Uitspraak 200105688/1

200105688/1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2002

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te [woonplaats],

en

gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerders.

1. Procesverloop

Bij besluit van 9 februari 2001 hebben verweerders krachtens artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer de melding geaccepteerd van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Afvalstoffen Transport Friesland B.V." (hierna: ATF) voor een verandering van haar inrichting aan de Lier 2 te Drachten.

Bij besluit van 9 oktober 2001, kenmerk 463823, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 14 december 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2002, waar verweerders, vertegenwoordigd door I. Wulffelé en ing. H. Eldering, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord ATF, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde].

2. Overwegingen

2.1. Bij wet van 25 april 2000 tot wijziging van de Wet milieubeheer (meldingenstelsel) (Stb. 2000, 188), in werking getreden op 1 oktober 2000, is onder meer artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer gewijzigd en aan artikel 8.1 een derde lid toegevoegd.

Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen.

Ingevolge artikel 8.1, derde lid, geldt het verbod bedoeld in het eerste lid, onder b, niet met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.

Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidt met ingang van 1 oktober 2000, geldt een voor een inrichting verleende vergunning tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder de voorwaarde dat:

a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.

2.2. De melding van appellant van 1 februari 2001 heeft betrekking op de brandwerendheid van twee scheidingsmuren en de herbouw van een opslaghal voor gevaarlijke afvalstoffen, welke op 12 mei 2000 is afgebrand. Bij besluit van 27 april 2000 hebben verweerders een de gehele inrichting, waaronder die opslaghal, omvattende revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer verleend. De voorgenomen herbouw van de opslaghal is niet in overeenstemming met deze vergunning; er worden wijzigingen aangebracht in de uitvoering van de hal, de aanwezigheid van brandcompartimenten, de watervoorziening, de pompkamer en de opslagcapaciteit. Daarnaast omvat de melding een brandbeveiligingsplan, waarin van de vergunning afwijkende eisen en brandveiligheidsvoorzieningen zijn opgenomen.

2.3. Appellant betoogt dat voor de herbouw van de opslaghal niet met een melding kan worden volstaan. Volgens hem hadden verweerders toepassing moeten geven aan de artikelen 8.22 en/of 8.23 van de Wet milieubeheer. Appellant stelt in dat verband dat de aan de revisievergunning verbonden voorschriften ontoereikend zijn ter bescherming van het milieu en dat verweerders dat ook erkennen. Verder betoogt hij dat het niet mogelijk is aan een melding voorschriften te verbinden en de naleving daarvan af te dwingen. Door acceptatie van de melding ontstaat uit dat oogpunt een onduidelijke situatie, omdat enerzijds de vergunningvoorschriften gelden en anderzijds extra eisen en verdergaande voorzieningen zijn opgenomen in het brandbeveiligingsplan. Volgens appellant kan slechts naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften worden afgedwongen.

2.4. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de voorgenomen verandering slechts positieve gevolgen heeft voor de brandveiligheid. Verder gaan verweerders er blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting van uit dat ATF is gehouden de hal op te richten overeenkomstig de melding. Indien daarvan wordt afgeweken kan volgens hen handhavend worden opgetreden wegens strijd met artikel 8.1, aanhef en eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer. Voorzover de eisen en voorzieningen als beschreven in de melding afwijken van de vergunningvoorschriften komen deze eisen en voorzieningen daarvoor in de plaats. Verweerders verwijzen in dit verband naar jurisprudentie van de Afdeling inzake artikel 8.19, tweed lid, oud, waaruit blijkt dat - kort gezegd - een melding in de plaats komt van de onderliggende vergunning en aan die vergunning in zoverre geen betekenis meer toekomt. Er is volgens verweerders dan ook geen sprake van een uit oogpunt van handhaving rechtsonzekere situatie. Weliswaar achten verweerders de voorschriften van de revisievergunning niet toereikend ter bescherming van het milieu, maar nu de melding in de plaats komt van de vergunning en ATF is gehouden de hal overeenkomstig de melding op te richten, zien zij geen aanleiding om met toepassing van artikel 8.22 of 8.23 tot wijziging van de vergunning over te gaan.

