Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (negentiende tranche).

Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2019, no.2019001463, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging en aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en tot aanvulling van bijlage II van de Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet) (negentiende tranche)), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in wijzigingen van en aanvullingen op het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de voorgestelde verlenging van looptijd van bestemmingsplannen niet nodig is. Over het voorgestelde experiment voor het ophalen van bedrijfsafval merkt zij op dat niet kan worden volstaan met een aanpassing van de definitie van huishoudelijke afvalstoffen. Zij adviseert in plaats daarvan uitdrukkelijk te bepalen van welke bepalingen van de Wet milieubeheer over de inzameling van vervoer van bedrijfsafvalstoffen in het experiment wordt afgeweken en welke aanvullende regels eventueel van toepassing zijn. Voorts ontbreekt in de toelichting aandacht voor de beperking van de vrijheid van dienstverlening die het voorgestelde experiment meebrengt. In verband daarmee is aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Verlenging looptijd bestemmingsplan

Artikel 7b van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet regelt dat de daar genoemde bestemmingsplannen, die vóór 20 september 2019 zijn vastgesteld niet binnen tien, maar binnen twintig jaar opnieuw moeten worden vastgesteld. (zie noot 1) Voorgesteld wordt deze regel zodanig te wijzigen dat zij geldt voor plannen die zijn vastgesteld vóór 1 januari 2024 en waarvan het ontwerp van die plannen ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. (zie noot 2)

Bij wet van 18 april 2018 is de actualiseringsplicht (zie noot 3) afgeschaft voor bestemmingsplannen die elektronisch raadpleegbaar zijn. (zie noot 4) Artikel 7b ziet op bestemmingsplannen die nog moeten worden vastgesteld. Die bestemmingsplannen moeten elektronisch beschikbaar worden gesteld. (zie noot 5) Voor de in artikel 7b genoemde plannen geldt daarom niet de verplichting om die binnen tien jaar telkens opnieuw vast te stellen. De voorgestelde wijziging mist daarom doel.

Geadviseerd wordt de in artikel I, onderdeel B, voorgestelde wijziging niet op te nemen en in plaats daarvan het huidige artikel 7b te schrappen. Indien dit advies wordt gevolgd moet ook bijlage 146 worden geschrapt.

2. Experiment Afval Amsterdam

De inzameling van huishoudelijk afval is een wettelijke taak van de gemeente. Het scheiden en afgeven van bedrijfsafval is een zaak van bedrijven. Beoogd wordt om een einde te maken aan deze versnippering door een experiment met één methode voor het inzamelen van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen mogelijk te maken. Het experiment is beperkt tot "De negen straatjes" in Amsterdam en heeft een eenmalig karakter. De verwachting is dat de kwaliteit van de grondstofstromen toeneemt, de hoeveelheid restafval vermindert en het woon- en leefklimaat verbetert doordat het aantal verkeersbewegingen afneemt.

a. De wijziging krijgt vorm door de begripsomschrijving van huishoudelijke afvalstoffen in artikel 1.1. van de Wet milieubeheer aan te vullen in die zin dat daaronder bedrijfsafvalstoffen worden begrepen. Op deze manier is de gemeente voortaan ook verantwoordelijk voor de inzameling van bedrijfsafvalstoffen bij elk binnen het experimentgebied gelegen bedrijf, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt op dat in de Wet milieubeheer de inzameling en vervoer van huishoudelijke afvalstoffen en die van bedrijfsafvalstoffen elk eigen regels kennen. Door in het voorstel (alleen) de definitie van afvalstof aan te passen, blijven die bepalingen onverkort van toepassing en behouden bedrijven de bevoegdheid om bedrijfsafval aan te bieden aan een door hen zelf gecontracteerde verzamelaar. (zie noot 6) Ook overigens is aanpassing van de definities niet zonder bezwaren. (zie noot 7)

