Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2006, no.06.0001110, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit behelst de herordening van de implementatie van diverse Europese richtlijnen.(zie noot 1) Met het ontwerpbesluit wordt beoogd de wettelijke bepalingen voor afvalwaterlozingen vanuit huishoudens te moderniseren en te structureren, in het kader van de herijkingsoperatie.(zie noot 2)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aan¬passing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Europees recht
Het ontwerpbesluit betreft de samenvoeging van een aantal algemene maatregelen van bestuur. In deze maatregelen is destijds een aantal richtlijnen geïmplementeerd. In de considerans van het ontwerpbesluit wordt verwezen naar richtlijn 76/464 (aquatisch milieu), richtlijn 80/68 (bescherming grondwater), richtlijn 91/271(stedelijk afvalwater) en richtlijn 2000/60 (Kaderrichtlijn water). Evenals de geldende algemene maatregelen van bestuur, dient het voorliggende ontwerpbesluit te voorzien in een juiste en volledige implementatie van de Europese richtlijnen die betrekking hebben op het te reguleren onderwerp (i.c. lozing van afvalwater uit huishoudens). De Raad merkt hierover het volgende op.

a. Volgens artikel 22 van de Kaderrichtlijn worden dertien jaar na de datum van inwerkingtreding van deze Kaderrichtlijn, de richtlijnen 76/464 (met uitzondering van de artikelen 6 en met inachtneming van overgangsbepalingen) en 80/68 ingetrokken. Richtlijn 91/271 wordt door deze Kaderrichtlijn niet geraakt. Gelet op het ontbreken van een algemene beschouwing over afvalwater en huishoudens, wordt niet duidelijk of met deze herziening rekening is gehouden. De Kaderrichtlijn 2000/60 diende op 22 december 2003 omgezet te zijn (artikel 24). Als gevolg van de herordening is het lastig om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de richtlijnverplichtingen zijn geïmplementeerd in het voorliggende ontwerpbesluit. Een systematische uiteenzetting inzake de implementatie van de Europese verplichtingen is derhalve op haar plaats. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen.

b. Bij de inwerkingtreding van het ontwerpbesluit zal een aantal vergunningplichten vervallen. Een aantal richtlijnen schrijft echter regulering door middel van een vergunninginstrument voor, zoals de artikelen 3, eerste lid, en 7, tweede lid, van richtlijn 76/464 en de artikelen 4, 5 en 6 van richtlijn 80/68. Het is niet op voorhand duidelijk of de richtlijnen verplichten tot een vergunningstelsel voor de door het ontwerpbesluit gereguleerde situaties. De regering lijkt ervan uit te gaan dat de vergunningverplichtingen uit de richtlijnen niet gelden voor het voorliggende ontwerpbesluit. Het staat echter niet vast dat bijvoorbeeld het afvalwater bij lozing ervan stoffen bevat, waarvoor ingevolge de genoemde richtlijnen een vergunning noodzakelijk is.
De Raad adviseert in de nota van toelichting duidelijk te maken dat het ontwerpbesluit niet ziet op situaties waarvoor ingevolge de van toepassing zijnde richtlijnen een vergunningplicht geldt, en mocht dat evenwel het geval zijn, het voorstel aan te passen.

c. Het voorgestelde ontwerpbesluit bevat een aantal mogelijkheden om te volstaan met een tijdelijke beperkte zuivering van het afvalwater of het tijdelijk achterwege laten van zuivering (artikel 10, vierde lid). Dit betekent een tijdelijke aantasting van het beschermingsniveau, hetgeen niet in strijd mag zijn met de richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn 2000/60. Deze tijdelijke aantastingen mogen niet de tijdige implementatie van de richtlijnen in gevaar brengen. Zo dienen de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn 2000/60 vijftien jaar na inwerkingtreding te zijn bereikt (artikel 2). Uit de nota van toelichting blijkt niet dat het ontwerpbesluit is gericht op het (tijdig) bereiken van deze doelen. De Raad adviseert in de nota van toelichting hierop in te gaan.

