Ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag in verband met de invoering van een vrijstelling van afvalstoffenbelasting voor het verbranden van zuiveringsslib.

Bij Kabinetsmissive van 1 april 2016, no.2016000592, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag in verband met de invoering van een vrijstelling van afvalstoffenbelasting voor het verbranden van zuiveringsslib, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit sterkt ertoe voorwaarden te stellen met betrekking tot de vrijstelling voor het verbranden van zuiveringsslib in de afvalstoffenbelasting.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen nadat in de inwerkingtredingsbepaling van de wettelijke vrijstelling die aan het ontwerpbesluit ten grondslag ligt (de mogelijkheid tot) het verlenen van terugwerkende kracht is opgenomen. Daarnaast acht de Afdeling een nadere motivering dan wel aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen met betrekking tot de in het ontwerpbesluit opgenomen voorwaarden voor de vrijstelling.

1. Achtergrond ontwerpbesluit

De belasting op het storten van afvalstoffen is ingevolge het Belastingplan 2015 met ingang van 1 januari 2015 uitgebreid met een belastingheffing op het verbranden van afvalstoffen. (zie noot 1) Daarbij is bij amendement een vrijstelling opgenomen voor het verbranden van zuiveringsslib. (zie noot 2) Inwerkingtreding van deze vrijstelling - het gaat om de delegatiegrondslag voor voorliggend ontwerpbesluit, namelijk artikel 29a van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) - zal vanwege mogelijke staatssteunaspecten plaatsvinden bij koninklijk besluit, aldus de toelichting op het amendement.

Over deze staatssteunaspecten heeft de Staatssecretaris van Financiën per brief van 11 januari 2016 de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer medegedeeld dat de prenotificatieprocedure inzake de vrijstelling is afgerond en dat de maatregel niet genotificeerd hoeft te worden. (zie noot 3) In deze brief is dan ook aangekondigd dat de wettelijke vrijstelling "op korte termijn" bij koninklijk besluit in werking zal treden, en wel "met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2015, de datum waarop de afvalstoffenbelasting is verbreed tot afval dat wordt verbrand".

Voorliggend ontwerpbesluit stelt voorwaarden met betrekking tot deze wettelijke vrijstelling (zie noot 4) en voorziet in terugwerkende kracht - eveneens - tot en met genoemde datum 1 januari 2015. (zie noot 5).

Vooruitlopend op deze aangekondigde inwerkingtreding van de wettelijke vrijstelling is per beleidsbesluit van 19 februari 2016 goedgekeurd (onder dezelfde voorwaarden als de voorwaarden die in voorliggend ontwerpbesluit zijn opgenomen) dat belastingheffing over het verbranden van zuiveringsslib (met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2015) achterwege blijft. (zie noot 6) Dit goedkeurende beleidsbesluit zal komen te vervallen op het moment dat de wettelijke vrijstelling in werking treedt. (zie noot 7)

2. Terugwerkende kracht ontwerpbesluit

Zoals hiervoor is vermeld sluit de terugwerkende kracht van het ontwerpbesluit aan bij de terugwerkende kracht die in genoemde brief van 11 januari 2016 is voorzien voor de wettelijke vrijstelling (in beide gevallen is een terugwerkende kracht voorzien tot en met 1 januari 2015). De Afdeling merkt op dat de inwerkingtredingsbepaling van de wettelijke vrijstelling weliswaar voorziet in inwerkingtreding bij koninklijk besluit, (zie noot 8) maar dat deze bepaling niet voorziet in (een mogelijkheid tot) het verlenen van terugwerkende kracht. (zie noot 9) Omdat er voor de wettelijke vrijstelling geen terugwerkende kracht mogelijk is, heeft het verlenen van terugwerkende kracht aan de voor die vrijstelling in voorliggend ontwerpbesluit opgenomen voorwaarden geen betekenis.

