Uitspraak 201706971/1/R3

201706971/1/R3.
Datum uitspraak: 10 oktober 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], gevestigd te Hazerswoude-Dorp, gemeente Alphen aan den Rijn, en anderen,

en

1. de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
2. het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoogvliet Hazerswoude-Rijndijk - Woningen Rijndijk" vastgesteld.
Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een supermarkt en het maken van een uitweg op het perceel plaatselijk bekend als [locatie] te Hazerswoude-Rijndijk.

Tegen deze besluiten hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.

De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.

Hoogvliet Beheer B.V. heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2018, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H. Koolen, advocaat te Amsterdam, en [directeur van DTNP], en verweerders, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R. Janssen en mr. H. Doornhof, advocaten te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hoogvliet, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.M. Blanken, advocaat te Amsterdam, en [directeur van BRO], gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Het plan voorziet in de verplaatsing en uitbreiding van een Hoogvliet supermarkt van twee locaties op de Rijndijk naar één locatie aan de Willem Kloosstraat in Hazerswoude-Rijndijk. De omgevingsvergunning maakt de bouw van de supermarkt mogelijk. Deze besluiten zijn met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt.

2. [appellante] en anderen zijn onder meer de exploitanten van supermarkten van Albert Heijn in Koudekerk aan den Rijn en Hazerswoude-Dorp. Zij komen op voor hun concurrentiebelangen en vrezen dat de bestreden besluiten leegstand tot gevolg zullen hebben in met name Koudekerk aan den Rijn. Het relevante verzorgingsgebied in deze zaak bestaat uit de twee kernen Hazerswoude-Rijndijk en Koudekerk aan den Rijn tezamen.

Het beroep tegen het bestemmingsplan

Toetsingskader

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Ladder voor duurzame verstedelijking

4. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking is vastgesteld, omdat er geen sprake is van een actuele regionale behoefte aan de supermarkt. Hierover voeren zij het volgende aan.

In de dubbelkern Hazerswoude-Rijndijk en Koudekerk aan den Rijn is volgens [appellante] en anderen niet voldoende uitbreidingsruimte in de dagelijkse winkelsector aanwezig. Zij verwijzen in dit kader naar een notitie van DTNP van 12 april 2017. Ook uit de Detailhandelsvisie 2016-2025 van de gemeente Alphen aan den Rijn (hierna: Detailhandelsvisie) blijkt volgens [appellante] en anderen dat er geen ruimte is voor een grotere supermarkt, omdat er ‘negatieve marktruimte’ is. In de aan het plan ten grondslag gelegde rapporten en notities van BRO is volgens [appellante] en anderen van een te hoge koopkrachtbinding en een te hoge koopkrachttoevloeiing uitgegaan. Daarom is ten onrechte in die onderzoeken geconcludeerd dat er een kwantitatieve behoefte is. [appellante] en anderen vrezen dat één van de bestaande supermarkten zal verdwijnen en dat ook andere bestaande winkels, zoals bakkers, slagers en drogisterijen, zullen moeten sluiten, waardoor er een vanuit ruimtelijk perspectief onaanvaardbare leegstand zal ontstaan. In dit kader wijzen zij er op dat de vloerproductiviteit van winkels in de dubbelkern en in Hazerswoude-Dorp nu al een kritisch niveau heeft bereikt.

De Hoogvliet supermarkt voorziet daarnaast volgens [appellante] en anderen niet in een kwalitatieve behoefte, omdat de winkel aan de achterkant van het bestaande winkelcentrum staat. Dit heeft een negatieve invloed op de centrumstructuur, aldus [appellante] en anderen.

4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking.

