Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 in verband met het invoeren van een verbod op het voorhanden hebben van asbesthoudend materiaal toegepast als dakbedekking.

Bij Kabinetsmissive van 26 september 2015, no.2015001623, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 in verband met het invoeren van een verbod op het voorhanden hebben van asbesthoudend materiaal toegepast als dakbedekking en in verband met de taak van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten voor de bestuursrechtelijke handhaving, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt de invoering van een verbod op asbestdaken per 1 januari 2024. Verder regelt het ontwerpbesluit dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (hierna: Avb), voor zover het bouwwerken betreft, overgaat van de Minister van Infrastructuur en Milieu naar burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet in zijn huidige vorm vast te stellen. Zij onderkent de asbestproblematiek in brede zin en onderschrijft het belang van het beperken van gezondheidsrisico’s in dat verband. Een verbod op alle asbestdaken per 2024 kan echter niet worden gebaseerd op artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer. Voorts is de gekozen aanpak onvoldoende dragend gemotiveerd wat betreft de relatie tot de bredere problematiek van asbestbesmetting, de verhouding tussen de verwachte maatschappelijke kosten en baten en de uitvoerbaarheid.

1. Inleiding

Het toepassen van asbest is in Nederland sinds 1 juli 1993 verboden. (zie noot 1) Desondanks is asbest nog in vele toepassingen al dan niet rechtmatig aanwezig. (zie noot 2) Asbest is met name in de jaren ’70 verwerkt in bouwmaterialen en is dan ook nog in vele bouwwerken aanwezig, onder meer in dakbedekking. Gevaren voor de gezondheid doen zich niet alleen voor als gevolg van het bewerken of verwijderen van asbesthoudend materiaal waarbij asbestvezels vrijkomen, maar ook als gevolg van langdurige blootstelling van asbesthoudend materiaal aan weersinvloeden. Vrijwel alle asbestdaken in Nederland zijn matig tot ernstig verweerd en leveren daardoor een bijdrage aan de gestage emissie van asbestvezels naar het milieu. (zie noot 3) De Staatssecretaris heeft in 2012 tegen deze achtergrond het voornemen geuit om te komen tot versnelde sanering van asbestdaken door middel van een algemeen asbestdakenverbod per 2024. (zie noot 4) Het ontwerpbesluit geeft invulling aan dat voornemen met een nieuwe bepaling in het Avb: "Met ingang van 1 januari 2024 is het verboden asbesthoudend materiaal voorhanden te hebben, toegepast als dakbedekking." (zie noot 5)

2. De grondslag van het verbod

Het voorgestelde verbod is gebaseerd op artikel 9.2.2.1, eerste lid van de Wet milieubeheer (Wm). (zie noot 6) Die bepaling geeft een ruime grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot handelingen in alle fasen van de levensloop van milieugevaarlijke stoffen. Dat het gaat om een ruime grondslag blijkt ook uit het tweede lid van artikel 9.2.2.1 dat een niet limitatieve opsomming geeft van verboden en verplichtingen met betrekking tot milieugevaarlijke stoffen die op deze grondslag in regels kunnen worden vastgelegd.

De mogelijkheid om op grond van artikel 9.2.2.1 regels te stellen is echter niet onbegrensd: dat kan slechts als een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen ongewenste effecten voor de gezondheid van de mens of voor het milieu zullen ontstaan. Verder geldt dat de te stellen regels alleen betrekking mogen hebben op het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, bewerken, verwerken, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van de desbetreffende stoffen.

De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het in het ontwerpbesluit opgenomen verbod past binnen de begrenzing van de grondslag.

