Uitspraak 201704769/1/R1

201704769/1/R1.
Datum uitspraak: 6 juni 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Epe,
2. [appellant sub 2], wonend te Oene, gemeente Epe,
3. [appellant sub 3], wonend te Oene, gemeente Epe,
4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], beiden wonend te Epe,
5. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend te Epe,
6. Stichting Gebiedsgroep LOG Beemte-Vaassen en omgeving, gevestigd te Vaassen, gemeente Epe (hierna: Stichting Gebiedsgroep),
7. Campingpark Epe de Koekamp B.V., gevestigd te Epe (hierna: Campingpark de Koekamp),
8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], beiden wonend te Epe,
9. [appellant sub 9], wonend te Amsterdam,
10. [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B], beiden wonend te [woonplaats],
11. [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 11]),
12. [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B], beiden wonend te [woonplaats];
13. [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B], beiden wonend te [woonplaats], en anderen (hierna tezamen: [appellant sub 13A] en anderen),
14. Vereniging van Eigenaren Bungalowpark De Eper Sprengen, gevestigd te Epe, en anderen (hierna: VvE De Eper Sprengen en anderen),
15. [appellant sub 15], wonend te Epe,
16. [appellant sub 16A] en [appellant sub 16B], beiden wonend te Epe (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 16]),
17. [appellant sub 17], wonend te Epe,
18. [appellant sub 18], wonend te Epe,
19. [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B], beiden wonend te Epe (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 19]),
20. [appellant sub 20], wonend te Epe,
21. [appellant sub 21A] en [appellant sub 21B], beiden wonend te Epe (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 21]),

en
de raad van de gemeente Epe,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 23 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 en 29 maart 2018, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Eén appellant is niet verschenen en heeft zich evenmin doen vertegenwoordigen. De raad heeft zich doen vertegenwoordigen.

Overwegingen

Inleiding

1. Het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" biedt een juridisch-planologisch kader voor het buitengebied van de gemeente Epe en is grotendeels conserverend van aard. Dit plan vervangt onder meer het door de raad op 23 juni 2005 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" en de daarbij behorende herzieningen. Het plangebied omvat nagenoeg het gehele gemeentelijke buitengebied. De kernen, bedrijventerreinen, het landbouwontwikkelingsgebied en enkele andere gebieden waarvoor recent een bestemmingsplan is vastgesteld of op korte termijn zal worden vastgesteld, maken echter geen onderdeel uit van het plangebied.

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Het beroep van [appellant sub 1]

Inleiding

3. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] te Epe. Zijn beroep is gericht tegen de planregeling voor het perceel [locatie 1]. Hij wenst ruimere bouwmogelijkheden voor zijn woning.

Inhoudelijk

4. Allereerst voert [appellant sub 1] aan dat aan zijn vrijstaande woning aan de [locatie 1] ten onrechte niet de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" is toegekend, zodat hij geen mogelijkheden heeft om de bestaande bebouwing uit te breiden. Hierbij wijst hij erop dat hij al meer dan 40 jaar in deze woning woont en dat bij elke bestemmingsplanherziening zijn woning ten onrechte is bestemd als zomerhuisje waardoor hij reeds lange tijd in zijn uitbreidingsmogelijkheden is beperkt. Van de zijde van de gemeente is door de jaren heen meerdere malen toegezegd dat deze fout zou worden hersteld - onder meer bij brief van 4 juni 1991 -, zodat [appellant sub 1] nooit eerder rechtsmiddelen heeft aangewend. Verder betoogt [appellant sub 1] dat, nu zijn perceel erg groot is en uitbreiding van de bestaande bebouwing op een stedenbouwkundig verantwoorde wijze kan plaatsvinden zonder afbreuk te doen aan de omgeving of belangen van derden, er geen ruimtelijke bezwaren zijn om de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" toe te kennen aan zijn woning. Ten slotte voert [appellant sub 1] aan dat het bestemmingsvlak "Wonen" op zijn perceel ten onrechte schuin is afgesneden, zodat ook deze begrenzing in de weg staat aan het uitbreiden van zijn woning.

4.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 1] niet de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" toegekend, zodat op grond van artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 2, van de planregels de inhoud van de woning niet meer dan 750 m3 mag bedragen, dan wel de bestaande inhoud zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt.

4.2. Niet in geschil is dat de woning aan de [locatie 1] is gebouwd als een reguliere woning en niet als zomerhuis en dat de inhoud van deze woning ongeveer 650 m³ bedraagt, zodat de woning als zodanig is bestemd in het voorliggende plan.

4.3. De raad heeft verklaard dat in het bestemmingsplan "Wissel", welk plan op van 27 januari 1994 door de raad is vastgesteld, wat betreft oppervlaktematen onderscheid werd gemaakt tussen voormalige zomerhuizen en eengezinswoningen. In het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren", welk plan op 12 mei 2011 door de raad is vastgesteld, is dit vertaald naar een inhoudsmaat van 600 m³ voor voormalige zomerhuizen en 750 m³ voor eengezinswoningen. In voornoemd bestemmingsplan was aan de woning aan de [locatie 1] per abuis de bestemming "Wonen - Wonen in het bos" toegekend, hetgeen betekende dat op grond van artikel 18, lid 18.2.1, onder b, van de planregels behorende bij voornoemd bestemmingsplan de inhoud van de woning aan de [locatie 1] niet meer dan 600 m³ mocht bedragen. De raad heeft toegelicht dat in het voorliggende plan geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen voormalige zomerhuizen en eengezinswoningen, zodat alle inhoudsmaten voor woningen zijn vastgesteld op 750 m³. De eerder gemaakte fout in het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" is daarmee gecorrigeerd, aldus de raad.