De Afdeling adviseert in plaats daarvan uitdrukkelijk te bepalen van welke bepalingen van de Wet milieubeheer over de inzameling en het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in het experiment wordt afgeweken en welke aanvullende regels eventueel van toepassing zijn.

b. Bedrijven kunnen thans zelf bepalen welke inzamelaar hun bedrijfsafval inzamelt. De voorgestelde maatregel brengt mee dat bedrijfsafval voortaan alleen door de door de gemeente aangewezen afvalinzamelaar mag worden opgehaald. Het voorstel leidt in zoverre tot een beperking van de vrijheid van dienstverlening en zal gevolgen hebben voor de contracten die bedrijven nu hebben met inzamelaars voor de inzameling van hun bedrijfsafval. In de toelichting wordt hieraan geen aandacht besteed.

De met het voorstel nagestreefde doelstelling van een schone en leefbare stad kan op zichzelf een rechtvaardiging vormen voor die beperking, als die maatregel tevens geschikt en noodzakelijk is en in het kader van de voorbereiding van de selectie van de inzamelaar het beginsel van gelijke kansen, het daarin geïmpliceerde transparantievereiste en de beginselen van rechtszekerheid en onpartijdigheid in acht genomen worden. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Concluderend adviseert de Afdeling het voorstel aan te passen en daarin te bepalen dat in afwijking van nader te noemen bepalingen in de Wet milieubeheer de gemeente belast is met de inzameling van bedrijfsafval. Tevens adviseert de Afdeling in de toelichting uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de beperkingen van de vrijheid van dienstverlening die het voorstel met zich meebrengt en de toelichting op dat punt aan te vullen.

c. Ten slotte adviseert de Afdeling te voorzien in evaluatiecriteria en in de toelichting aandacht te besteden aan de wijze waarop het experiment wordt geëvalueerd.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.19.0221/I

- Artikel 7y, eerste lid, als volgt redigeren: Dit artikel is tot 1 augustus 2024 van toepassing in het gebied "De negen straatjes" in Amsterdam, zoals aangegeven op de kaart in bijlage 183.
- In artikel 7z, eerste lid, ‘tot tien jaar na de inwerkingtreding van dit besluit (Besluit uitvoering negentiende tranche)’ schrappen. In plaats daarvan een slotbepaling aan het besluit toevoegen, luidende: Artikel 7z vervalt bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
- In artikel 7ab, tweede lid, ‘artikel 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer’ vervangen door ‘artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer’.


Nader rapport (reactie op het advies) van 10 februari 2020

1. De Afdeling merkt terecht op dat de actualiseringsplicht is afgeschaft voor bestemmingsplannen die elektronisch raadpleegbaar zijn. Het bestemmingsplan dat op grond van artikel 7b kan worden vastgesteld, moet elektronisch raadpleegbaar zijn en zodoende geldt niet meer de verplichting om die telkens binnen tien jaar opnieuw vast te stellen. De termijn van twintig jaar voor actualisering van bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte is ingegeven vanuit de praktijk. De looptijd van tien jaar was ontoereikend voor bestemmingsplannen die organische gebiedsontwikkeling mogelijk maken. Daarom is destijds in artikel 7b de looptijd van het plan verlengd naar twintig jaar. Dit werkt in de praktijk goed.

De door de Afdeling voorgestelde wijziging is echter niet meer nodig. In de Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet is het betreffende plangebied op verzoek van het bevoegd gezag toegevoegd en geldt artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet voor dit gebied. De mogelijkheden in dit artikel maken het experiment in artikel 7b overbodig. Artikel 7b wordt om deze reden geschrapt.

