Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het stellen van eisen aan het houden van aangewezen diersoorten en diercategorieën en het introduceren van een fokverbod.

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2015, no.2015600001765, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het stellen van eisen aan het houden van aangewezen diersoorten en diercategorieën en het introduceren van een fokverbod, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een bevoegdheid voor de minister om regels te stellen over het houden van dieren. Tevens voorziet het ontwerpbesluit in de instelling van een fokverbod voor dieren die niet mogen worden gehouden in het Besluit houders van dieren.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. De overdracht van de bevoegdheid aan de minister om regels te stellen over het houden van dieren is onbeperkt en voor zover de noodzaak bestaat om een fokverbod in te stellen acht de Afdeling het wenselijk dit in de Wet dieren zelf te regelen.

1. Overdracht bevoegdheid

De Wet dieren bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over het houden van dieren en geeft vervolgens een niet-limitatieve opsomming van achttien aspecten waarop deze regels betrekking kunnen hebben. (zie noot 1) Het ontwerpbesluit bepaalt nu dat deze regels bij ministeriële regeling tot stand kunnen komen. (zie noot 2) De overdracht van deze bevoegdheid aan de minister in het ontwerpbesluit is onbeperkt (zogenoemde blanco doordelegatie).

De Afdeling merkt op dat de onbeperkte overdracht van regelgevende bevoegdheid niet aansluit bij de bedoeling van de overdrachtsbepaling in de wet. De regering dient immers af te wegen welke voorschriften zich lenen voor delegatie aan de minister en de uitkomst daarvan tot uitdrukking te brengen in een zo concreet en nauwkeurig mogelijke begrenzing. (zie noot 3), (zie noot 4)

Bij deze afweging geldt dat ministeriële regels alleen dienen voor administratieve voorschriften, de uitwerking van details, voorschriften die vaak of met spoed te wijzigen moeten zijn en de implementatie van internationale regels die (vrijwel) geen beleidsruimte laten. (zie noot 5) De regels die de minister op grond van het ontwerpbesluit mag stellen hebben een bredere strekking. Het gaat deels om regels die beleidskeuzes veronderstellen op het gebied van de gezondheid, het welzijn van dieren en de volksgezondheid. Deze keuzes behoren niet slechts op ministerieel niveau te worden gemaakt. Daar komt bij dat de opsomming in de Wet dieren waarover regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het houden van dieren en die nu in het ontwerpbesluit zonder beperking verder wordt overgedragen aan de minister niet-limitatief is. (zie noot 6) Ook in zoverre is de ruimte die het ontwerpbesluit aan de minister geeft om regels te stellen over het houden van dieren onbeperkt. Het voorgaande impliceert dat deze regels, gelet op artikel 2, tiende lid, van de Wet dieren regels, in het Besluit houders van dieren zelf moeten worden gesteld en, voor zover de bevoegdheid om regels te stellen aan de minister wordt overgedragen, deze zo concreet en nauwkeurig mogelijk moet worden begrensd.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

2. Explicitering fokverbod

De Wet dieren regelt dat bepaalde dieren niet mogen worden gehouden. (zie noot 7) Het ontwerpbesluit voorziet in de instelling van een fokverbod voor die dieren in het Besluit houders van dieren. (zie noot 8) De toelichting geeft aan dat met het voorgestelde fokverbod wordt beoogd te verduidelijken dat fokken in het kader van het houdverbod eveneens niet is toegestaan. (zie noot 9)

De Afdeling merkt op dat de hoofdelementen van een regeling in een wet dienen te worden opgenomen. (zie noot 10) Hoofdelementen zijn in ieder geval verbodsbepalingen.

Met het oog hierop acht de Afdeling het wenselijk dat het hier voorgestelde fokverbod in de Wet dieren zelf wordt opgenomen.

De Afdeling adviseert het fokverbod in het ontwerpbesluit te schrappen, en indien daaraan om daarbij aan te geven redenen behoefte bestaat, het fokverbod bij de eerstvolgende gelegenheid in de Wet dieren op te nemen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.15.0355/IV

- Om verwarring te voorkomen in de aanhef van het ontwerpbesluit "introduceren van een fokverbod" vervangen door: uitdrukkelijk uitschrijven van een fokverbod. Het fokverbod is immers al geïntroduceerd in de Wet dieren.
- In het opschrift van het in artikel I voorgestelde artikel 1.4a "diersoorten en diercategorieën", in aansluiting op het opschrift in het voorgestelde artikel 1.4b, en de opschriften in de Wet dieren, vervangen door: dieren.
- In het opschrift van het in artikel I voorgestelde artikel 1.4b omwille van de begrijpelijkheid "positieflijst" schrappen.
- Het in artikel I voorgestelde artikel 1.4b splitsen in twee leden.


Nader rapport (reactie op het advies) van 15 december 2021

Het ontwerpbesluit voorzag in een wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het stellen van eisen aan het houden van aangewezen diersoorten en diercategorieën en het introduceren van een fokverbod voor dieren die blijkens de positieflijst niet mogen worden gehouden. Dit ontwerpbesluit is destijds aangehouden in afwachting van de beoordeling van de in Nederland gehouden zoogdiersoorten door de Positieflijst Expert Commissie en Positieflijst Adviescommissie. Daarna bleek het als gevolg van drie uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over de positieflijst zoogdieren, waaronder ECLI:NLCBB:2017:70, noodzakelijk een nieuwe, vereenvoudigde beoordelingssystematiek te ontwikkelen, die voldoet aan de beginselen van deskundigheid, onafhankelijkheid en doorzichtigheid. In dat kader is een nieuw besluitvormingstraject ingezet ter voorbereiding op een nieuw besluit over de plaatsing van diersoorten. Gelet op deze ontwikkelingen, is besloten het ontwerpbesluit niet ter vaststelling voor te leggen.

De tekst van dit ontwerpbesluit is te raadplegen op www.officielebekendmakingen.nl in bijlage Staatscourant 2022, stcrt-2022-3290-b1

De tekst van dit advies is te raadplegen op www.officielebekendmakingen.nl in bijlage Staatscourant 2022, stcrt-2022-3290-b2

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging de hierbij gevoegde voorstellen van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en de hierbij gevoegde ontwerpbesluiten niet te bekrachtigen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) Artikel 2, tiende lid, van de Wet dieren.
(2) Het in artikel I voorgestelde artikel 1.4a.
(3) Aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving (Ar). Vergelijk aanwijzing 27 Ar: delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister geschiedt zo mogelijk rechtstreeks in de wet.
(4) Vergelijk de opmerking over blanco doordelegatie in het advies van de Afdeling van 24 januari 2014 over het Besluit lokaal spoor in zaak W14.13.04.49/IV (Stcrt.  2014, 16884).
(5) Aanwijzing 26 Ar.
(6) Artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren bepaalt immers dat bij of krachtens amvb regels kunnen worden gesteld die betrekking hebben op onder meer de onderdelen a tot en met r.
(7) Artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren.
(8) Artikel I, voorgesteld artikel 1.4b.
(9) Paragraaf 2 van de toelichting.
(10) Aanwijzing 22 Ar.