Verder heeft de raad te kennen gegeven dat hij in het algemeen een inhoudsmaat van maximaal 750 m³ passend acht voor reguliere woningen in het buitengebied, nu deze maatvoering zowel voldoende is om tegemoet te komen aan de wens om ruimer te wonen alsook wat betreft omvang nog ruimtelijk aanvaardbaar is en een grotere inhoudsmaat leidt tot ongewenste verstening. Alleen aan de woningen die reeds in het vorige bestemmingsplan waren aangeduid als villa, is in het voorliggende plan de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" toegekend waardoor de inhoud van deze woningen op grond van artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 3, van de planregels niet meer dan 1.100 m³ mag bedragen. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk. De raad heeft verder toegelicht dat hij geen aanleiding ziet om voor het perceel [locatie 1] van het voorgaande af te wijken. Daarbij heeft hij erop gewezen dat aan de andere woningen in de omgeving van dit perceel evenmin de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" is toegekend, zodat het toestaan van ruimere bouwmogelijkheden voor het perceel van [appellant sub 1] niet passend zou zijn in de omgeving en zou leiden tot verdere verstening van het gebied. Verder is ter zitting gebleken dat de woning van [appellant sub 1] thans een inhoud heeft van ongeveer 650 m³, zodat het plan er niet aan in de weg staat dat de woning nog wordt vergroot. Voorts heeft [appellant sub 1] ter zitting te kennen gegeven dat hij voor de vaststelling van het plan bij het gemeentebestuur niet een concreet plan heeft ingediend met betrekking tot het uitbreiden van zijn woning met meer dan 100 m³. Gelet op al het voorgaande heeft de raad er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" niet aan het perceel [locatie 1] toe te kennen.

Voor zover [appellant sub 1] heeft gewezen op de brief van het college van burgemeester en wethouders van 4 juni 1991, overweegt de Afdeling dat uit deze brief uitsluitend volgt dat het college van burgemeester en wethouders heeft erkend dat de woning op het perceel [locatie 1] in het voorontwerp van het bestemmingsplan "Wissel" uit 1994 ten onrechte was aangemerkt als zomerwoning en dat de bestemming zou worden gewijzigd naar "Bos, woningen toegestaan" met de aanduiding "maximum bebouwd oppervlakte 180 m²". Uit deze brief volgt niet dat het college van burgemeester en wethouders van mening was dat de woning diende te worden aangemerkt als villa.

Het betoog faalt.

4.4. Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat het bestemmingsvlak op zijn perceel [locatie 1] ten onrechte schuin is afgesneden, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het bestemmingsvlak "Wonen" voor dit perceel is overgenomen uit het voorgaande bestemmingsplan en dat binnen dit vlak voldoende ruimte aanwezig is om de uitbreidingsmogelijkheden die [appellant sub 1] nog op grond van het voorliggende plan heeft, te realiseren. Indien de vorm van het bestemmingsvlak zou worden veranderd, dan zou dit verder ten koste gaan van de omliggende gronden met de bestemming "Bos", hetgeen door de raad niet wenselijk wordt geacht. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid niet hoeven te voorzien in een vormverandering van het bestemmingsvlak "Wonen" op het perceel [locatie 1].

Het betoog van [appellant sub 1] faalt.

Conclusie

5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.

5.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van [appellant sub 2]

Inleiding

6. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] te Oene. Zijn beroep is gericht tegen de planregeling voor het perceel [locatie 2]. Op grond van de geldende vergunning op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw-vergunning) mogen ter plaatse 60 schapen, 18 runderen en twee paarden worden gehouden.

Inhoudelijk

7. [appellant sub 2] betoogt dat het bouwvlak op het perceel [locatie 2] ten onrechte is verkleind ten opzichte van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 en dat ten onrechte de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" is toegekend. Volgens hem is sprake van een volwaardig agrarisch bedrijf en mag hij op grond van de geldende Nbw-vergunning 60 schapen en 18 runderen houden. Hij wijst erop dat de huidige planregeling leidt tot een onaanvaardbare beperking van de uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf.

7.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 2] de bestemming "Agrarisch" met de aanduiding "bouwvlak" en de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" toegekend.

Artikel 1 van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder:

[...];

1.8 agrarisch hobbybedrijf: het houden van vee en/of telen van gewassen, niet gericht op een reële inkomens vorming;

[...];

1.80 reëel agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf dat nu of op redelijke termijn voldoende werk en inkomen kan opleveren voor één (gedeeltelijke) arbeidskracht die in duurzaam (neven)beroep aan het bedrijf verbonden is;

[...];

1.93 volwaardig agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf dat voldoende werk en inkomen kan opleveren voor ten minste één volwaardige arbeidskracht die in duurzaam hoofdberoep aan het bedrijf is verbonden;

[...]."

Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[...];

c. hobbymatig agrarisch grondgebruik en ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - bestaand erf’ de uitoefening van het agrarisch hobbybedrijf;

[...]."