2. De Afdeling merkt terecht op dat in de Wet milieubeheer (hierna: Wm) de inzameling en vervoer van huishoudelijke afvalstoffen en die van bedrijfsafvalstoffen elk hun eigen regels kennen. Met dit experiment worden bedrijfsafvalstoffen gelijkgeschakeld aan huishoudelijke afvalstoffen door in aanvulling op artikel 1.1 van de Wm onder huishoudelijke afvalstoffen ook bedrijfsafvalstoffen te begrijpen. Dit betekent dat in het beperkte gebied waar het experiment op ziet deze afvalstoffen voor de toepassing van de Wm geen bedrijfsafvalstoffen meer zijn, maar huishoudelijke afvalstoffen. Hiermee zijn de regels voor de inzameling en vervoer van bedrijfsafvalstoffen ook niet meer van toepassing. De inzameling van huishoudelijke afvalstoffen is immers op grond van artikel 10.21 van de Wm een wettelijke taak van de gemeente. Daarmee heeft de gemeente op grond van artikel 10.21, eerste lid, van de Wm in combinatie met het concept-artikel 7y ook voor deze afvalstoffen de wettelijke taak om deze afvalstoffen in te zamelen bij elk - binnen het experimentgebied gelegen - perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan. De gemeente Amsterdam zal voor een nadere invulling van deze wettelijke taak de gemeentelijke afvalstoffenverordening aanpassen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zal de toelichting op dit punt worden aangevuld.

De Afdeling stelt dat het aanpassen van de begripsomschrijving van huishoudelijke afvalstoffen in artikel 1.1 van de Wm in strijd is met aanwijzing 5.1, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is bepaald dat in een begripsbepaling aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis mag worden gegeven. Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat in dit experiment - gelet op de gelijksoortigheid van het huishoudelijk afval met het bedrijfsafval in dit gebied - geen sterk afwijkende betekenis van het normale spraakgebruik ontstaat. Het gaat hier om een gebied met beperkte omvang waarin door de aanwezigheid van veel kleine detailhandel met huishoudelijk afval vergelijkbare afvalstromen ontstaan.

De Afdeling adviseert om de toelichting aan te vullen op het onderdeel dat het experiment leidt tot een beperking van de vrijheid van dienstverlening en de gevolgen die dit zal hebben voor de contracten die bedrijven nu hebben met inzamelaars. Het experiment heeft inderdaad gevolgen voor de contracten die bedrijven hebben met inzamelaars. Dat vergt een goede afstemming en communicatie richting alle partijen. In de toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling opgenomen dat Amsterdam met alle betrokkenen (inzamelaars, ondernemers, bewoners, gemeente, kennisinstituten) een programma van eisen opstelt. In dit programma komen verschillende richtlijnen te staan voor onder meer het vervoerssysteem, het opslagsysteem, de in te zamelen grondstoffen en de frequentie. In het kader van een zorgvuldige voorbereiding van dit experiment is samenwerking en afstemming van/tussen alle betrokkenen voor invoering belangrijk. Het creeren van draagvlak en eigenaarschap bij betrokken partijen is nodig voor de toepassing van dit experiment. Amsterdam voert in dit kader en vanwege de eigen verantwoordelijkheid al lange tijd (voorbereidings) gesprekken met ondernemers, particuliere inzamelaars en bewoners. Betrokkenen zijn hierdoor al langere tijd op de hoogte van de beoogde wijzigingen van het ophalen van afval in dit gebied. Uit deze gesprekken is gebleken dat een groot deel van de bedrijven hun afvalstoffen aan de gemeente aanbieden en hiervoor een reinigingsrecht betalen of een contract hebben gesloten met de gemeente. De overige bedrijven hebben een contract met een particuliere inzamelaar. Goede communicatie richting de bedrijven over het moment van ingaan van het experiment is noodzakelijk.