2. Zwembadwater
De werkingsfeer van het ontwerpbesluit komt in het bijzonder tot uitdrukking in artikel 2 van het ontwerpbesluit. In paragraaf 5.4.2 van de nota van toelichting wordt ingegaan op de lozing van zwembadwater. Noch daaruit, noch uit het ontwerpbesluit, blijkt echter hoe de voorkeur om dit soort afvalwater te lozen op het openbaar vuilwaterriool wordt verzekerd. De Raad adviseert in het ontwerpbesluit te voorzien in de verplichting dat, indien dit mogelijk is, het afvalwater afkomstig uit een zwembad wordt geloosd op het openbare vuilwaterriool.

3. Vangnetbepaling
Artikel 3 van het ontwerpbesluit is een vangnetbepaling en kent de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen toe aan het bevoegd gezag. De Raad merkt hierover het volgende op.

a. In de nota van toelichting wordt gesteld dat in verreweg de meeste huishoudens bepaalde milieuschadelijke handelingen, zoals het lozen van frituurvet en wegwerpluiers via het toilet, achterwege blijven.(zie noot 3) In de nota van toelichting wordt verder gesteld dat het evident is welke handelingen uit een oogpunt van de bescherming van het milieu ongewenst en in strijd met de vangnetbepaling zijn en dat de verwachting is dat bij bepaalde lozingen in hoge mate sprake zal zijn van vrijwillige naleving onafhankelijk van handhaving.(zie noot 4) Deze stellige uitspraken worden echter niet gestaafd met empirische gegevens van de zuiveringsbedrijven of de inspectie.
Doordat voorafgaand aan het handelen geen toestemming of vergunning is vereist voor (mogelijk) schadelijke handelingen en deze handelingen bovendien voornamelijk plaatsvinden binnen de woning, kan pas achteraf, bijvoorbeeld bij verstoppingen, schadelijk gedrag worden geconstateerd. In de nota van toelichting wordt uiteengezet dat veel waarde wordt gehecht aan de mogelijkheid om voorafgaand aan het handelen nadere eisen te stellen. Er wordt echter niet ingegaan op de wijze waarop het bevoegd gezag daartoe in staat is. Dit klemt temeer nu de kaderrichtlijn 2000/60 juist berust op het beginsel van preventief handelen. Bovendien lijkt uit de tekst van artikel 3, tweede lid, van het ontwerpbesluit voort te vloeien dat deze mogelijkheid slechts geldt voor onderdeel c van het tweede lid van deze bepaling.
De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen met onderzoeksresultaten inzake de vrijwillige naleving, in de nota van toelichting in te gaan op de wijze waarop het bevoegd gezag de noodzaak tot het stellen van preventieve nadere eisen kan vaststellen en voorbeelden van preventieve nadere eisen te geven.

b. Als gevolg van artikel 1a, onder 1e en 2e , van de Wet op de economische delicten is overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens onder meer de artikelen 1, eerste, derde en vierde lid, 2a, 2b, eerste lid, en 2c, tweede lid, van de Wvo een economisch delict. Dit impliceert dat de vangnetbepaling van artikel 3 van het ontwerpbesluit strafrechtelijk handhaafbaar is. Een vangnetbepaling wordt gekenmerkt door een zekere vaagheid, waardoor op voorhand niet duidelijk is welke concrete eisen worden gesteld aan, in dit geval, degene die wil lozen. Voor strafrechtelijke handhaving van een dergelijke bepaling is het noodzakelijk dat in de lastgeving concreet kan worden aangegeven welke maatregelen hadden moeten worden getroffen om overtreding te voorkomen. Dientengevolge is het van belang expliciet te overwegen of strafrechtelijke handhaving van een vangnetbepaling in de rede ligt in de voorliggende regeling. Nu de nota van toelichting niet voorziet in een dergelijke overweging, adviseert de Raad deze alsnog op te nemen.