Lid 3.2.1 luidt: "Op de gronden binnen het bouwvlak mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat:

a. dit slechts toegestaan is voor zover het bebouwing betreft ten behoeve van het reële agrarische bedrijf, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - bestaand erf';

b. voor het bouwen van bedrijfsgebouwen geldt dat:

1. de goothoogte niet meer dan 7 m mag bedragen;

2. de bouwhoogte niet meer dan 12 m mag bedragen;

3. de dakhelling niet minder dan 18° mag bedragen;

4. de te bebouwen oppervlakte van teeltondersteunende kassen niet meer dan 500 m2 mag bedragen.

c. in aanvulling van het bepaalde onder b. geldt voor de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - bestaand erf' dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen niet meer mag bedragen dan de oppervlakte zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, met dien verstande dat deze oppervlakte vergroot mag worden met ten hoogste 15% dan wel tot een oppervlakte van 200 m²;

[...]."

7.2. Uit paragraaf 3.4.2 van de plantoelichting en hetgeen de raad heeft toegelicht volgt dat voorafgaand aan het opstellen van het plan de bestaande agrarische bedrijven zijn geïnventariseerd door de omgevingsdienst Veluwe en IJssel (hierna: OVIJ). Daarbij is een ondergrens voor het toekennen van een volwaardige agrarische bestemming van 20 Nederlandse grootte-eenheden (hierna: NGE) gehanteerd. Voor zover [appellant sub 2] heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3394, overweegt de Afdeling dat in deze uitspraak is geoordeeld dat de Afdeling de in die zaak gehanteerde NGE-norm geen adequaat handvat acht voor de beoordeling van de ruimtelijke effecten van een veehouderij op de omgeving. Anders dan [appellant sub 2] stelt, volgt uit die uitspraak niet dat de NGE-norm niet mag worden gebruikt om de volwaardigheid van een agrarisch bedrijf te beoordelen. De raad heeft verder toegelicht dat wanneer een bedrijf is geïnventariseerd als ‘agrarisch twijfelgeval’ het bedrijf vervolgens is gecontroleerd door de OVIJ. In die gevallen waar na de controle bleek dat er meer sprake was van hobbymatige dan bedrijfsmatige activiteiten - en dus minder dan 20 NGE aan agrarische functie aanwezig was - is het agrarisch bouwvlak verkleind en is de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" opgenomen. Dit betekent dat de bestaande bedrijfsbebouwing mag worden uitgebreid met maximaal 15%. Vervolgens hebben alle (voormalige) agrarische ondernemers een voorstel op maat voor het nieuwe bestemmingsplan ontvangen. In de begeleidende brief is de (voormalige) agrarische ondernemers gevraagd hun bouwvlak te controleren, alsmede de opgenomen aanduidingen.

7.3. De raad heeft verklaard dat ook het bedrijf van [appellant sub 2] is geïnventariseerd en, omdat sprake was van een 'agrarisch twijfelgeval’, vervolgens is gecontroleerd door de OVIJ. Op het perceel [locatie 2] mogen op grond van de geldende Nbw-vergunning 60 schapen, 18 runderen en twee paarden worden gehouden. Met de rekenmodule is aan de hand van de NGE-norm berekend dat het bedrijf een bedrijfsomvang heeft van minder dan 20 NGE. Voor zover [appellant sub 2] er ter zitting op heeft gewezen dat de NGE-norm verouderd is en inmiddels is vervangen door de Standaardopbrengst (hierna: SO) als nieuwe economische norm, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat ook uit de berekening met de rekenmodule van de Wageningen Economie Research aan de hand van de SO-normen volgt dat geen sprake is van een volwaardig of reëel agrarisch bedrijf. Gelet op het voorgaande heeft de raad in overeenstemming met het uitgangspunt van het plan het agrarisch gebruik beschouwd als een agrarisch hobbybedrijf.

7.4. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 2] dat het verkleinen van het bouwvlak en het toekennen van de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" leidt tot een onaanvaardbare beperking van de uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat ervoor gekozen is om aan de gronden ter plaatse van een agrarisch hobbybedrijf de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" toe te kennen waardoor op grond van artikel 3, lid 3.2.1, onder c, van de planregels de gezamenlijke oppervlakte van bestaande gebouwen mag worden vergroot met ten hoogste 15% dan wel tot een oppervlakte van 200 m².

In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. [appellant sub 2] heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat hij plannen heeft om zijn bedrijfsbebouwing met meer dan 15% uit te breiden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er niet in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om op het perceel [locatie 2] niet meer dan 15% aan uitbreidingsmogelijkheden van de bedrijfsbebouwing toe te staan.

Nu op het perceel [locatie 2] slechts beperkte uitbreidingsmogelijkheden van de bedrijfsbebouwing zijn toegestaan, heeft de raad verder te kennen gegeven dat het ruimtelijk wenselijk is om het bouwvlak te verkleinen, zodat eventuele uitbreiding van bebouwing in de toekomst geclusterd blijft rondom de bestaande bebouwing. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk.

Het betoog van [appellant sub 2] faalt.

Conclusie

8. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.

8.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van [appellant sub 3]

Intrekking

9. Ter zitting heeft [appellant sub 3] de beroepsgrond die betrekking heeft op het met artikel 43, lid 43.4, onder b, van de planregels als zodanig bestemmen van bestaande, illegale boomkwekerijen, ingetrokken.

Inleiding

10. [appellant sub 3] woont aan de [locatie 3] te Oene. Haar beroep is gericht tegen het niet opnemen van een spuitvrije zone van 50 m op de gronden met de bestemming "Agrarisch" ten westen van haar perceel.