Gelet hierop adviseert de Afdeling eerst (de mogelijkheid tot) het verlenen van terugwerkende kracht op te nemen in de inwerkingtredingsbepaling van de wettelijke vrijstelling en pas dan de wettelijke vrijstelling en voorliggend ontwerpbesluit (op hetzelfde tijdstip) in werking te laten treden (met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2015).

3. Voorwaarden vrijstelling

De Afdeling maakt een drietal opmerkingen over de voorwaarden die het voorgestelde artikel 11b (nieuw) van het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag (Uitv.Besl.bm) stelt met betrekking tot de toepassing van de wettelijke vrijstelling.

a. Administratie
Op grond van het eerste lid van genoemd artikel 11b moet uit de administratie van de houder van de inrichting blijken welke hoeveelheid afvalstoffen voor toepassing van de wettelijke vrijstelling in aanmerking komt, zo vermeldt de nota van toelichting. (zie noot 10)

Het is de Afdeling (ook uit de nota van toelichting) niet duidelijk wat dit eerste lid toevoegt aan de administratieplicht die al geldt ingevolge de - ook voor de Wbm geldende - Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en ingevolge de Wbm zelf. De administratieplicht van de AWR (zie noot 11) houdt immers al in dat een administratieplichtige zijn administratie zodanig moet voeren dat zijn "verplichtingen alsmede de voor de heffing van belasting overigens van belang zijnde gegevens hieruit duidelijk blijken". Daarnaast houdt de administratieplicht van de Wbm zelf (zie noot 12) al de verplichting in om een administratie te voeren "zodanig dat daaruit te allen tijde duidelijk blijken de aard, de hoeveelheid en de herkomst van de afvalstoffen".

De Afdeling adviseert de noodzaak van artikel 11b, eerste lid, (nieuw), van het Uitv.Besl.bm in de nota van toelichting dragend te motiveren en bij gebreke van een dergelijke motivering dit eerste lid te schrappen.

b. Driejaarstermijn verbranden
Op grond van artikel 11b, tweede lid, (nieuw), van het Uitv.Besl.bm moet de verbranding van zuiveringsslib plaatsvinden binnen drie jaar na afgifte van het betreffende zuiveringsslib aan de inrichting. De termijn van drie jaar is gekozen naar analogie met de regeling in artikel 27, tweede lid, van de Wbm, aldus de nota van toelichting. (zie noot 13)

De Afdeling merkt op dat genoemd artikel 27, tweede lid, inderdaad een termijn van drie jaar kent, maar dat deze termijn één van de voorwaarden vormt die zijn gesteld om een niet bedoelde te ruime toepassing van de belastingvermindering (en daarmee een uitholling van de belastinggrondslag) te voorkomen. (zie noot 14) De nota van toelichting maakt niet duidelijk waarom deze driejaarstermijn ook bij de toepassing van de vrijstelling moet gelden. Van een uitholling van de belastinggrondslag (het meerdere keren toepassen van een vermindering, terwijl het om dezelfde afvalstoffen gaat) is immers bij een vrijstelling geen sprake.

Daarnaast gaat de nota van toelichting niet in op de vraag in hoeverre (hoge) opslagkosten op zich al verhinderen dat zuiveringsslib te lang wordt opgeslagen, in welk geval de driejaarstermijn een overbodige voorwaarde zou zijn.

De Afdeling adviseert de noodzaak van artikel 11b, tweede lid, (nieuw), van het Uitv.Besl.bm in de nota van toelichting nader te motiveren en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

c. Systematiek (sub)delegatie
Artikel 11b, derde lid, (nieuw), van het Uitv.Besl.bm bepaalt dat bij ministeriële regeling "nadere regels ten behoeve van de uitvoering" kunnen worden gesteld.

De Afdeling merkt op dat het bij ministeriële regeling stellen van "nadere regels ten behoeve van de uitvoering" in tal van Wbm-artikelen is opgenomen naast het bij of krachtens amvb stellen van "voorwaarden en beperkingen". (zie noot 15) In deze Wbm-systematiek valt het bij ministeriële regeling stellen van "nadere regels ten behoeve van de uitvoering" dus niet onder de subdelegatiemogelijkheid tot het (krachtens amvb) stellen van "voorwaarden en beperkingen".