Amsterdam is voornemens een innovatief inkooptraject te starten. Hiervoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar zoals bijvoorbeeld het inrichten van een proeftuin, het doen van een marktconsultatie en het ontwikkelen van een prototype. In een innovatief inkooptraject kunnen deze instrumenten ook gecombineerd worden voor een optimaal resultaat. De verwachting is dat de hoeveelheid afval en grondstoffen die vrijkomen in combinatie met de looptijd van het experiment voldoende perspectief biedt voor de markt om mee te doen met een innovatieve aanbesteding. De gemeente zal de inzameling van alle afvalstoffen afkomstig uit het gebied aanbesteden. Met deze aanbesteding geeft de gemeente de gelegenheid voor inzamelaars om in te schrijven. De gemeente voert feitelijk de werkzaamheden zelf niet uit. De hoeveelheid afval en grondstoffen die vrijkomt in combinatie met de looptijd van het experiment biedt voldoende perspectief voor de markt om mee te doen met een innovatieve aanbesteding.

De experimenten hebben als doel een bijdrage te leveren aan duurzame ontwikkeling en economische structuurversterking of een bijdrage te leveren aan duurzame ontwikkeling en innovatie. Beoordeling van de voortgang van het experiment op deze criteria is nodig en vindt plaats in de Voortgangsrapportage die jaarlijks naar de Staten-Generaal wordt gestuurd. In de Voortgangsrapportage wordt door middel van een vertaalslag deze algemene criteria specifiek gemaakt, zodat antwoord kan worden gegeven op de vraag of het experiment werkt of dat aanpassing(en) nodig zijn. In het kader van dit experiment kan dan gedacht worden aan specifieke zaken, zoals de impact op scheidingspercentage of de afname van de verkeersbewegingen. Maar ook aandachtspunten die volgen uit de aanbesteding of de uitvoering kunnen onderdeel zijn van de beoordeling. Beoordeling van de voortgang van dit experiment wordt gedaan in het jaar na de eerste toepassing van het experiment.

3. Reactie op de redactionele bijlage

In artikel 7y, eerste lid, wordt de datum van 1 augustus 2019 geschrapt. In plaats daarvan geldt artikel 7y vanaf een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Voor deze constructie is gekozen vanuit het oogpunt van flexibiliteit, omdat nog geen concrete startdatum genoemd kan worden. Het experiment heeft een looptijd van vijf jaar, gerekend vanaf de datum opgenomen in het betreffende koninklijk besluit. Aan het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet wordt geen slotbepaling toegevoegd. Bij het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet is het uitgangspunt dat in het artikel dat een experiment mogelijk maakt, wordt bepaald wat de tijdsduur is. Daarom is in artikel 7z, eerste lid, opgenomen dat het experiment tot 1 januari 2031 van toepassing is. De foutieve verwijzing naar artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer in artikel 7ab, tweede lid, is gecorrigeerd.

4. Ambtshalve wijzigingen

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om nog een technische wijziging door te voeren. In onderdeel E wordt een nieuwe bijlage toegevoegd voor het Bedrijventerrein Heesch West, Bernheze, 's-Hertogenbosch. In onderdeel D vervalt bijlage 46 doordat artikel 7b vervalt. Met het toevoegen van bijlage 186 in onderdeel E is een nieuwe koppeling gemaakt tussen het experiment in artikel 7ab en het plangebied zoals opgenomen in de bijlage.

De minister voor Milieu en Wonen


Voetnoten

(1) In afwijking van artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
(2) Artikel I, onderdeel B.
(3) Opgenomen in artikel 3.1, tweede lid, van de Wro.
(4) Wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen), Stb. 2018, 138.
(5) Artikel 1.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening.
(6) Bedrijfsafvalstoffen moeten worden ingezameld door een erkende verzamelaar (artikel 10.37 Wm), dit kan een particuliere afvalinzamelaar zijn of de gemeente.
(7) Zo ontstaat bijvoorbeeld strijd met de definitie van bedrijfsafvalstoffen: afvalstoffen, niet zijnd huishoudelijke afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. Voorts is het in strijd met aanwijzing 5.1, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is bepaald dat in een begripsbepaling aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis wordt gegeven.