Inhoudelijk

11. [appellant sub 3] betoogt dat in het plan ten onrechte geen spuitvrije zone is aangehouden ten behoeve van de naast haar woonperceel gelegen bestaande boomkwekerij waar met gewasbeschermingsmiddelen wordt gespoten. Als gevolg van het ontbreken van een spuitvrije zone is een aanvaardbaar woon- en leefklimaat op haar perceel niet gewaarborgd.

11.1. De Afdeling stelt voorop dat wat betreft het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen wettelijke bepalingen bestaan inzake de minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop gewassen worden geteeld en nabijgelegen woningen. De raad dient bij het vaststellen van het bestemmingsplan de belangen die betrokken zijn bij het vastleggen van een spuitvrije zone te inventariseren en deze tegen elkaar af te wegen. Het zal hierbij in het onderhavige geval in het bijzonder gaan om het belang van het tegengaan van gezondheidsrisico’s voor [appellant sub 3] en het belang van de naastgelegen boomkwekerij bij een ongestoorde voortzetting van haar bestaande bedrijfsvoering. De Afdeling heeft in haar jurisprudentie (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1698) aanvaard dat als vuistregel een afstand van 50 m kan worden aangehouden. Deze afstand betreft evenwel geen minimaal aan te houden afstand. Een kleinere afstand dan 50 m kan onder omstandigheden aanvaardbaar zijn, indien aan die keuze een deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd.

11.2. Blijkens de verbeelding grenst het perceel van [appellant sub 3], waaraan een woonbestemming is toegekend, aan de gronden met de bestemming "Agrarisch", welke gronden in gebruik zijn ten behoeve van een boomkwekerij waar met gewasbeschermingsmiddelen wordt gespoten. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1085, heeft overwogen, betekent het enkele gegeven dat het om een bestaande situatie gaat - anders dan de raad veronderstelt - niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van de boomkwekerij voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een bestaande historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dit is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd. De Afdeling is van oordeel dat de raad er geen blijk van heeft gegeven zich ervan te hebben vergewist of in redelijkheid doorslaggevend belang kan worden toegekend aan het voortzetten van de bestaande situatie. Daarbij is van belang dat het perceel van [appellant sub 3] direct grenst aan de gronden waarop bomen worden gekweekt, de woning van [appellant sub 3] op een afstand ligt van ongeveer 20 m tot deze gronden en niet is gebleken dat tussen deze gronden en het woonperceel een haag of andere afscherming ligt. Ter zitting is voorts door [appellant sub 3] naar voren gebracht dat de heersende windrichting uit het westen/zuidwesten komt, waardoor de drift van de ten westen van haar woonperceel liggende boomkwekerij doorgaans ook in de richting van haar woonperceel waait.

Voor zover de raad erop heeft gewezen dat op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) een teeltvrije zone en driftbeperkende spuittechnieken in acht dienen te worden genomen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat tussen het woonperceel van [appellant sub 3] en de naastgelegen boomkwekerij een watervoerende sloot ligt, zodat op grond van het Activiteitenbesluit geen teeltvrije zone geldt of een verplichting om driftarme spuitdoppen te gebruiken.

Het betoog van [appellant sub 3] slaagt.

Conclusie

12. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch" ten westen van het perceel [locatie 3], voor zover dat plandeel is gelegen binnen 50 m van dit perceel, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Het beroep van [appellant sub 3] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

12.1. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 3] te worden veroordeeld.

Het beroep van [appellant sub 4A]

Inleiding

13. Het beroep van [appellant sub 4A] is gericht tegen de planregeling voor de gronden gelegen ten oosten van het perceel [locatie 4], kadastraal bekend Epe en Oene, sectie B, nummers 2543, 2544 en 2545 (hierna: de gronden met nummers 2543, 2544 en 2545). [appellant sub 4A] is sinds 2006 eigenaar van deze gronden.

Inhoudelijk

14. [appellant sub 4A] voert aan dat op de gronden met nummers 2543, 2544 en 2545 ten onrechte geen bouwvlak is opgenomen. Volgens hem mochten er op grond van het vorige bestemmingsplan ter plaatse wel gebouwen worden opgericht, zodat in het voorliggende plan de bestaande bouwmogelijkheden ten onrechte zijn wegbestemd.

14.1. Blijkens de verbeelding is aan de gronden met nummers 2543, 2544 en 2545 de bestemming "Agrarisch" toegekend zonder de aanduiding "bouwvlak".

Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met dien verstande dat:

1. per bouwvlak ten hoogste één agrarisch bedrijf is toegestaan;

[...]."

Lid 3.2.1 luidt: "Op de gronden binnen het bouwvlak mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd [...]."

14.2. De Afdeling stelt vast dat in het voorliggende plan op de gronden met de nummers 2543, 2544 en 2545 geen agrarische bebouwing mag worden opgericht.

De Afdeling stelt verder vast dat in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 aan het perceel [locatie 4] en de gronden met de nummers 2543, 2544 en 2545 één bestemmingsvlak met de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden" was toegekend, welk vlak een omvang had van meer dan één hectare. Blijkens de toetsingskaart intensieve veehouderij lagen het perceel [locatie 4] en de gronden met de nummers 2543, 2544 en 2545 in de zone verweving.