De raad verwijst in het verweerschrift naar een reactie van BRO van 6 november 2017 op de notitie van DTNP en de genoemde beroepsgronden. Volgens de raad heeft DTNP een andere methodiek voor de distributieve berekening gehanteerd dan gebruikelijk en is de berekening van BRO daarom niet met die van DTNP te vergelijken. BRO is uitgegaan van een koopkrachtbinding van 85 tot 90% op basis van de in de rapportage benoemde gegevens. Volgens de raad blijkt uit de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken voldoende dat er in kwantitatieve zin voldoende distributieve uitbreidingsruimte in de dagelijkse sector bestaat voor de verplaatsing en vergroting van de Hoogvliet supermarkt. De raad stelt dat effecten op het bestaande aanbod niet volledig uit te sluiten zijn, maar acht de effecten per saldo niet onaanvaardbaar. Volgens de raad hebben [appellante] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van ernstige leegstand en dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename daarvan.

Over de kwalitatieve behoefte merkt de raad op dat aansluiting bij de huidige winkels juist het uitgangspunt is geweest en dat een belangrijk deel van de bezoekers van de winkels aan de Da Costasingel parkeert op het bestaande parkeerterrein tussen de Jumbo en de nieuwe Hoogvliet supermarkt. De raad benadrukt verder dat het gaat om een relocatie van twee bestaande vestigingen buiten het centrum naar één vestiging in het centrum, wat volgens de raad een verbetering is. De situering van de Hoogvliet zal dan ook volgens de raad geen afbreuk doen aan de centrumstructuur.

4.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro luidde op het moment waarom het in deze zaak gaat:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

(…)"

4.3. Op grond van artikel 3, lid 3.1, van de planregels is op de nieuwe locatie aan de Willem Kloosstraat detailhandel in de vorm van een supermarkt toegestaan met een maximale oppervlakte van 1.200 m² winkelvloeroppervlak (wvo) en 1.500 m² brutovloeroppervlak (bvo).

Omdat het voorheen geldende bestemmingsplan "Hazerswoude-Rijndijk" op de locaties aan de Rijndijk in totaal 1.179 m² bvo aan detailhandel toestond, is volgens de raad sprake van een uitbreiding van detailhandelsruimte in juridisch-planologische zin van 321 m² bvo en 240 m² wvo. [appellante] en anderen hebben aangevoerd dat de uitbreiding in juridisch-planologische zin groter is. Aan één van de locaties aan de Rijndijk was volgens [appellante] en anderen weliswaar een detailhandelsbestemming, maar geen specifieke supermarktbestemming toegekend. Daarnaast is de raad ten onrechte uitgegaan van winkelvloeroppervlak op de verdiepingen.

De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de beide locaties aan de Rijndijk voorheen een detailhandelsbestemming hadden. De raad is daar bij de berekeningen dan ook terecht van uitgegaan. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat bij de berekeningen door BRO niet is uitgegaan van winkelvloeroppervlak op de verdiepingen. [appellante] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dat onjuist is. Het betoog van [appellante] en anderen faalt in zoverre. De Afdeling gaat bij de beoordeling van de beroepsgronden dan ook uit van een juridisch-planologische uitbreiding van detailhandelsruimte van 321 m² bvo en 240 m² wvo.

4.4. In paragraaf 2.3.3 van de plantoelichting is ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking. In de plantoelichting staat dat het planinitiatief primair inspeelt op een kwalitatieve behoefte. Het draagt bij aan een betere consumentenverzorging (gemak, comfort, keuzemogelijkheden). Daarnaast worden twee verspreide supermarktvestigingen buiten het centrum geconcentreerd tot één vestiging in het centrum van Hazerswoude-Rijndijk. Hierdoor wordt de boodschappenfunctie van het centrum aanzienlijk versterkt. Dit is een belangrijk uitgangspunt van de Detailhandelsvisie, aldus de plantoelichting. Twee punten waar het centrum nu slecht op scoort, te weten ‘grootte supermarkt’ en ‘dagelijks aanbod per inwoner’, worden aanzienlijk verbeterd. Volgens de plantoelichting voorziet het plan ook in kwantitatieve zin in een behoefte. Uitgaande van een juridisch-planologische uitbreiding van 321 m² bvo en 240 m² wvo, bestaat daarvoor ruim voldoende marktruimte. Als rekening wordt gehouden met de feitelijke uitbreiding ten opzichte van de oude situatie (536 m² wvo), dan past dit binnen de bandbreedte van de berekende distributieve uitbreidingsruimte (ongeveer 420 tot 720 m² wvo). In de plantoelichting wordt geconcludeerd dat de effecten op de consumentenverzorging, de detailhandelsstructuur en de leegstand per saldo niet onaanvaardbaar zijn en positief voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat.