Artikel 9.2.2.1 eist dat de aanleiding voor de te stellen regels gelegen is in ongewenste effecten die het gevolg zijn van ‘handelingen’. De aanleiding voor het voorgestelde verbod is gelegen in gezondheidseffecten die het gevolg kunnen zijn van inmiddels om die reden al verboden toepassingen van asbest in het verleden. Deze effecten zijn niet het gevolg van een actieve handeling als bedoeld in artikel 9.2.2.1, maar van een bij inwerkingtreding van het verbod al bestaande statische toestand, namelijk aanwezigheid van asbestdaken die door weersomstandigheden aan het verweren zijn. Het voorgestelde verbod richt zich dan ook niet op een handeling, maar op het ‘voorhanden hebben van asbesthoudend materiaal dat is toegepast als dakbedekking’. Anders dan bij de in 9.2.2.1. opgesomde activiteiten (verwerken, bewerken, toepassen enz.) kan de normadressaat een verbod op het voor handen hebben niet naleven door een handeling te staken. Een verbod op het doorgaan met het voor handen hebben van een deel van een gebouw komt daarom neer op een verplichting tot actieve sanering. De gevolgen daarvan zijn ingrijpend. Eigenaren (zie noot 7) van bouwwerken met een asbestdak moeten dat dak immers voor 1 januari 2024 verwijderen, ook al is dat in het verleden rechtmatig aangebracht, en zonder dat vaststaat in welke mate de aanwezigheid van dat dak gezondheidsrisico’s met zich brengt. (zie noot 8) Met het verwijderen van een asbestdak zijn verder veelal aanzienlijke - en onverhaalbare - kosten gemoeid. Naar zijn aard is deze saneringsplicht dan ook veel ingrijpender dan de eveneens actieve verplichtingen die in het tweede lid van artikel 9.2.2.1 genoemd worden als verplichtingen die in elk geval onder de grondslag vallen. Stilzitten is hier bovendien strafbaar, ook al is het asbestdak in het verleden rechtmatig aangebracht. (zie noot 9)

Het vorenstaande in samenhang bezien leidt de Afdeling tot de conclusie dat het aannemelijk is dat de wetgever bij de vaststelling van de tekst van artikel 9.2.2.1 van de Wm niet heeft beoogd ook een ingrijpende saneringsplicht als hier aan de orde op het niveau van een amvb te kunnen laten vaststellen.

De Afdeling adviseert om van het beoogde verbod af te zien dan wel alsnog te voorzien in een adequate wettelijke grondslag.

3. De keuze voor een volledig verbod

De keuze voor een volledig verbod op asbestdaken met een lange invoeringstermijn vergt, onverminderd het voorgaande, een gedegen motivering, waarbij in het bijzonder de maatschappelijke kosten en baten, de uitvoerbaarheid en de onderzochte alternatieven aan de orde behoren te komen. Daarover maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

a. De maatschappelijke kosten-batenanalyse
In 2012 is een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uitgevoerd naar het versneld verwijderen van asbestdaken en gevelpanelen. (zie noot 10) Begin 2015 is een actualisatie uitgevoerd van deze MKBA. (zie noot 11) Een MKBA kan, mits juist uitgevoerd en toegepast, als analyse-instrument een bijdrage leveren aan de onderbouwing van de besluitvorming ten aanzien van de wenselijkheid van het wel of niet voeren van (aanvullend) beleid en de keuze tussen verschillende beleidsalternatieven. (zie noot 12)

De toelichting vermeldt dat de (bruto-)kosten van een verbod per 2024 voor particulieren en bedrijven, op basis van de geactualiseerde MKBA uit 2015, ongeveer €882 miljoen zullen bedragen. (zie noot 13) Het gaat hierbij om de totale meerkosten, teruggerekend naar hun waarde in 2012, ten opzichte van een grotendeels autonome vervanging tot 2044 doordat asbestdaken reeds vóór het einde van hun (fysieke en economische) levensduur moeten worden vervangen. Voorts wordt vermeld dat 75% van de hoeveelheid vierkante meters asbestdaken zich in de agrarische sector bevindt.