Op 14 februari 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland goedkeuring onthouden aan de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden", voor zover deze binnen het op de toetsingskaart intensieve veehouderij aangegeven "verwevingsgebied" en "verwevingsgebied met ster" lag, voor zover deze een oppervlakte had van meer dan één hectare. Gelet hierop is het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 - anders dan [appellant sub 4A] veronderstelt - nooit in rechte onaantastbaar geworden voor de gronden met de nummers 2543, 2544 en 2545.

14.3. Gelet op hetgeen in 14.2 is overwogen, gold voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 voor de percelen met nummers 2543, 2544 en 2545 het bestemmingsplan "Agrarisch gebied, 2e partiële herziening", welk plan sinds 15 juli 1983 onherroepelijk is. Blijkens de plankaart behorende bij voornoemd bestemmingsplan was aan de percelen met nummers 2543, 2544 en 2545 de bestemming "Agrarische doeleinden, klasse B" toegekend zonder de aanduiding "agrarisch bouwperceel". Op grond van artikel 2.13 van de voorschriften behorende bij voornoemd bestemmingsplan mocht op deze gronden geen bebouwing worden opgericht.

Anders dan [appellant sub 4A] betoogt, waren in het vorige bestemmingsplan geen bebouwingsmogelijkheden opgenomen voor de gronden met de nummers 2543, 2544 en 2545. Nog daargelaten dat in het algemeen aan een vorige bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend, kan [appellant sub 4A] reeds daarom geen aanspraak maken op een bouwvlak voor de desbetreffende gronden.

Het betoog van [appellant sub 4A] faalt.

14.4. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad terecht gesteld dat [appellant sub 4A] in het kader van het voorliggende plan geen concreet initiatief heeft ingediend voor het uitoefenen van een agrarisch bedrijf en het oprichten van bedrijfsbebouwing op de gronden met nummers 2543, 2544 en 2545. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid geen bouwvlak op hoeven te nemen voor de gronden met nummers 2543, 2544 en 2545.

Het betoog van [appellant sub 4A] faalt.

Conclusie

15. Het beroep van [appellant sub 4A] is ongegrond.

15.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van [appellant sub 5A]

Inleiding

16. [appellant sub 5A] woont aan de [locatie 5] te Epe. Zijn beroep is gericht tegen de planregeling voor dit perceel. Hij wenst aanpassing en/of vergroting van het bestemmingsvlak "Wonen", zodat drie bijgebouwen op het perceel

- zijnde twee bergingen en een kas - als zodanig worden bestemd.

Inhoudelijk

17. In zijn beroepschrift betoogt [appellant sub 5A] dat de raad ten onrechte geen medewerking heeft willen verlenen aan zijn verzoek tot vergroting dan wel vormverandering van het bestemmingsvlak "Wonen" op het perceel [locatie 5], zodat drie bestaande bijgebouwen binnen dit bestemmingsvlak zouden komen te liggen. Volgens hem waren de twee bergingen reeds aanwezig ten tijde van de koop van zijn perceel in 1989 en is de kas gerealiseerd na overleg met een ambtenaar van de gemeente. [appellant sub 5A] voert aan dat het aanpassen van het bestemmingsvlak niet zal leiden tot areaal verlies van de Groene Ontwikkelingszone (hierna: GO) en de beschermingszone natte landnatuur. Daarbij wijst hij erop dat de noordoostzijde van zijn perceel reeds grenst aan een recreatieterrein, zodat hij van mening is dat het aanpassen van het bestemmingsvlak geen negatievere effecten heeft op de aanwezige natuurwaarden. Ten slotte voert [appellant sub 5A] aan dat de bijgebouwen jarenlang gedoogd zijn en dat in strijd met het vertrouwensbeginsel deze gedoogde situatie niet als zodanig is bestemd in het plan.

17.1. Blijkens de verbeelding is aan een groot deel van het perceel [locatie 5] de bestemming "Wonen" toegekend. Aan het resterende deel van het perceel waar onder meer de drie bijgebouwen staan, is de bestemming "Bos" met de gebiedsaanduiding "overige zone - droge bos- en heideontginningen" toegekend. Aan het gehele perceel zijn eveneens de gebiedsaanduidingen "overige zone - beschermingszone natte landnatuur" en "overige zone - groene ontwikkelingszone" toegekend.

Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt: "De voor Bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting mede ten behoeve van de houtproductie;

b. het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke waarden, zoals deze tot uitdrukking komen in de hoogopgaande beplanting en het (micro-)reliëf;

[...]

alsmede voor:

[...]

i. indien en voor zover de gronden zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - beschermingszone natte landnatuur', voor de bescherming van de vochtgebonden natuurlijke waarden van de binnen deze zone gelegen gronden;

[...]."

Lid 7.2 luidt: "Op de voor Bos bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:

a. het bouwen van gebouwen niet is toegestaan [...]."

Artikel 43, lid 43.2, luidt: "Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - groene ontwikkelingszone' zijn de gronden tevens bestemd voor bescherming, behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken, alsmede het voorkomen van significante effecten op kernkwaliteiten van het betreffende gebied."

Lid 43.4, onder a, luidt: "Ter plaatse van de aanduidingen in de navolgende tabel zijn de gronden tevens bestemd voor het behoud, de bescherming, de ontwikkeling en/of het herstel van de desbetreffende cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke waarden welke zijn opgenomen in de navolgende tabel:

- overige zone - droge bos- en heideontginningen: oude agrarische enclaves, planmatige structuur naaldbos (rechte lijnen), oude bossen met loofbomen, landgoederen, cultuurhistorische elementen (oude wegen, Celtic Fields, grafheuvels) en scherpe overgang oude gronden en ontginning;

[...]."