Bij de plantoelichting zijn ter onderbouwing van het voorgaande een aantal rapporten gevoegd die gaan over de behoefte: het rapport Distributieve onderbouwing relocatie Hoogvliet Hazerswoude-Rijndijk van BSP van 30 januari 2012, de notitie Ruimtelijke onderbouwing relocatie Hoogvliet Hazerswoude-Rijndijk van BRO van 8 december 2015, het rapport Ruimtelijk-functionele effectenanalyse verplaatsing Hoogvliet van BRO van 6 april 2017 (hierna: Effectenanalyse 2017) en het rapport Verklaring verschil marktruimteberekening Detailhandelsvisie en Ruimtelijke-functionele effectenanalyse van 6 april 2017 (hierna: rapport Verklaring verschil). Verder is nog relevant de Detailhandelsvisie die de raad op 17 oktober 2016 heeft vastgesteld.

4.5. Als het hierna gaat over ‘koopkrachtbinding’ gaat het in de kern om de mate waarin de winkels in een bepaald gebied in staat zijn de bewoners naar zich toe te trekken. Als het hierna gaat over ‘koopkrachttoevloeiing’ gaat het in de kern om de mate waarin de winkels in een bepaald gebied in staat zijn koopkracht van buiten het gebied naar zich toe te trekken.

4.6. In de notitie van DTNP die door [appellante] en anderen is overgelegd wordt een aantal uitgangspunten van de hiervoor genoemde onderzoeksrapporten van de raad betwist. Volgens [appellante] en anderen is BRO van een te hoge koopkrachtbinding en koopkrachttoevloeiing uitgegaan. DTNP heeft een actuele distributieve analyse voor de dagelijkse winkelsector gemaakt aan de hand van het Koopstromenonderzoek Randstad 2016 (hierna: KSO 2016). DTNP wijst in dit kader ook op de Detailhandelsvisie. Bij de analyse is uitgegaan van de dubbelkern Hazerswoude-Rijndijk en Koudekerk aan den Rijn als verzorgingsgebied, van een koopkrachtbinding van 75 tot 80% en een koopkrachttoevloeiing van 10%. Op basis van deze uitgangspunten komt DTNP tot een uitbreidingsruimte van -100 tot 100 m² wvo. Ter zitting hebben [appellante] en anderen evenwel erkend dat DTNP in de analyse ten onrechte de apotheken in beide kernen heeft gerekend tot het bestaande aanbod in de dagelijkse sector. Daardoor moet de uitbreidingsruimte met ongeveer 100 m² naar boven worden bijgesteld en is deze dus 0 tot 200 m² wvo.

In de Effectenanalyse 2017 van de raad staat dat bij huidig functioneren sprake is van een koopkrachtbinding van 85% en in de toekomst van 90%. De koopkrachttoevloeiing als aandeel van de omzet bedraagt in de toekomst 12,5% in het behoudend scenario tot 20% in het maximale scenario. Dit geeft een uitbreidingsruimte van 420 m² wvo in het behoudend scenario en 720 m² wvo in het maximale scenario.