De maatschappelijke baten moeten in dit verband vooral gezocht worden in de lagere opruimkosten na calamiteiten met asbestdaken. Daarbij gaat het naar verwachting om enkele tientallen miljoenen euro’s. Over de jaren heen zal de maatregel volgens de MKBA daarnaast kunnen leiden tot in totaal vijf vermeden slachtoffers. (zie noot 14) Dit aantal is tot stand gekomen op basis van een groot aantal aannames. Het trekken van conclusies moet derhalve met de grootste behoedzaamheid geschieden, maar de MKBA merkt wel op dat de gezondheidseffecten van het verbod op asbestdaken naar verwachting relatief marginaal zijn. Geconstateerd moet worden dat de problematiek van asbestbesmetting voor zover nu bekend, in hoge mate het gevolg is van beroepsmatig contact in het verleden. (zie noot 15)

In de toelichting is niet ingegaan op het voorgestelde verbod in relatie tot de hiervoor bedoelde bredere problematiek van asbestbesmetting en op de verhouding tussen de verwachte maatschappelijke kosten en baten van het verbod. Evenmin is in de toelichting ingegaan op de mogelijkheid van een alternatieve, meer risicogebaseerde aanpak zoals in de MKBA is aanbevolen. (zie noot 16 (zie noot17)

b. Uitvoerbaarheid van het verbod
Er rijzen vragen over de haalbaarheid (i) en over de naleefbaarheid en de handhaafbaarheid (ii).

i. De toelichting stelt dat thans per jaar ongeveer 4 miljoen m2 asbestdaken wordt verwijderd en dat het met voortzetting van dat tempo tot 2044 zou duren om alle asbestdaken te verwijderen. Om te bereiken dat in 2024 alle asbestdaken zijn verwijderd is het nodig dat tussen 2014 en 2024 gemiddeld 12 miljoen m2 asbestdaken per jaar wordt verwijderd. (zie noot 18) Dat betekent dus een aanzienlijke versnelling ten opzichte van het huidige tempo. De vraag is of dat haalbaar is.

Vanaf 2016 komt een bedrag van in totaal €75 miljoen beschikbaar voor een subsidieregeling die eraan moet bijdragen dat de sanering van asbestdaken al in 2016 op gang komt. (zie noot 19) De Afdeling acht het van belang dat bij de keuze van het bereik en de vormgeving van de subsidieregeling ook de Afvalstoffenbelasting van toepassing op de stort van (onder meer) asbest in ogenschouw wordt genomen, zodat tegengestelde financiële prikkels zoveel mogelijk worden voorkomen. Voorts zou naar het oordeel van de Afdeling in de toelichting moeten worden ingegaan op de wijze waarop het relatief beperkte bedrag aan subsidie dat beschikbaar is een voldoende substantiële bijdrage zal leveren aan het realiseren van de doelstelling. Voorkomen moet immers worden dat zich in de periode tot 2024 bij de voortgang van de verwijdering knelpunten voordoen, alsmede dat na 2024 nog een aanzienlijke saneringsoperatie uitgevoerd moet worden.

ii. Geen enkel bouwwerk mag na 1 januari 2024 nog zijn voorzien van een asbestdak. In de toelichting staat dat 75% van de totale oppervlakte aan asbestdaken agrarische bebouwing betreft. De Afdeling veronderstelt dat de aanwezigheid van asbesthoudend materiaal als dakbedekking vooral vanwege het bedrijfsmatige karakter van die gebouwen bij de eigenaar veelal bekend zal zijn, zodat naleving van het verbod in de agrarische sector in zoverre mogelijk zal zijn. Dat ligt vermoedelijk minder duidelijk voor particulieren. De aanwezigheid van een asbestdak zal de particulier immers niet altijd bekend zijn. Daarbij is van belang dat het Avb er niet in het algemeen toe verplicht een asbestinventarisatierapport te laten maken. De verplichting om een asbestinventarisatierapport te laten maken geldt immers - samengevat weergegeven - alleen bij het slopen van bouwwerken. In de toelichting is hier niet op ingegaan, zodat vooralsnog onduidelijk is of het verbod in zoverre naleefbaar zal zijn. In aansluiting hierop rijst de vraag of voor gemeenten en provincies - die met de handhaving van het verbod worden belast - de aanwezigheid van asbestdaken altijd kenbaar is. In de toelichting is daar evenmin op ingegaan, zodat ook de handhaafbaarheid van het verbod in zoverre ongewis is.