17.2. Niet in geschil is dat de drie bijgebouwen op het perceel [locatie 5] illegaal zijn opgericht.

17.3. De raad heeft te kennen gegeven dat de gevraagde vergroting dan wel vormverandering van het bestemmingsvlak "Wonen" ten behoeve van de drie bijgebouwen ruimtelijk gezien niet wenselijk is. Daarbij heeft hij erop gewezen dat het gebied rondom het perceel [locatie 5] een bosgebied met woningen en recreatiewoningen betreft. Daarbij is sprake van een afwisseling tussen openheid en groen. Vergroting/vormverandering van het bestemmingsvlak doorbreekt deze afwisseling, aldus de raad. Bovendien zou het bestemmingsvlak te dicht op het naastgelegen perceel gesitueerd worden, hetgeen niet passend is in het desbetreffende gebied waarin de woningen in een groene omgeving zijn gesitueerd.

Verder heeft de raad erop gewezen dat het perceel aan de [locatie 5] in de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: Omgevingsverordening) is aangewezen als GO en deel uitmaakt van een beschermingszone natte landnatuur. Volgens de raad heeft aanpassing van het bestemmingsvlak negatieve gevolgen voor de aanwezige natuurwaarden en kernkwaliteiten van het gebied. De Afdeling acht dit niet onaannemelijk. Dat het perceel [locatie 5] in het noordoosten grenst aan een recreatieterrein heeft naar het oordeel van de Afdeling niet tot gevolg dat ter plaatse van de gronden waaraan de bestemming "Bos" is toegekend, welke gronden tussen het recreatieterrein en het bestemmingsvlak "Wonen" zijn gelegen, geen natuurwaarden meer aanwezig zouden zijn. Voor zover [appellant sub 5A] zich op het standpunt heeft gesteld dat de drie bijgebouwen reeds zijn opgericht en dat dus geen sprake meer zal zijn van areaalverlies van de GO en de beschermingszone natte landnatuur, overweegt de Afdeling dat dient te worden uitgegaan van de planologische situatie ter plaatse in plaats van de feitelijke situatie. Nu aan de gronden ter plaatse van de drie bijgebouwen in het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" eveneens een bosbestemming was toegekend, kan niet worden gezegd dat bij een aanpassing van het bestemmingsvlak "Wonen" geen sprake zal zijn van areaalverlies.

17.4. Aan de door [appellant sub 5A] gestelde omstandigheden dat de twee bergingen reeds aanwezig waren ten tijde van de koop van zijn perceel in 1989 en dat tegen de aanwezigheid van de drie bijgebouwen nooit handhavend is opgetreden, heeft de raad bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen. Dat het gemeentebestuur de afgelopen jaren niet handhavend heeft opgetreden tegen de illegale bebouwing, betekent immers niet dat daarmee het gerechtvaardigde vertrouwen kan zijn gewekt dat daartegen niet meer handhavend zal worden opgetreden of dat de raad de bebouwing als zodanig in het plan zal opnemen.

Over het betoog van [appellant sub 5A] dat door een ambtenaar in het verleden te kennen is gegeven dat ter plaatse een kas gerealiseerd mocht worden, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 5A] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat in strijd met het vorige bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning een kas gerealiseerd mocht worden op het perceel [locatie 5]. Het betreft een beweerdelijk gedane en niet nader onderbouwde uitlating van een ambtenaar van de gemeente. De raad heeft het plan op dit punt dus evenmin in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.

17.5. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid niet hoeven te voorzien in een vergroting dan wel vormverandering van het bestemmingsvlak "Wonen" op het perceel [locatie 5].

Het betoog van [appellant sub 5A] faalt.

17.6. Voor zover [appellant sub 5A] ter zitting te kennen heeft gegeven dat hij ook genoegen neemt met de enkele aanpassing van het bestemmingsvlak "Wonen" waardoor alleen de bestaande kas binnen dit bestemmingsvlak komt te vallen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft ter zitting verklaard dat hij uitsluitend het in de door [appellant sub 5A] ingediende zienswijze en beroepschrift gedane verzoek tot vergroting dan wel vormverandering van het bestemmingsvlak "Wonen" op het perceel [locatie 5] ten behoeve van drie bestaande bijgebouwen heeft beoordeeld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dan ook geen ruimtelijke afweging hoeven te maken over het aangepaste verzoek van [appellant sub 5A], nu dit verzoek pas ter zitting door hem naar voren is gebracht. De Afdeling wijst erop dat het [appellant sub 5A] vrij staat om een nieuw, tot inpassing van de kas beperkt, principeverzoek bij de gemeente in te dienen.

Conclusie

18. Het beroep van [appellant sub 5A] is ongegrond.

18.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van Stichting Gebiedsgroep

Inleiding

19. Stichting Gebiedsgroep heeft blijkens de statuten ten doel erop toe te zien dat de vestiging en inrichting van landbouwbedrijven, in het bijzonder intensieve veehouderijen, in het landbouwontwikkelingsgebied Beemte-Vaassen en aangrenzende verwevingsgebieden voldoen aan dezelfde kwaliteit aangaande ruimtelijke ordening, grondgebruik en woon- en leefklimaat in zijn geheel, als nagestreefd wordt voor de plattelandsgebieden buiten het landbouwontwikkelingsgebied. Stichting Gebiedsgroep kan zich niet verenigen met het plan voor zover daarin is voorzien in bouw- en gebruiksmogelijkheden en uitbreidingsruimte voor intensieve veehouderijen.