In het rapport Verklaring verschil, ook van de raad, wordt het verschil verklaard tussen de marktruimteberekening van RMC die aan de Detailhandelsvisie ten grondslag ligt en waarnaar [appellante] en anderen hebben verwezen en de marktruimteberekening uit de Effectenanalyse 2017. Volgens het rapport gaat RMC uit van een koopkrachtbinding en -toevloeiing van 73% en 10% voor de kernen Hazerswoude-Rijndijk en Koudekerk aan den Rijn afzonderlijk. RMC gaat daarnaast uit van een gelijke methode voor alle kernen in de gemeente, terwijl BRO uitgaat van een maatwerkmethode voor specifiek het planinitiatief van Hoogvliet, aldus het rapport Verklaring verschil. De door BRO ingeschatte koopkrachtbinding is hoger dan de door RMC gehanteerde koopkrachtbinding, omdat de onderlinge koopkrachtuitwisseling tussen beide kernen in het model van BRO als binding wordt beschouwd. De door BRO gehanteerde koopkrachttoevloeiing van 12,5% op het niveau van beide kernen is hoger dan de toevloeiing die RMC per individuele kern heeft ingeschat (10%). Dit wordt volgens het rapport Verklaring verschil primair verklaard doordat BRO verwacht dat er iets meer koopkracht van buiten beide kernen getrokken kan worden, in verband met de gunstige ligging nabij de N11 en de koopkracht uit onder andere Hazerswoude-Dorp.

Ter zitting is verder namens de raad door BRO toegelicht dat bij gebrek aan recente specifieke gegevens over de koopstromen in deze kernen ruimte ontstaat voor interpretatie van de wel beschikbare informatie. Omdat met de verplaatsing en uitbreiding van de Hoogvliet supermarkt vooral tegemoet wordt gekomen aan een kwalitatieve behoefte van de consument, kan volgens de raad in dit geval van een hogere koopkrachtbinding en -toevloeiing worden uitgegaan. Een kwalitatieve verbetering leidt volgens de raad tot een hogere binding en toevloeiing. Namens [appellante] en anderen heeft DTNP ter zitting onderschreven dat het inschattingen blijven, maar dat de inschatting van een koopkrachtbinding van 80% is gebaseerd op vergelijkbare referentiesituaties en daarmee een reëel cijfer is. De Afdeling laat gelet op de genoemde interpretatieruimte en de kleine verschillen in de uiteindelijk ingeschatte uitbreidingsruimte in het midden welke koopkrachtbinding en -toevloeiing in dit geval juist is en overweegt het volgende.

4.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2580, onder 8.2, en 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9.9, moet bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Voor detailhandel betekent dit dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet zo’n leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden. Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche niet betekent dat de ontwikkeling in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Met het ontbreken van een kwantitatieve behoefte is niet zonder meer gegeven dat alleen al daarom niet kan worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Steeds moet worden bezien of de uitbreidingen, in voorkomend geval uitbreidingen die leiden tot een toename van het overaanbod, vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbare leegstand tot gevolg zullen hebben. In dit geval hebben [appellante] en anderen aangevoerd dat er een uitbreidingsruimte is van maximaal 200 m² wvo, terwijl het plan per saldo voorziet in een uitbreiding van 240 m² wvo. De Afdeling concludeert hieruit dat de raad er op basis van de genoemde onderzoeken in redelijkheid van mocht uitgaan dat het plan misschien wel leidt tot enige leegstand, maar dat het daarbij niet gaat om leegstand die uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is.

Bovendien heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het plan primair voorziet in een kwalitatieve behoefte, wat ook is onderbouwd in de genoemde rapporten. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat de Hoogvliet de centrumstructuur van Hazerswoude-Rijndijk versterkt en is niet overtuigd van wat [appellante] en anderen daarover hebben aangevoerd. Dat de Hoogvliet aan de achterzijde van de Jumbo is gesitueerd, maakt niet dat de centrumstructuur wordt aangetast. Zoals ook ter zitting overtuigend door de raad is toegelicht, ligt de Hoogvliet aan een bestaande parkeerplaats tussen de beide supermarkten in en kan gebruik worden gemaakt van een passage door de Jumbo supermarkt om de andere winkels aan de Da Costasingel te bereiken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:430.

4.8. Het plan is niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro vastgesteld.

Het betoog faalt.

