aanbiedingsplicht uit het wetvoorstel voortvloeien. De Afdeling vraagt aandacht voor de noodzaak om in geval van verkoop van woningen in een appartementencomplex tot splitsing over te gaan of, indien het een grondgebonden woning betreft, een vereniging van eigenaren in het leven te roepen. Voorts correspondeert de in de tabel weergegeven som van de jaarlijkse lasten voor alle toegelaten instellingen niet met de jaarlijkse lasten per toegelaten instelling, vermenigvuldigd met het aantal instellingen. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en de tabel te corrigeren.

6. Effecten op de openbare financiën

Het is op voorhand moeilijk te voorzien welk effect het voorstel zal hebben op het aantal te verkopen woningen. Niettemin: het voorstel kan potentieel tot de verkoop van een groot aantal huurwoningen leiden. Bij een ongewijzigd regiem van aftrek van rentebetalingen op hypothecaire geldleningen zal het voorstel tot grote risico's leiden voor de houdbaarheid van de openbare financiën.

De toelichting besteedt geen aandacht aan de mogelijke gevolgen van het voorstel voor de openbare financiën. De Afdeling adviseert dat wel te doen en, ondanks dat het voorstel geen meetbare doelstellingen noemt, de diverse scenario's van het voorstel wat betreft de openbare financiën in beeld te brengen.

7. Overleg met VNG, IPO en betrokken belangengroepen

Op grond van de bestuursafspraken 2011-2105 worden het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in de gelegenheid gesteld een bestuurlijke reactie te geven op voorstellen voor regelgeving met relevantie voor decentrale overheden. Deze reactie dient te worden meegezonden naar de Afdeling advisering van de Raad van State.

Gemeenten en provincies hebben een taak op het terrein van de volkshuisvesting. Gelet hierop mogen de VNG en het IPO advies uitbrengen over het wetsvoorstel. De Afdeling heeft geen adviezen van VNG en IPO aangetroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (zie noot 19) acht zij inzicht in de standpunten van VNG en IPO over voor gemeenten relevante conceptregelgeving en de reactie daarop van de regering van belang voor de eigen oordeelsvorming. Bovendien is het wenselijk dat de leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kennis kunnen nemen van de wijze waarop de Afdeling de standpunten van VNG en IPO bij haar advisering heeft betrokken.

In aansluiting op het vorenstaande merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet blijkt of over het voorstel overleg met betrokken belangengroepen heeft plaatsgehad en zo een dergelijk overleg heeft plaatsgehad, wat daarvan de uitkomsten zijn geweest.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan. Zij gaat ervan uit dat het wetsvoorstel opnieuw ter advisering aan haar wordt voorgelegd, indien de adviezen van VNG en IPO of overleg met belangengroepen tot ingrijpende aanpassingen van het voorstel leidt.

8. Overige opmerkingen

a. Artikel 70cb, eerste lid, houdt in dat een woning wordt verkocht aan de zittende huurder, indien deze woning valt onder de aanbiedingsplicht en, voor zover van toepassing, de gemeente geen belemmeringen opwerpt uit hoofde van een bij of krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevoegdheid. Daarbij kan worden gedacht aan een splitsingsverbod of een weigering van toedeling in erfpacht. De Afdeling merkt echter op dat er ook aan de zijde van de toegelaten instelling privaatrechtelijke belemmeringen tot verkoop kunnen zijn, zoals een hypothecair beding. Zij adviseert het artikel aan te vullen.

b. Artikel 70cb ziet op de verkoop van een gehuurde woning. Ingeval de woning gesplitst is in appartementen, is evenwel sprake van de koop van een appartementsrecht dat recht geeft op het uitsluitende gebruik van een tot bewoning bestemde onroerende zaak of bestanddeel daarvan. De Afdeling adviseert het artikel aan te passen.

c. Volgens artikel 70ce koopt de toegelaten instelling de woning terug, indien de voormalige huurder aan de toegelaten instelling kenbaar maakt dat hij dit wenst en indien zij dit niet reeds zijn overeengekomen. Deze redactie wekt de indruk dat sprake is van cumulatieve voorwaarden. De koper moet het kenbaar maken "en" niet reeds zijn overeengekomen. De Afdeling adviseert te bepalen dat de toegelaten instelling de woning terugkoopt indien de voormalige huurder dit verzoekt.

9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.11.0547/I met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

- In artikel 70ca, tweede lid, van de Woningwet "direct met de grond is verbonden" wijzigen in: duurzaam met de grond is verenigd.
- In artikel 70cb, tweede lid, van de Woningwet de tweede volzin schrappen.
- In artikel III "van de artikelen 70ca tot en met 70cf van de Woningwet" schrappen.


Voetnoten

(1) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Aanleiding en doelstellingen kooprecht voor huurders van woningen van toegelaten instellingen).
(2) Artikel 70c van de Woningwet.
(3) Het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting (Kamerstukken II 2010/11, 32 769) wijzigt niets principieels aan de primaire wettelijke taak. Wel scherpt dat voorstel de taakstelling iets aan: in het nieuwe artikel 19 Woningwet is verduidelijkt dat instellingen moeten beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten.
(4) Beschikking van de Europese Commissie 2009 van 14 januari 2010 (doc. C (2010) 26 definitief) betreffende bestaande steun en bijzondere projectsteun voor woningcorporaties. (steunmaatregelen nr. E 2/2005 en N 642/2009).
(5) M. Elsinga e.a., Een eigen huis, een beter leven? Effecten van verkoop van huurwoningen", Onderzoeksrapport van de SEV, 2008.
(6) J. Conijn en B. Kramer, Omvangrijke verkoop van toegelaten instellingenwoningen, Ortec Finance, 10 november 2010.
(7) Uit door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Afdeling ter beschikking gestelde cijfers blijkt dat de verkoop van huurwoningen door toegelaten instellingen aan particulieren tussen 2005 en 2010 is gestegen van 12.982 naar 14.960. De verkoop aan zittende huurders daalde echter van 6.050 (47%) naar 3.498 (23%).
(8) Illustratief is dat van de instellingen die in de periode 2005-2009 geen woningen verkochten, het gemiddelde woningbezit niet meer dan 992 bedroeg, terwijl het gemiddelde woningbezit van de wel verkopende instellingen toen 6.594 was, Ortec Finance blz. 11.
(9) Kamerstukken II 2010/11 32769, nr. 4.
(10) Volgens onderzoek dat in opdracht van de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen door Peil.nl  is uitgevoerd zullen bij gelijkblijvende woonlasten 393.000 huurders de eigen woning kopen. Nemen de woonlasten toe, dan daalt dit aantal tot 262.000.
(11) Ingevolge artikel 70cc van de Woningwet.
(12) Op grond van artikel 70cd, tweede lid, van de Woningwet.
(13) Vergelijk aanwijzing 22 en 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(14) Artikel 70cd, eerste lid, van de Woningwet.
(15) In 2008 bedroeg het verschil tussen de boekwaarde en de verkoopwaarde van aan particulieren verkochte huurwoningen € 103.585, in 2010 was dit gedaald tot € 91.000 (Bron: CHF).
(16) In 2007 werd in 13% van de verkopen een korting van meer dan 20% gegeven, in 2010 was dit bij 29% van de verkopen aan de orde.
(17) Zie het voorgestelde artikel 70cb, tweede lid, van de Woningwet.
(18) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2b (Redelijke prijs).
(19) Advies van 23 december 2009, nr. W12.09.0428/III (Wet gemeentelijke schuldhulpverlening); Kamerstukken II 2009/10, 32 291, nr. 4, punt 8.