4. Begripsbepalingen
Het ontwerpbesluit bevat een aantal begripsbepalingen. Dit geeft aanleiding tot enige opmerkingen.

a. De voorgestelde begrippen in artikel 1, eerste lid, onder d, g tot en met j en n, van het ontwerpbesluit komen overeen met de begrippen in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken. Dit wetsvoorstel voorziet in Artikel III, onderdeel A, in de wijziging van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (verder: Wm). Het ontwerpbesluit herhaalt een aantal begripsbepalingen uit het genoemde wetsvoorstel (artikel 1, eerste lid, onder g tot en met i en n, van het ontwerpbesluit). Een aantal begripsbepalingen van het ontwerpbesluit wijkt daarvan af (artikel 1, eerste lid, onder d en j, van het ontwerpbesluit).
De inwerkingtreding van het besluit valt samen met de inwerkingtreding van het genoemde wetsvoorstel vanwege het effect van doorwerking van de begripsbepalingen op dat tijdstip.(zie noot 5) Bovendien bepaalt artikel 1.1, eerste lid, aanhef, Wm dat de aldaar opgenomen begripsomschrijvingen gelden voor de Wm en de daarop gebaseerde bepalingen. Een herhaling van de begripsbepalingen in het ontwerpbesluit is derhalve niet nodig. De afwijking van de begripsbepaling van artikel 1, onder j, van het ontwerpbesluit wordt niet nader toegelicht.
De Raad adviseert de identieke begripsomschrijvingen te schrappen en in de nota van toelichting in te gaan op de van artikel 1.1, eerste lid, Wm afwijkende begripsbepaling in artikel 1, eerste lid, onder j, van het ontwerpbesluit.

b. Eén van de voorgestelde omschrijvingen betreft het begrip "huishoudelijk afvalwater".(zie noot 6) Deze begripsomschrijving wijkt af van de huidige definitie in de Wm(zie noot 7) én de begripsomschrijving in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken.(zie noot 8) Dat in een aantal regelingen afwijkende betekenissen voorkomen voor het begrip "huishoudelijk afvalwater", is niet bevorderlijk voor de beoogde inzichtelijkheid en toegankelijkheid van wetgeving.(zie noot 9) De begripsom¬schrijving die wordt voorgesteld in het voorliggende ontwerpbesluit komt grotendeels overeen met die van richtlijn 91/27. Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling deze begripsaanduiding ook in de overige regelingen te hanteren en deze alsnog in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken op te nemen. De Raad adviseert de verschillende begripsaanduidingen te harmoniseren.

5. Subdelegatie
De huidige algemene maatregelen van bestuur stellen regels, die volgens het ontwerpbesluit bij ministeriële regeling zullen worden gesteld. Voorbeelden zijn de voorgestelde artikelen 7, tweede lid, en 8, tweede lid. De reden waarom in het ontwerpbesluit is gekozen voor subdelegatie is niet toegelicht. De Raad adviseert op dit punt de nota van toelichting aan te vullen.

6. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W08.06.0084/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- Een transponeringstabel toevoegen, aangezien het ontwerpbesluit de herordening van de implementatie van diverse Europese richtlijnen bevat (aanwijzing 344 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
- In het opschrift van hoofdstuk 2 na "het lozen" toevoegen: van afvalwater uit particuliere huishoudens.
- In artikel 3, eerste lid, na "bij of krachtens hoofdstuk 3 bepaalde wordt" en voor "afvalwater" invoegen: het in het kader van normaal huishoudelijk gebruik vanuit een particulier huishouden vrijgekomen.
- In artikel 3, tweede lid, aanhef, na "voorzieningen voor het beheer van" en voor "afvalwater" invoegen: het in het kader van normaal huishoudelijk gebruik vanuit een particulier huishouden vrijgekomen.
- In artikel 16 na "van toepassing op het" en na "lozen van afvalwater" invoegen: het in het kader van normaal huishoudelijk gebruik vanuit een particulier huishouden.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 november 2007

De Raad geeft U in overweging een besluit te nemen, nadat met zijn advies rekening is gehouden.

1a. De Raad merkt op dat het ontwerpbesluit een aantal algemene maatregelen van bestuur samenvoegt, waarin Europese richtlijnen zijn geïmplementeerd. Vanwege de herordening van de regels voor het lozen vanuit huishoudens is het lastig om inzicht te krijgen in de wijze waarop de richtlijnverplichtingen in het ontwerpbesluit zijn geïmplementeerd. De Raad adviseert daarom om de nota van toelichting aan te vullen met een systematische uiteenzetting inzake de implementatie van Europese verplichtingen.
Het advies van de Raad is overgenomen. In de nota van toelichting is paragraaf 9.3 opgenomen, waarin op de verhouding tot Europese richtlijnen wordt ingegaan.