Gemeentelijk beleid

5. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Detailhandelsvisie. Hierin staat dat het uitbreiden van een supermarkt alleen mogelijk is als binnen het bestaande aantal vierkante meters aan winkeloppervlakte sprake is van vervanging, hetgeen uitbreiding uitsluit, en als kan worden uitgesloten dat leegstand optreedt. Verder staat in de Detailhandelsvisie dat uitbreiding in boodschappencentra alleen mogelijk is indien dit aantoonbaar bijdraagt aan de versterking van het winkelgebied en wordt voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Volgens [appellante] en anderen zal de vestiging van de supermarkt tot leegstand in de dubbelkern leiden en heeft het initiatief geen positieve, maar juist negatieve effecten op de centrumstructuur. [appellante] en anderen wijzen ook bij deze beroepsgrond op de ligging van de supermarkt aan de achterzijde van het winkelcentrum en het ontbreken van een zichtrelatie met de overige winkels, waardoor combinatiebezoek niet gestimuleerd zal worden.

5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de Detailhandelsvisie, omdat dit beleid erop is gericht relocatie van solitaire vestigingen naar bestaande winkelgebieden te bevorderen. De Detailhandelsvisie zet met name in op de kwaliteit en hier past dit initiatief bij, aldus BRO waar de raad ook in dit kader naar verwijst. De nieuwe locatie is beter bereikbaar, er zijn betere parkeermogelijkheden en de supermarkt is meer toekomstbestendig.

5.2. In de Detailhandelsvisie staat dat het terugbrengen van het aandeel solitaire vestigingen prioriteit moet zijn in het beleid voor de komende jaren:

"De betreffende ondernemers dienen zo veel mogelijk gefaciliteerd en ondersteund te worden bij een verplaatsing naar een bestaand kansrijk winkelgebied. Relocatie van solitaire vestigingen naar toekomstbestendige winkelgebieden zal voor consumenten namelijk aantrekkelijker zijn".

Verder staat in de Detailhandelsvisie dat kleinere supermarkten gefaciliteerd moeten worden bij de vergroting naar een omvang van boven de 1.000 m²:

"Er is geen ruimte meer voor kleine supermarkten met uitzondering van to-go concepten op high traffic locaties. De supermarkten in het centrum van Boskoop en Hazerswoude-Rijndijk zijn relatief klein van omvang. Er liggen hier al uitbreidingsplannen voor de supermarkten zodat deze een omvang van boven de 1.000 m² krijgen. Het uitbreiden van een supermarkt in een winkelgebied is mogelijk als er binnen de bestaande vierkante meters wordt vervangen en geen leegstand optreedt (in nabijgelegen winkelgebieden)".

De Detailhandelsvisie noemt verder ook voor boodschappenwinkelcentra een compactere structuur een hoofdpunt:

"Het is belangrijk dat er geen versnippering van het winkelaanbod optreedt. Een sterk gecentreerd centrum waar de consument weinig afstand hoeft af te leggen en de entrees van de winkels dichtbij elkaar gelegen zijn, is wenselijk. Bestaande winkels met dagelijks aanbod op ‘solitaire’ locaties worden gefaciliteerd bij de verplaatsing naar een leegstaand pand in een kansrijk winkelgebied door waar mogelijk gerichte ondersteuning en regie te bieden vanuit de gemeente. Het uitgangspunt ligt op concentratie in de bestaande winkelcentra. Uitbreiding in boodschappencentra is alleen mogelijk indien dit aantoonbaar bijdraagt aan de versterking van het winkelgebied en wordt voldaan aan de Ladder voor duurzame verstedelijking."

5.3. Gelet op deze beleidsdoelstellingen uit de Detailhandelsvisie, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het planinitiatief hier binnen past. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hier gaat om de relocatie van solitaire winkelvestigingen, dat de omvang van de supermarkt toeneemt tot boven de 1.000 m² en dat de nieuwe supermarkt in de directe nabijheid van de andere winkels van Hazerswoude-Rijndijk is gevestigd. Dat een beperkte uitbreiding van het aantal vierkante meters plaatsvindt is juist, maar dat is geen reden om te oordelen dat het niet binnen de Detailhandelsvisie past. Onder 4.7 is al overwogen dat geen onaanvaardbare leegstand te verwachten is en dat er voldoende met de winkels aan de Da Costasingel is. Het betoog faalt.