c. Conclusie
In de toelichting is niet ingegaan op het voorgestelde verbod in relatie tot de bredere problematiek van asbestbesmetting en op de verhouding tussen de verwachte maatschappelijke kosten en baten van het verbod. Evenmin is in de toelichting ingegaan op de mogelijkheid van een alternatieve, meer risicogebaseerde aanpak zoals in de MKBA is aanbevolen. Verder is de vraag of het verbod haalbaar, naleefbaar en handhaafbaar is. De keuze voor een volledig verbod per 2024 is daarom onvoldoende dragend gemotiveerd. De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit wat deze keuze betreft alsnog van een dragende motivering te voorzien dan wel het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Bestuursrechtelijke handhaving van het Avb

Het ontwerpbesluit beoogt te regelen dat burgemeester en wethouders, of in voorkomend geval gedeputeerde staten, tot taak hebben zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het Avb voor zover het gaat om handelingen met bouwwerken. Dat is wenselijk omdat die bestuursorganen ook belast zijn met de bestuursrechtelijke handhaving van de regels voor bouwen en slopen van de Woningwet en het Bouwbesluit 2012. (zie noot 20)

Het voorgestelde artikel 11, eerste lid luidt: "Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten hebben tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van dit besluit, voor zover dit betrekking heeft op handelingen met betrekking tot bouwwerken." Met deze bepaling op zichzelf is in de context van het Avb niet duidelijk in welke gevallen burgemeester en wethouders met handhaving belast zijn en in welke gevallen gedeputeerde staten dat zijn. De voorgestelde regeling in het Avb behoeft daarom verduidelijking.

De taakverdeling tussen burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving van de regels voor slopen en bouwen in de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 wordt bepaald door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). (zie noot 21) Het ligt voor de hand om de taakverdeling in het Avb op vergelijkbare wijze te regelen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door in het voorgestelde artikel 11 te kiezen voor een formulering waarbij de handhavingstaak wordt opgedragen aan het "bevoegd gezag" en daarnaast in het Avb te voorzien in een bepaling waarin "bevoegd gezag" wordt gedefinieerd als: bevoegd gezag als bedoeld in de Wabo. Met deze systematiek zou bovendien het voorgestelde derde lid van artikel 11 achterwege kunnen worden gelaten, nu dat immers slechts ten doel heeft om te verduidelijken dat de Minister bevoegd blijft voor de bestuursrechtelijke handhaving ten aanzien van bouwwerken van inrichtingen waarvoor hij bevoegd gezag is op grond van de Wabo. (zie noot 22)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit in zoverre aan te passen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging niet aldus te besluiten.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0333/IV

- Het Avb geeft algemene regels die gelden voor bouwwerken en voor objecten. Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat het bedoeling is dat het asbestdakenverbod uitsluitend ziet op bouwwerken. De voorgestelde verbodsbepaling is vanwege de redactie ervan echter niet beperkt tot daken van bouwwerken. De verbodsbepaling zou op dit punt moeten worden verduidelijkt.


Nader rapport (reactie op het advies) van 19 november 2019

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De reden voor het buiten verdere behandeling laten van het bovenvermelde ontwerpbesluit, is het verwerpen van het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer (verwijdering asbest en asbesthoudende producten) door de Eerste Kamer. Hierdoor ontbreekt de grondslag voor deze wijziging van het Asbestverwijderingsbesluit.