1b. Een aantal richtlijnen schrijft regulering door middel van een vergunninginstrument voor, zoals de artikelen 3, eerste lid, en 7, tweede lid, van richtlijn 76/464/EEG (inzake gevaarlijke stoffen; inmiddels gecodificeerd in richtlijn 2006/11/EG) en de artikelen 4, 5 en 6 van richtlijn 80/68/EEG (inzake grondwater). Bij inwerkingtreding van het ontwerpbesluit zal echter een aantal vergunningplichten vervallen. De Raad adviseert in de nota van toelichting duidelijk te maken dat het ontwerpbesluit niet ziet op situaties waarvoor ingevolge de genoemde richtlijnen een vergunningplicht geldt, en voor zover dat wel het geval is, het ontwerpbesluit aan te passen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad zijn de lozingen vanuit huishoudens nogmaals beschouwd in het licht van de Europese richtlijnen. De beschouwing heeft geleid tot een aanpassing van het ontwerpbesluit. In artikel 3 is een bepaling opgenomen waarin expliciet is

bepaald dat lozen in de bodem, waarbij stoffen zonder doorsijpeling door bodem of ondergrond in het grondwater geraken, is verboden. Dit in overeenstemming met artikel 4, eerste lid en artikel 5, eerste lid van de richtlijn 80/68/EEG en artikel 11, derde lid, onderdeel j van de Kaderrichtlijn Water, welke bepalingen er toe leiden dat lidstaten een rechtstreekse lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater moeten verbieden. Een directe lozing van het grondwater is in de genoemde richtlijnen omschreven als lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater zonder doorsijpeling door bodem of ondergrond. De richtlijnen bevatten op het verbod van een rechtstreekse lozing in het grondwater een aantal uitzonderingen. Zo is bepaald dat toestemming mag worden verleend voor herinjectie in dezelfde watervoerende laag van voor geothermische doeleinden gebruikt water. In artikel 3 van het besluit is gelet hierop voor het bevoegd gezag de mogelijkheid opgenomen om bij maatwerkvoorschrift toestemming te geven voor rechtstreekse lozingen in het grondwater. Het spreekt voor zich dat het bevoegd gezag daarbij geen andere lozingen mag toestaan dan welke op grond van de bepalingen van de hiervoor genoemde richtlijnen toegestaan kunnen worden.
In overeenstemming met het advies van de Raad is in paragraaf 9.3 van de nota van toelichting ingegaan op de wijze waarop richtlijn 2006/11/EG is geïmplementeerd.

1c. De Raad merkt op dat artikel 10, vierde lid, van het ontwerpbesluit, thans artikel 11, vierde lid, het mogelijk maakt in bepaalde gevallen te volstaan met een tijdelijk beperktere zuivering van afvalwater of het tijdelijk achterwege laten van zuivering. De Raad adviseert om in de nota van toelichting in te gaan op de vraag hoe deze bepaling zich verhoudt tot het tijdig bereiken van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water.
Het advies van de Raad is overgenomen. In de nota van toelichting is aangegeven dat bij het gebruik maken van de door de Raad genoemde mogelijkheden de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water mede het toetsingskader vormen.