Natura 2000

20. Stichting Gebiedsgroep betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet leidt tot significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden en dat het plan om die reden is vastgesteld in strijd met de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb). Zij voert aan dat met de regeling in artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels onvoldoende is verzekerd dat geen nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken in de Natura 2000-gebieden zullen optreden. Volgens Stichting Gebiedsgroep is in de planregels van een onjuiste referentiesituatie uitgegaan. In ieder geval is volgens Stichting Gebiedsgroep niet duidelijk wat als referentiesituatie is genomen, omdat in de plantoelichting staat dat is uitgegaan van de vergunde situatie en in het planMER staat dat is gekeken naar de actuele stalbezetting. Verder kan Stichting Gebiedsgroep zich er niet mee verenigen dat tijdens de voorbereiding van het plan is afgezien van het opnemen van een emissieplafond per veehouderij.

20.1. Artikel 2.7 van de Wnb luidt: "1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

[...]."

Artikel 2.8 luidt: "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

[...]

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

[...]."

20.2. Artikel 1 van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder:

[...];

1.22 bestaande situatie:

a. de activiteit die is toegestaan op grond van een ten tijde van het vaststellen van dit bestemmingsplan verleende vergunning als bedoeld in artikel 2.7 lid 2 van de Wet natuurbescherming, een omgevingsvergunning waarbij de toestemming op grond van artikel 7 lid 5 van de Wet natuurbescherming is aangehaakt, of een melding op grond van artikel 2.7 van de Regeling natuurbescherming of de rechtsopvolger daarvan, of

b. indien een vergunning of melding als bedoeld onder a ontbreekt: een aan het bedrijf ten tijde van het vaststellen van dit bestemmingsplan reeds verleende omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu, dan wel een melding op grond van het Activiteitenbesluit;

[…]".

Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met dien verstande dat:

1. per bouwvlak ten hoogste één agrarisch bedrijf is toegestaan;

2. het houden van dieren niet is toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - geen vee toegestaan';

3. een grondgebonden veehouderij uitsluitend is toegestaan op de gronden welke niet zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - niet grondgebonden veehouderij' en 'specifieke vorm van agrarisch - geen vee toegestaan';

4. een niet-grondgebonden veehouderij uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - niet grondgebonden veehouderij', [...];

[...]."

Lid 3.5.2 luidt: "Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in elk geval wordt begrepen:

a. het gebruik van gronden en bebouwing binnen het agrarisch bouwvlak voor het houden van vee, indien dit leidt tot een toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de bestaande situatie op de maatgevende voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden;

[...]."

20.3. Ten behoeve van het plan is door Arcadis een planMER en een passende beoordeling opgesteld. In de passende beoordeling zijn de gevolgen van het plan voor de Natura 2000-gebieden onderzocht. In de plantoelichting staat dat uit het planMER en de daarbij behorende passende beoordeling is gebleken dat de uitbreiding en bouw van veestallen gevolgen kunnen hebben voor omliggende Natura 2000-gebieden. Aangezien de Natuurbeschermingswet 1998, thans de Wnb, zegt dat een bestemmingsplan niet mag leiden tot negatieve effecten in Natura 2000-gebieden zijn hiervoor specifieke regels in de agrarische bestemming opgenomen, die beogen uit te sluiten dat de stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden toeneemt, aldus de plantoelichting.

20.4. In artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels is een regeling opgenomen die ertoe strekt dat de ammoniakemissie van veehouderijen niet mag toenemen ten opzichte van de bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. In artikel 1, lid 1.22, van de planregels is de bestaande situatie gedefinieerd als de situatie die is toegestaan op grond van - kort samengevat - vergunningen die aan de veehouderijen zijn verleend of op grond van gedane meldingen wanneer een vergunning ontbreekt. Bij het plan is een lijst bijgevoegd met alle aan de veehouderijen verleende vergunningen en alle meldingen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3286, moet bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden worden uitgegaan van de huidige, feitelijke situatie als referentiekader. Daarbij gaat het om de feitelijke, legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.

Stichting Gebiedsgroep heeft op zich terecht geconstateerd dat in de passende beoordeling - met juistheid - de feitelijke situatie als uitgangspunt is genomen, terwijl in de planregels de bestaande situatie wordt gedefinieerd als de vergunde en gemelde situatie, zodat in zoverre sprake lijkt te zijn van een discrepantie. In de plantoelichting staat echter dat door de Omgevingsdienst is vastgesteld dat er op grond van regelmatige controles geen grote afwijkingen zijn geconstateerd tussen de huidige situatie en de vergunde situatie. Ter zitting is namens de Omgevingsdienst toegelicht dat kort voor de vaststelling van het plan ook wat de meldingen betreft de huidige feitelijke situatie daarmee in overeenstemming was. De vergunde en gemelde situatie komen in dit geval dus overeen met de huidige feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Er is daarom van een juiste referentiesituatie uitgegaan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de Wnb. Het betoog van Stichting Gebiedsgroep faalt.