Het aan voorliggend ontwerpbesluit ten grondslag liggende Wbm-artikel (blijkens de aanhef van het ontwerpbesluit is dat artikel 29a) wijkt af van deze Wbm-systematiek voor (sub)delegatie. Artikel 29a kent immers uitsluitend een delegatie voor aan de vrijstelling bij of krachtens amvb te stellen "voorwaarden en beperkingen", (zie noot 16) en voorziet niet in het bij ministeriële regeling stellen van "nadere regels ten behoeve van de uitvoering". Kennelijk valt het bij ministeriële regeling stellen van "nadere regels ten behoeve van de uitvoering" (waar voorliggend ontwerpbesluit in voorziet) hier wél onder de subdelegatiemogelijkheid tot het (krachtens amvb) stellen van "voorwaarden en beperkingen".

De Afdeling adviseert, mede in het belang van een consistente wetgeving, in de nota van toelichting de noodzaak voor dit verschil in systematiek te motiveren en, indien een dergelijke motivering niet kan worden gegeven, het verschil in systematiek weg te nemen.

4. Nota van toelichting

De nota van toelichting valt op door haar beknoptheid. Zo ontbreekt iedere verwijzing naar de achtergrond van voorliggend ontwerpbesluit en wordt op geen enkele wijze duidelijk gemaakt wat het bredere kader is waarin het ontwerpbesluit past. Dit komt de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting niet ten goede.

Ook ontbreekt een paragraaf met budgettaire aspecten. Daarin zou kunnen worden vermeld hoe en wanneer wordt voorzien in budgettaire dekking van de kosten van de vrijstelling. (zie noot 17) De recente brief (zie noot 18) en het recente beleidsbesluit (zie noot 19) waarin is vermeld dat de ter dekking voorziene opbrengst (zie noot 20) (door een exportheffing in de afvalstoffenbelasting) vooralsnog geen doorgang vindt, zeggen daar niets over.

Tot slot ontbreekt de gebruikelijke bijlage bij de toelichting met een beschrijving van de gevolgen die het ontwerpbesluit naar verwachting zal hebben voor de uitvoering door de Belastingdienst ("uitvoeringstoets Belastingdienst").

De Afdeling adviseert de nota van toelichting aan te vullen door in te gaan op genoemde aspecten.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.16.0073/III

- In artikel 11b, eerste lid, (nieuw), van het Uitv.Besl.bm "welke hoeveelheid afvalstoffen die" wijzigen in: welk gedeelte van de hoeveelheid afvalstoffen die.


Nader rapport (reactie op het advies) van 15 maart 2022

De Afdeling heeft op 19 mei 2016 een advies met no. W06.16.0073/III uitgebracht over het ontwerp voor een besluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag (UBbm) in verband met de invoering van een vrijstelling van afvalstoffenbelasting voor het verbranden van zuiveringsslib. Het ontwerpbesluit voorzag in voorwaarden en beperkingen voor de destijds nog in werking te treden vrijstelling van afvalstoffenbelasting voor zuiveringsslib dat wordt afgegeven aan een inrichting om daar te worden verbrand. Deze vrijstelling, alsmede de delegatiegrondslag voor het ontwerpbesluit, zijn geregeld in artikel 29a, derde lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm), opgenomen in het Belastingplan 2015 zoals aangepast bij Overige fiscale maatregelen 2018 (OFM 2018). (zie noot 21)

De voorwaarden en beperkingen in het ontwerpbesluit hingen samen met het feit dat de vrijstelling alleen geldt voor zuiveringsslib dat wordt verbrand, en dat de vrijstelling moest worden ingepast binnen de zogenoemde in/uit-methode, bedoeld in artikel 27 Wbm, in verband met de consistentie van het systeem van de afvalstoffenbelasting.