2. De Raad adviseert in het ontwerpbesluit te voorzien in de verplichting dat, indien dit mogelijk is, het afvalwater afkomstig uit een zwembad wordt geloosd op het openbare vuilwaterriool. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting waren op dat punt niet duidelijk.
Het advies van de Raad is overgenomen. In artikel 12 is bepaald, dat afvalwater afkomstig uit een zwembad waaraan desinfectiemiddelen of andere chemicaliën zijn toegevoegd in een openbaar vuilwaterriool dient te worden geloosd, tenzij dit redelijkerwijs niet mogelijk is.
Nu naar aanleiding van opmerkingen van de Raad in het ontwerpbesluit meer concrete regels zijn opgenomen voor een aantal in eerste instantie niet genoemde lozingen (directe lozingen in het grondwater en lozingen van zwembadwater) is tevens besloten om het oorspronkelijk gemaakte onderscheid tussen lozingen in het kader van normaal huishoudelijk gebruik en overige lozingen vanuit particuliere huishoudens te laten vervallen. Directe lozingen in het grondwater en lozingen van zwembadwater zijn voorbeelden van lozingen waarbij de vraag zou kunnen ontstaan in hoeverre deze nog tot normaal huishoudelijk gebruik behoren. Dit zou tot onduidelijkheid over de toe te passen regelgeving kunnen leiden. Met het laten vervallen van het onderscheid tussen lozingen in het kader van normaal huishoudelijk gebruik en overige lozingen vanuit particuliere huishoudens wordt een dergelijke onduidelijkheid voorkomen. De aanpassing is in artikel 2 van het ontwerpbesluit doorgevoerd. Met deze aanpassing zal het besluit van toepassing op alle lozingen vanuit particuliere huishoudens. Bij deze aanpassing heeft tevens als overweging gespeeld dat wanneer de aanpassing niet zou worden doorgevoerd, de lozingen die niet in het kader van normaal huishoudelijk gebruik plaatsvinden onder het in voorbereiding zijnde Besluit algemene regels voor lozingen buiten inrichtingen zouden gaan vallen. Onder dat besluit zouden deze lozingen veelal aan de daarin opgenomen zorgplichtbepaling getoetst worden. Omdat ook het Besluit lozing afvalwater huishoudens een zorgplichtbepaling bevat, is voor een dergelijke ingewikkelde wijze van reguleren geen reden.
In verband met de verbreding van de reikwijdte van het besluit tot alle lozingen vanuit particuliere huishoudens is in het vijfde lid van artikel 2 voorzien in een afbakeningsbepaling tussen het ontwerpbesluit en respectievelijk het lozen vanuit inrichtingen en het toepassen van grond, bouwstoffen en baggerspecie in oppervlaktewater. Tevens is voorzien in een afstemmingsbepaling met het Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering, aangezien dergelijke lozingen ook vanuit particuliere huishoudens kunnen plaatsvinden.

3a. De Raad merkt op dat in de nota van toelichting niet onderbouwd wordt waarom vertrouwd mag worden op vrijwillige naleving van de regels voor lozingen, onafhankelijk van de handhaving. Dit is des te meer van belang nu veel schadelijke handelingen niet meer vergunningplichtig zullen zijn en pas achteraf geconstateerd kunnen worden. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen met onderzoeksresultaten inzake de vrijwillige naleving, in de nota van toelichting in te gaan op de wijze waarop het bevoegd gezag de noodzaak tot het stellen van preventieve nadere eisen kan vaststellen en voorbeelden van preventieve nadere eisen te geven.
De constatering van de Raad, dat de in de nota van toelichting gedane uitspraken over het lozings- en naleefgedrag van particuliere huishoudens niet gestaafd worden met empirische gegevens van de zuiveringsbedrijven of de inspectie, is terecht. Er zijn bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit geen specifiek op deze aspecten gerichte onderzoeken uitgevoerd. Dit mede omdat de regels voor lozingen vanuit huishoudens met dit besluit grotendeels ongewijzigd blijven. Ook het huidige Besluit lozingsvoorschriften niet-inrichtingen milieubeheer gaat niet uit van een voorafgaande toestemming of vergunning voor lozingen op de riolering vanuit particuliere huishoudens, en bevat een zorgplichtbepaling. Ook nu is het reeds zo dat schadelijk gedrag veelal pas achteraf, bijvoorbeeld bij verstoppingen, kan worden geconstateerd.
De door de Raad aangehaalde gedeelten van de toelichting hadden als achtergrond dat in de afgelopen decennia van een situatie sprake was, waarbij het systeem voor verwijdering van afvalwater afgestemd was op het in de Nederlandse situatie overwegend voorkomend lozingsgedrag. Een gebruikelijke lozing vanuit een particulier huishouden viel daarmee vanzelf binnen de regels die voor lozen vanuit een particulier huishouden gelden. Een hoge mate van vrijwillige naleving onafhankelijk van de handhaving vereiste daarmee feitelijk geen inspanning van de gemiddelde lozer. Omdat het systeem voor verwijdering van afvalwater in Nederland vrij robuust is, leidt incidenteel voorkomend afwijkend lozingsgedrag over het algemeen niet tot grote problemen in het afvalwatersysteem. In combinatie met het feit dat, zoals de Raad stelt, de handelingen veelal binnen woningen plaatsvinden, leidt dit er toe dat aan handhaving van lozingen vanuit huishoudens op de riolering veelal een zeer lage prioriteit wordt toegekend.
Handhaving vindt plaats naar aanleiding van geconstateerde problemen en vooral bij directe lozingen in de bodem en het oppervlaktewater. In laatstgenoemde gevallen richt de handhaving zich vooral op de aanwezigheid van de vereiste voorzieningen.
In de afgelopen periode doet zich ten aanzien van het voorgaande enige verandering voor. De beheerders van de vuilwaterriolen en zuiveringstechnische werken ondervinden in toenemende mate problemen als gevolg van het lozen van allerlei schoonmaakdoekjes en vochtig toiletpapier. Vanwege hun eigenschappen (behoud voldoende sterkte ook bij bevochtiging) kunnen deze doekjes leiden tot bijvoorbeeld verstoppingen in pompen of roosters bij de zuiveringstechnische werken. Hiermee wordt de doelmatige werking van de voorzieningen voor het beheer van afvalwater nadelig beïnvloed. Het moge duidelijk zijn dat het met betrekking tot dit betrekkelijk nieuw fenomeen introduceren van een voorafgaande vergunning of toestemming voor alle lozingen vanuit huishoudens niet zinvol zou zijn. Ook het inzetten van individuele maatwerkvoorschriften zal over het algemeen niet zinvol zijn, omdat het een problematiek betreft waarbij de optelsom van het lozingsgedrag van meerdere lozers uiteindelijk tot een cumulatief effect leidt. Ook gelet op het feit dat vele lozers zich er niet van bewust zijn dat hun lozingsgedrag tot genoemde problemen kan leiden, ligt in eerste instantie vooral inzet van voorlichting voor de hand.
De nota van toelichting is gelet op het voorgaande aangepast.