2.5. De Afdeling overweegt allereerst dat verweerders geen nadere voorschriften of voorwaarden hebben gesteld bij hun besluit tot acceptatie van de melding. Artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer geeft het bevoegd gezag ook niet de bevoegdheid daartoe. In dit geval is bij de melding een brandbeveiligingsplan gevoegd ten aanzien van onder meer de uitvoering en inrichting van de opslaghal en het aanbrengen van brandwerende voorzieningen. Het brandbeveiligingsplan maakt deel uit van de melding. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de meldingsregeling niet van toepassing zou zijn op een melding van dien aard.

Het beroep kan in zoverre niet slagen.

2.6. In de jurisprudentie van de Afdeling die betrekking heeft op de meldingsregeling zoals deze gold tot 1 oktober 2000, is geoordeeld dat een verandering van de werking van de inrichting waarop de melding betrekking heeft in de plaats komt van de werking van de inrichting waarop de eerder ten behoeve van de inrichting verleende vergunning betrekking had. Aan die eerder vergunde situatie komt derhalve geen betekenis meer toe (uitspraak van de Voorzitter van 6 mei 1998, nos. E03.98.0017/P90 en F03.98.0013, JM 1998/118). Daarbij is gewezen op de Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van de Wet milieubeheer (TK 1988-1999, 21087, nr. 3, p. 81), waarin wordt opgemerkt dat een vergunninghouder niet gerechtigd is op zijn melding terug te komen, indien zulks zou inhouden dat een voor het milieu gunstige verandering geheel of gedeeltelijk wordt teniet gedaan.

In de Memorie van Toelichting op het voorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (meldingenstelsel) (TK 1998-1999, 26 552, nr. 3; hierna: de MvT), is echter gesteld dat het accepteren van de melding door het bevoegd gezag niet leidt tot wijziging van de vergunning. Hiervoor is een afzonderlijk besluit van het bevoegd gezag noodzakelijk, bijvoorbeeld in een procedure krachtens artikel 8.22 of 8.23 van de Wet milieubeheer. Dit betekent, aldus de MvT, dat bij een nieuwe melding door de vergunninghouder van een verandering van de inrichting opnieuw de inhoud van de verleende vergunning het toetsingskader vormt. Dit betekent volgens de MvT eveneens dat in het vrijwel theoretische geval dat de vergunninghouder na een gemelde verandering van het productieproces weer terugkeert naar het in de vergunning omschreven productieproces (en ook verder overeenkomstig de vergunning wordt gehandeld) geen melding noodzakelijk is; artikel 8.1, derde lid, is dan van toepassing (MvT, p.15).

Mede gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling uit het nieuwe meldingenstelsel worden afgeleid dat het accepteren van een melding niet leidt tot wijziging van de vergunning en dat de gemelde veranderingen evenmin kunnen worden geacht in de plaats te zijn getreden van de desbetreffende onderdelen van de vergunning. De vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen blijven gelden. De inhoud van de vergunning blijft ook het uitgangspunt voor bijvoorbeeld de beoordeling van een volgende melding of voor de bepaling van de omvang van bestaande rechten. Voor de mogelijkheden om handhavend op te treden tegen handelen in strijd met een door het bevoegd gezag geaccepteerde melding, betekent dit, dat de bevoegdheid daartoe eerst ontstaat, indien daarbij tevens in strijd met de vergunning of de voorschriften daarvan wordt gehandeld. Eerst dan is immers sprake van een overtreding van artikel 8.1, aanhef en eerste, lid onder b, waaraan die bevoegdheid kan worden ontleend. ATF staat het dan ook vrij de hal op te richten conform de verleende vergunning en kan - anders dan verweerders stellen - in zoverre niet worden gehouden aan haar melding. Het vorenstaande houdt tevens in dat hetgeen verweerders in dit geval kennelijk hebben beoogd, namelijk een wijziging van het in de vergunning neergelegde beschermingsniveau waaraan vergunninghouder ook door handhaving kan worden gehouden, niet door een acceptatie van een melding kan worden bewerkstelligd. Daarvoor is een wijziging van de vergunning vereist.

2.7. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot de conclusie dat het oordeel van verweerders dat de voorgenomen verandering geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22 of 8.23 van de Wet milieubeheer niet deugdelijk is gemotiveerd.

2.8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Fryslân van 9 oktober 2001, kenmerk 463823;

III. veroordeelt gedeputeerde staten van Fryslân in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Fryslân te worden betaald aan appellant;

IV. gelast dat de provincie Fryslân aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.

w.g. Drupsteen w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002

190.