Verordening Ruimte 2014

6. Omdat het plan niet voorziet in een actuele regionale behoefte, is het plan volgens [appellante] en anderen ook in strijd met artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening). [appellante] en anderen voeren verder aan dat het plan in strijd is met artikel 2.1.4, tweede lid, onder a, van de Verordening, omdat het wvo in een ‘overige aankoopplaats’ niet beperkt toeneemt zoals beschreven in het Programma ruimte. Zij betwisten de berekening van de raad en stellen dat het wvo toeneemt van 664 m² wvo aan de Rijndijk naar 1200 m² wvo op de nieuwe locatie. Omdat de voorgenomen vestiging van de supermarkt zal leiden tot onaanvaardbare leegstand is ook sprake van strijd met artikel 2.1.4, tweede lid, onder b, van de Verordening, aldus [appellante] en anderen.

6.1. De raad stelt zich onder verwijzing naar de Effectenanalyse 2017 op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de Verordening. Er is sprake van relocatie binnen een goed bereikbare, centraal gelegen winkellocatie en het initiatief is in overeenstemming met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief van dit winkelgebied. De raad licht toe dat moet worden gekeken naar het aantal vierkante meters detailhandelsbestemming dat uit de markt wordt genomen op de voormalige locatie. Dat een deel daarvan niet voor detailhandel wordt gebruikt is volgens de raad niet relevant. Per saldo wordt volgens de raad in juridisch-planologische zin 321 m² bvo (240 m² wvo) aan detailhandel toegevoegd, en feitelijk 536 m² wvo.

6.2. Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening luidt:

"Lid 1 Ladder voor duurzame verstedelijking

Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:

a. de stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd;

b. in die behoefte wordt binnen het bestaand stads- en dorpsgebied voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, of

c. indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stads- en dorpsgebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt gebruik gemaakt van locaties die, i gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld,

ii passen in de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie ruimte en mobiliteit, waarbij artikel 2.2.1. van toepassing is, en

iii zijn opgenomen in het Programma ruimte, voor zover het gaat om locaties groter dan 3 hectare."

6.3. Gelet op wat onder 4.7 en 4.8 is overwogen over de ladder voor duurzame verstedelijking ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening is vastgesteld.

6.4. Artikel 2.1.4, tweede lid, luidt:

"Lid 2 Omvang van ontwikkelingen binnen de centra

De nieuwe detailhandel, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de volgende eisen:

a. de ontwikkeling is in overeenstemming met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief voor de daarin benoemde te ontwikkelen centra, te optimaliseren centra en de overige centra;

b. aangetoond is dat als gevolg van de ontwikkeling het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en geen onaanvaardbare leegstand ontstaat;

(…)"

In het Programma ruimte staat:

"De kern van het provinciaal detailhandelsbeleid ligt in de concentratie en clustering van detailhandel in de centra van steden, dorpen en wijken. Verspreid liggend aanbod draagt niet bij aan het clusteren en concentreren van het detailhandelsaanbod en tast de detailhandelsstructuur in ruimtelijke zin (afname ruimtelijke kwaliteit, toename leegstand) aan.

Het provinciale detailhandelsbeleid is erop gericht om de detailhandelsstructuur zoveel als mogelijk te versterken door deze vooral kwalitatief te verbeteren en de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen te garanderen."

En over "overige centra" waar Hazerswoude-Rijndijk onder valt:

"Voor deze categorie centra kan eventuele beperkte groei van het winkeloppervlak aan de orde zijn om de dynamiek in de dagelijkse sector te faciliteren. Beperkte groei van het aanbod in de overige centra is ook mogelijk indien dit aanbod geen gelijke tred houdt met een sterke bevolkingsgroei die recent heeft plaatsgevonden, of aanstaande is, bij achterstand in het voorzieningenniveau of bij feitelijke en planologische saldering van aanwezige detailhandel uit hetzelfde verzorgingsgebied. In de toelichting op het bestemmingsplan dient ingegaan te worden op eventuele toename van de leegstand en de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van het verzorgingsgebied alsmede mogelijkheden voor saldering."