3b. Uit artikel 1a, onder 1° en 2°, van de Wet economische delicten volgt dat de regels van het ontwerpbesluit, waaronder de vangnetbepaling van thans artikel 4, strafrechtelijk handhaafbaar zijn. Een vangnetbepaling wordt gekenmerkt door een zekere vaagheid. Het is in verband met de eisen aan strafrechtelijk handhavend optreden van belang om expliciet te overwegen of strafrechtelijke handhaving van de vangnetbepaling in de rede ligt. De Raad adviseert om de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.
Het advies van de Raad is overgenomen. In paragraaf 6 van de nota van toelichting is op de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving ingegaan.

4a. De Raad merkt op dat een aantal begrippen in artikel 1, eerste lid, van het ontwerpbesluit reeds in het wetsvoorstel verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken zijn gedefinieerd en dat een tweetal begripsomschrijvingen in het besluit afwijken van de begripsomschrijving in de wet. De Raad adviseert identieke begripsomschrijvingen te schrappen en het gebruik van afwijkende begripsomschrijvingen toe te lichten.
Het advies van de Raad is overgenomen. De identieke begripsomschrijvingen zijn geschrapt. Omdat de twee afwijkende begripsbepalingen waar de Raad naar verwijst in overeenstemming met de wet zouden moeten worden gebracht en daarmee op dezelfde kritiek zouden stuiten, zijn ook deze geschrapt.

4b. De begripsomschrijving van "huishoudelijk afvalwater" wijkt af van de huidige definitie in de Wet milieubeheer en van de begripsomschrijving in het wetsvoorstel verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken. De Raad adviseert om in zowel het ontwerpbesluit als in het wetsvoorstel de begripsomschrijving zoals die in het ontwerpbesluit is opgenomen te hanteren, aangezien deze het meest overeenkomt met de begripsomschrijving in richtlijn 91/271/EEG.
Naar aanleiding van het advies van de Raad zijn de verschillende begripsomschrijvingen van huishoudelijk afvalwater geharmoniseerd. Conform het advies van de Raad is daarbij gekozen voor de begripsomschrijving van het voorliggende ontwerpbesluit. Nu het advies van de Raad om identieke begripsomschrijvingen niet op te nemen is overgenomen, komt de begripsomschrijving van huishoudelijk afvalwater in het ontwerpbesluit overigens niet meer voor.