De Minister voor Milieu en Wonen


Voetnoten

(1) Het algemene asbestverbod is opgenomen in artikel 4 van het Productenbesluit asbest: het is verboden asbest of asbesthoudende producten te vervaardigen, in Nederland in te voeren, voorhanden te hebben, aan een ander ter beschikking te stellen, toe te passen of te bewerken. Verder kent de REACH-verordening een asbestverbod (Bijlage XVII, entry 6 van de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) (PbEU 2006, L 136).
(2) Het Productenbesluit asbest kent een uitzondering op het verbod in artikel 5, onder a. Op grond van de REACH-verordening blijft het gebruik van voorwerpen die asbestvezels bevatten, die reeds geïnstalleerd en/of in bedrijf waren vóór 1 januari 2005 toegelaten, totdat deze worden verwijderd of aan vervanging toe zijn. De lidstaten mogen echter om redenen van gezondheidsbescherming het gebruik van dergelijke voorwerpen verbieden vóórdat deze worden verwijderd of aan vervanging toe zijn.
(3) Toelichting, paragraaf 2.
(4) Brief van 7 september 2012, Kamerstukken II 2011/12, 25 834, nr. 76.
(5) Artikel 10 in het ontwerpbesluit.
(6) Artikel 9.2.2.1, eerste lid, van de Wm: Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen, mengsels of genetisch gemodificeerde organismen ongewenste effecten voor de gezondheid van de mens of voor het milieu zullen ontstaan, regels worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, bewerken, verwerken, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van deze stoffen, mengsels of organismen.
(7) Het normadressaat van het voorgestelde verbod is vanwege de redactie ervan niet zonder meer duidelijk. Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt echter dat de eigenaar degene is die "voorhanden heeft" en dus het beoogde normadressaat is.
(8) Het verbod houdt immers geen rekening met de ligging van een asbestdak - landelijk of stedelijk - en de mate van verwering.
(9) Op grond van artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet op de economische delicten is het overtreden van een krachtens artikel 9.2.2.1 van de Wm gesteld voorschrift een economisch delict.
(10) Ecorys, MKBA asbesthoudende (golfplaten) daken en gevelpanelen, Kosten en baten van saneringsalternatieven, 12 juni 2012.
(11) Ecorys, Actualisatie MKBA Asbestdaken, 28 januari 2015.
(12) In een MKBA worden relevante maatschappelijke effecten van verschillende beleidsalternatieven systematisch in kaart gebracht. Hierbij worden die effecten zoveel mogelijk gekwantificeerd en gemonetariseerd, zodat deze optelbaar en onderling goed vergelijkbaar zijn. Van alle effecten die in geldwaarde uitgedrukt kunnen worden, kan een saldo van de kosten en baten worden bepaald. De effecten van de beleidsalternatieven worden vervolgens vergeleken met het zogenoemde ‘nulalternatief’, de meest waarschijnlijke ontwikkeling zonder (aanvullend) beleid. Effecten die niet gekwantificeerd of gemonetariseerd kunnen worden, worden kwalitatief in de uitkomsten van de MKBA meegenomen. (Ministerie van EL&I, Een kennismaking met de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), Handreiking voor beleidsmakers, januari 2012.)
(13) Toelichting, paragraaf 2.
(14) Ecorys, MKBA asbesthoudende (golfplaten) daken en gevelpanelen, Kosten en baten van saneringsalternatieven, 12 juni 2012, blz. 32.
(15) Ecorys, MKBA asbesthoudende (golfplaten) daken en gevelpanelen, Kosten en baten van saneringsalternatieven, 12 juni 2012, blz. 22.
(16) Ecorys, MKBA asbesthoudende (golfplaten) daken en gevelpanelen, Kosten en baten van saneringsalternatieven, 12 juni 2012, paragraaf 6.2.
(17) Zo’n aanpak zou bijvoorbeeld de vorm van een saneringsprogramma kunnen krijgen. Daarbij zouden eigenaren van asbestdaken die - bijvoorbeeld vanwege de mate van verwering en de   ligging - substantiële gezondheidsrisico’s met zich brengen het eerst kunnen worden verplicht deze te verwijderen.
(18) Toelichting, paragraaf 2.
(19) Kamerstukken II 2014/15, 28 663, nr. 62.
(20) Toelichting, paragrafen 1 en 3, onder B.
(21) Artikel 1 jo. artikel 92 van de Woningwet en artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012. De Wabo regelt het bevoegd gezag voor omgevingsvergunningen voor bouwwerken.
(22) Toelichting, paragraaf 3, onder B. Artikel 11, derde lid, luidt: "Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing ten aanzien van bouwwerken waarvoor Onze Minister het bevoegd gezag is met betrekking tot een omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.