Zowel de vrijstelling als de daarbij toe te passen voorwaarden zouden aanvankelijk in werking treden op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip. Vooruitlopend daarop werd de vrijstelling met ingang van 1 januari 2015 al overeenkomstig verleend op basis van een goedkeurend beleidsbesluit. (zie noot 22) Omdat op basis van OFM 2018 de vrijstelling per 1 januari 2018 met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2015 in werking trad, is besloten het eerdere ontwerpbesluit niet te laten bekrachtigen en de wijziging van het UBbm op te nemen in het zogenoemde Eindejaarsbesluit 2017. (zie noot 23) Daarbij is rekening gehouden met het advies van de Afdeling op het eerdere ontwerpbesluit. Een inhoudelijke reactie op het advies van de Afdeling was daarom niet meer opportuun. Verzuimd is echter om een nader rapport uit te brengen met betrekking tot het eerdere ontwerpbesluit uit 2016. Volledigheidshalve kan nog worden opgemerkt dat het advies van de Afdeling bij het Eindejaarsbesluit 2017 geen opmerkingen meer bevatte over de betreffende wijziging, waarbij bedoelde voorwaarden en beperkingen werden opgenomen in artikel 11b UBbm.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging het hierbij gevoegde ontwerpbesluit niet te bekrachtigen.

de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst


Voetnoten

(1) Wet van 17 december 2014 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten  (Belastingplan 2015) (Stb. 2014, 578).
(2) Kamerstukken II 2014/15, 34 002, nr. 70.
(3) Kamerstukken I 2015/16, 34 302, N, respectievelijk Kamerstukken II 2015/16, 34 302, nr. 109.
(4) Artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit.
(5) Artikel II van het ontwerpbesluit.
(6) Beleidsbesluit van 19 februari 2016, Stcrt. 1 maart 2016, nr. 10315.
(7) Paragraaf 3 van het beleidsbesluit van 19 februari 2016.
(8) Deze inwerkingtredingsbepaling luidt "In afwijking van het eerste lid treedt artikel [….] in werking  op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip" (artikel XXXVII, achtste lid, van de Wet van 17  december 2014 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan  2015, Stb. 2014, 578).
(9) Zie ook aanwijzing 168, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(10) Nota van toelichting, tweede alinea, tweede volzin.
(11) Artikel 52, eerste lid, van de AWR.
(12) Artikel 31, eerste lid, van de Wbm.
(13) Nota van toelichting, tweede alinea, laatste volzin.
(14) Kamerstukken II 2013/14, 33 752, nr. 13, blz. 29.
(15) Zie bijvoorbeeld de artikelen 27, zesde respectievelijk vijfde lid, 27a, vijfde respectievelijk vierde  lid, 44, vijfde  respectievelijk vierde lid, 59a, vijfde respectievelijk vierde lid, 63, zevende  respectievelijk zesde lid, 64, zesde respectievelijk vijfde lid, en 70, vijfde respectievelijk vierde lid, van de Wbm.
(16) Artikel 29a van de Wbm luidt "Onder bij of krachtens op de voordracht van Onze Minister bij  algemene maatregel van bestuur te stellen voorwaarden en beperkingen is vrijgesteld het  verbranden van zuiveringsslib".
(17) € 1 miljoen per jaar.
(18) Brief van 18 februari 2016 aan de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer,  Kamerstukken I 2015/16, 34 002, O, respectievelijk Kamerstukken II 2015/16, 34 002, nr. 109.
(19) Beleidsbesluit van 16 maart 2016, Stcrt. 25 maart 2016, nr. 15058.
(20) € 8 miljoen per jaar.
(21) Artikel XV, onderdeel Ic, van het Belastingplan 2015 werd gewijzigd bij artikel XXV, onderdeel A, OFM 2018.
(22) Beleidsbesluit van 19 februari 2016, nr. BLKB 2016/208M (Stcrt. 2016, nr. 10315).
(23) Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van enige uitvoeringsbesluiten op het gebied van de belastingen en de sociale zekerheid (Stb. 2017, 524).