5. De Raad adviseert om toe te lichten waarom volgens het ontwerpbesluit regels bij ministeriële regeling zullen worden gesteld, die in de huidige algemene maatregelen van bestuur in de besluiten zelf zijn opgenomen.
Anders dan de Raad veronderstelt wordt met de subdelegatie in het ontwerpbesluit de situatie gecontinueerd zoals die gold onder het Lozingenbesluit Wvo huishoudelijk afvalwater en het Lozingenbesluit bodembescherming. In beide besluiten vond subdelegatie plaats, die grotendeels overeenkomt met de subdelegatie van het ontwerpbesluit. Het betreft de subdelegaties in artikel 7, tweede lid van het Lozingenbesluit Wvo huishoudelijk afvalwater en artikel 8, derde lid van het Lozingenbesluit bodembescherming. Wel is in verband hiermee de aanhef van het ontwerpbesluit aangevuld. Net als het Lozingenbesluit bodembescherming, wordt het ontwerpbesluit mede gebaseerd op de artikelen 6, 15, 17, 65, 67, 92 en 97 van de Wet bodembescherming, die mede de grondslag vormen voor de subdelegatie.

6. De Raad verwijst naar de redactionele kanttekeningen in de bijlage bij het advies. Het advies om een transponeringstabel op te nemen in de toelichting is overgenomen. Het opschrift van hoofdstuk 2 is aangepast overeenkomstig het voorstel van de Raad. De suggestie om in verschillende bepalingen de zinsnede "het in het kader van normaal huishoudelijk gebruik vanuit een particulier huishouden vrijgekomen afvalwater" op te nemen is niet overgenomen; de reden hiervoor is toegelicht onder 2.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op enkele punten aan te passen. Zo is in de aanhef van het ontwerpbesluit richtlijn 76/464/EEG vervangen door richtlijn 2006/11/EG, die de codificatie van richtlijn 76/464/EEG is. Daarnaast is richtlijn 2006/118/EG (inzake grondwater) toegevoegd.

In vervolg op de heroverweging ten aanzien van de begripsbepalingen in het ontwerpbesluit onder punt 4a, zijn nog drie begrippen aangepast. Het betreft als eerste de begripsomschrijving van het begrip "lozen". Deze is in overeenstemming gebracht met de begripsomschrijving zoals die wordt gebruikt in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (verder: Activiteitenbesluit). Artikel 2 is aangepast in verband met de gewijzigde formulering van het begrip lozen. Ten tweede is het begrip "nadere eis" vervangen door het begrip "maatwerkvoorschrift". Dit nieuwe begrip vloeit voort uit de wet van 22 november 2006, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband houdende wetten (modernisering van de algemene milieuregels voor inrichtingen). Voor een toelichting op de redenen van het verlaten van het begrip nadere eis wordt verwezen naar paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting bij het voorstel van die wet. Met deze aanpassingen wordt bewerkstelligd dat, nadat de herijking van de regelgeving voor lozingen van afvalwater zal zijn afgerond, alle relevante besluiten dezelfde begripsomschrijvingen zullen hanteren.