6.5. In het Programma ruimte staat niet wat onder "beperkte groei" wordt verstaan. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierbij kan worden uitgegaan van de groei in juridisch-planologische zin en niet van de feitelijke groei. Op plaatsen waar een detailhandelsbestemming lag had op elk moment een detailhandelsvestiging kunnen plaatsvinden, dus de bestemming en niet het feitelijke gebruik is doorslaggevend. Zoals onder 4.3 is overwogen, is sprake van een juridisch-planologische uitbreiding van detailhandelsruimte van 321 m² bvo en 240 m² wvo. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dat een "beperkte groei" betreft in de zin van het Programma ruimte. Het plan is dan ook niet in strijd met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief (artikel 2.1.4, tweede lid, onder a, van de Verordening).

Ook heeft de raad gelet op wat onder 4.7 is overwogen aangetoond dat geen onaanvaardbare leegstand ontstaat, zodat is voldaan aan artikel 2.1.4, tweede lid, onder b, van de Verordening.

Het betoog faalt.

Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor parkeren

7. [appellante] en anderen wijzen er op dat het plan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor parkeren bevat. Een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid moet in het belang van de rechtszekerheid in voldoende mate objectief zijn begrensd. Artikel 3, lid 3.4, van de planregels voldoet daar volgens [appellante] en anderen niet aan, omdat dit artikel geen duidelijke toetsingscriteria bevat.

7.1. De raad stelt dat de bepaling voldoende objectief begrensd is, omdat duidelijk is op basis van welke criteria een beoordeling zal worden gemaakt. Met de begrippen "korte afstand" en "substantieel deel" heeft de raad de nodige flexibiliteit ingebouwd om maatwerk te kunnen leveren. De Afdeling heeft volgens de raad eerder geoordeeld dat een afwijkingsregel criteria mag bevatten die een nadere (belangen)afweging vereisen. Zo is het criterium "onevenredige aantasting" een gebruikelijk en aanvaard criterium. De raad wijst daarbij op de uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506.

7.2. Artikel 3, lid 3.3 en 3.4, van de planregels luiden:

"3.3 Specifieke gebruiksregels

Het gebruik van de gronden conform het bepaalde artikel 3 is alleen dan toegestaan, indien er voldoende parkeergelegenheid is voor de auto, conform bijlage 1 Parkeernormen van deze regels.

3.4 Afwijken van de gebruiksregels

Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 3.3, met inachtneming van de volgende voorwaarden:

a. uit een rapport dient te blijken dat:

1. de aard van de te vestigen functie(s) een andere parkeerbehoefte kennen vanwege onder andere exploitatie, arbeidsintensiteit, aandeel bezoekers en vervoersmanagement, en/of;

2. er sprake is van uitwisselbaarheid van beschikbare parkeerplaatsen, en/of;

3. er sprake is van beschikbare alternatieve vervoerswijzen op korte afstand en hiervan wordt door substantieel aandeel van de gebruikers gebruik gemaakt."

7.3. Naar het oordeel van de Afdeling bevat de afwijkingsbevoegdheid voldoende concrete, objectieve criteria. Duidelijk is dat "een andere parkeerbehoefte" terugslaat op de parkeerbehoefte die per functie staat beschreven in bijlage 1 bij de planregels (Parkeernormen). Met de passages "korte afstand" en "substantieel aandeel" heeft het college ruimte om maatwerk te kunnen leveren. Naar het oordeel van de Afdeling is die ruimte voldoende begrensd. Het betoog faalt.

Het beroep tegen de omgevingsvergunning

8. Tegen de omgevingsvergunning hebben [appellante] en anderen geen specifieke beroepsgronden aangevoerd, maar alleen naar voren gebracht dat als het bestemmingsplan voor vernietiging in aanmerking komt, ook de omgevingsvergunning moet worden vernietigd.

8.1. De Afdeling ziet gelet op wat hiervoor is overwogen over het beroep tegen het bestemmingsplan geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven.

Relativiteitsvereiste

9. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.

Conclusie

10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

Proceskosten

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.

w.g. Van Ettekoven w.g. Poppelaars
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018

780.