Enkele andere verbeteringen van het ontwerpbesluit houden eveneens verband met de eenvormigheid in de regelgeving voor lozingen van afvalwater. In de begripsbepalingen van het Activiteitenbesluit is het begrip vuilwaterriool opgenomen, zijnde een openbaar vuilwaterriool, een andere voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater die afvoert naar een zuiveringstechnisch werk of een ander werk dat is aangesloten op een zuiveringstechnisch werk. Deze begripsbepaling is ook in het ontwerpbesluit opgenomen. De artikelen 7, 10, 11, 13 en 21 in de huidige nummering konden daarmee korter en begrijpelijker worden geformuleerd. In het Activiteitenbesluit is daarnaast de gelijkwaardigheidsbepaling beknopter geformuleerd. Deze formulering is overgenomen in artikel 5 van het ontwerpbesluit. Verder is er in het Activiteitenbesluit voor gekozen om voor het onderscheid tussen kwetsbare en niet-kwetsbare oppervlaktewateren niet meer aan te sluiten bij de bijzondere functies en kwaliteitsdoelstellingen voor oppervlaktewateren zoals die in de plannen op grond van de artikelen 5, 7 en 9 van de Wet op de waterhuishouding zijn opgenomen. In plaats daarvan wordt bij ministeriële regeling een lijst vastgesteld van oppervlaktewateren die met het oog op het lozen geen bijzondere bescherming behoeven. Bij oppervlaktewateren die niet op deze lijst staan, worden aan het lozen veelal strengere eisen gesteld. Artikel 11, derde lid, van het ontwerpbesluit is in lijn hiermee nu zo geformuleerd dat alleen bij het lozen op andere wateren dan oppervlaktewateren die met het oog op het lozen geen bijzondere bescherming behoeven, strengere eisen gesteld kunnen worden aan de zuiveringsvoorziening.

In artikel 5, thans artikel 6, is verduidelijkt dat het verbod om afvalwater dat is versneden of vermalen te lozen alleen geldt voor afvalwater dat afkomstig is van het bereiden van voedingsmiddelen en daarmee samenhangende activiteiten. De uitzonderingsbepaling van het tweede lid is daarmee niet meer nodig en is geschrapt.

Van de artikelen 7 en 10 in de huidige nummering zijn het derde en vierde lid, die overgangsrecht bevatten, verplaatst naar artikel 21 in de paragraaf Overgangsbepalingen.

Met de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken wordt per 1 januari 2008 een aantal begripsbepalingen in de Wet milieubeheer gewijzigd. Het Besluit lozingsvoorschriften niet-inrichtingen milieubeheer, het Besluit landbouw milieubeheer en het Besluit glastuinbouw zijn nog niet afgestemd op deze gewijzigde begripsbepalingen. De benodigde wijzigingen in de begrippen van die besluiten zijn opgenomen in de artikelen 14, 17 en 18. Tevens is daarbij in het Besluit glastuinbouw een foutieve verwijzing naar artikel 10.30 Wm gecorrigeerd.

Artikel 20, in de aan de Raad voorgelegde tekst artikel 16, bepaalde in de oude redactie dat het besluit niet van toepassing is op het lozen van afvalwater in het oppervlaktewater waarvoor voorafgaand aan de inwerkingtreding van het besluit een vergunning krachtens artikel 1 van de Wvo was verleend. Dit had het ongewenste gevolg dat de betreffende lozingen nooit onder het besluit zouden vallen, ook niet wanneer de vergunning werd gewijzigd of ingetrokken. Het artikel is daarom aangepast en bepaalt nu dat voorschriften van de betreffende vergunning aangemerkt worden als maatwerkvoorschriften op grond van het besluit, voor zover deze voorschriften vallen binnen de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften.

Ten slotte is de inwerkingtredingsbepaling gewijzigd. Inwerkingtreding bij koninklijk besluit is niet meer nodig, nu inmiddels bekend is dat de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken in werking treedt op 1 januari 2008. Het ontwerpbesluit volgt deze wet wat betreft de inwerkingtreding.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

---

(1) Richtlijn nr. 76/464/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PbEG L 129), richtlijn nr. 80/68/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (PbEG L 020), richtlijn nr. 91/271/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PbEG L 135) en richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327)
(2) Zie kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 86, kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1, p. 18 en nr. 2, kamerstukken II 2001/02, 19 826, nr. 23.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 5.1.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 6.
(5) Artikelsgewijze toelichting op artikel 17.
(6) Artikel 1, eerste lid, onder d, van het ontwerpbesluit.
(7) Artikel 1.1, eerste lid.
(8) Artikel III, onderdeel A.
(9) Zie toelichting op aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voorbeelden van deze regelingen zijn: Lozingenbesluit bodembescherming, Besluit opslaan in ondergrondse tanks 1998, Lozingenbesluit Wvo huishoudelijk afvalwater, Lozingenbesluit open teelt en veehouderij.

---

Gehele tekst ontwerpbesluit met toelichting (doc, 190 kB)