20.5. Over het betoog dat per veehouderij een emissieplafond had moeten worden vastgesteld, overweegt de Afdeling dat uit de plantoelichting volgt dat de raad aanvankelijk de bedoeling had een regeling met een dergelijke strekking op te nemen, maar daarvan blijkens de zienswijzenota heeft afgezien en artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels heeft vastgesteld. In de omstandigheid dat de raad gaande de procedure voor een andere systematiek heeft gekozen teneinde te waarborgen dat de ammoniakemissie van veehouderijen niet toeneemt, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de Wnb. Het betoog van Stichting Gebiedsgroep faalt.

Fijnstof

21. Stichting Gebiedsgroep betoogt dat het plan leidt tot een overschrijding van de normen voor fijnstof bij zes woningen gelegen langs de A50 en in de nabijheid van een pluimveehouderij. Het gaat om de woningen aan de Ganzenebbeweg 1 tot en met 5 en de Hafkamperveldweg 1. Zij stelt dat de raad vanuit een oogpunt van volksgezondheid een gezondheidseffectscreening (hierna: GES) had moeten laten uitvoeren.

21.1. De raad stelt zich onder verwijzing naar het luchtkwaliteitsonderzoek in het planMER op het standpunt dat de luchtkwaliteitsnormen vanwege het wegverkeer en de veehouderij bij de zes woningen niet worden overschreden.

21.2. In paragraaf 4.1.3 van het planMER is ingegaan op het aspect fijnstof. In het planMER staat dat is getoetst aan de wettelijke norm van 40 μg/m³ voor fijnstof (PM10) zoals vastgelegd in de Wet milieubeheer voor de jaargemiddelde achtergrondconcentratie. De jaargemiddelde achtergrondconcentraties van fijn stof in het buitengebied van Epe is maximaal 27,5 μg/m³ en dus nergens hoger dan de norm van 40 μg/m³. Naast deze norm geldt nog dat de grenswaarde van 50 μg/m³ niet meer dan 35 keer per jaar wordt overschreden. Als richtwaarde voor de achtergrondconcentratie waarbij dit dreigt te gebeuren wordt in het algemeen een achtergrondconcentratie van 32 μg/m³ gehanteerd. De maximale concentratie van 27,5 μg/m³ ligt ook hier ruim onder, zodat ook ten aanzien van de overschrijdingsdagen vanuit de achtergrondconcentratie geen problemen te verwachten zijn, aldus het planMER.

21.3. Hetgeen Stichting Gebiedsgroep heeft aangevoerd levert geen grond op om te twijfelen aan de conclusies van het luchtkwaliteitsonderzoek in het planMER. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de bedoelde woningen vanwege het aspect luchtkwaliteit geen gezondheidsrisico’s zijn te vrezen. De raad heeft verder in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien in aanvulling op de conclusies van het planMER een GES te laten uitvoeren.

Het betoog van Stichting Gebiedsgroep faalt.

Luchtwassers

22. Stichting Gebiedsgroep betoogt dat in het bestemmingsplan ten onrechte geen regeling over het gebruik van luchtwassers is opgenomen. Zij wil dat het gebruik van luchtwassers verplicht wordt gesteld en in het bijzonder van luchtwassers die de uitstoot van geur en fijnstof in dezelfde mate reduceren als de uitstoot van ammoniak.

22.1. De Afdeling overweegt dat bij de verlening van de omgevingsvergunning voor milieu voor een veehouderij regels kunnen worden gesteld over het gebruik van luchtwassers. De raad was daarom niet gehouden om in het bestemmingsplan regels op te nemen die betrekking hebben op technische eisen aan luchtwassers. Het betoog van Stichting Gebiedsgroep faalt.

Overige beroepsgronden

23. Voor zover Stichting Gebiedsgroep gronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS), overweegt de Afdeling dat het PAS in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Deze gronden blijven daarom buiten bespreking.

Hetgeen Stichting Gebiedsgroep over de besluitvorming omtrent de zogenoemde "Motie flankerend beleid" heeft aangevoerd, blijft eveneens buiten bespreking, omdat deze kwestie geen relatie heeft met het bestemmingsplan.

Conclusie

24. Gelet op het voorgaande is het beroep van Stichting Gebiedsgroep ongegrond.

24.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van Campingpark de Koekamp

Inleiding

25. Campingpark de Koekamp exploiteert aan de [locatie 6]-130 een camping. Op de camping is ook een horecagelegenheid aanwezig. Campingpark de Koekamp kan zich er niet mee verenigen dat de horecagelegenheid niet als zelfstandige horeca is bestemd. Daarnaast richt Campingpark de Koekamp zich er tegen dat de bestaande woning aan de [locatie 6] niet als bedrijfswoning is bestemd.

Horeca

26. Campingpark de Koekamp betoogt dat ten onrechte niet de bestemming "Horeca" is toegekend aan de horecagelegenheid op haar camping. Hierdoor is het bestaande gebruik als zelfstandige horecagelegenheid, die ook gasten van buiten de camping bedient, niet als zodanig bestemd. Binnen de toegekende bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" is alleen kleinschalige horeca ten behoeve van de gasten op de camping toegestaan.

Campingpark de Koekamp stelt dat zij er van uit mocht gaan dat een positieve bestemming voor de zelfstandige horecagelegenheid zou worden opgenomen, omdat het vorige bestemmingsplan hierin ook al voorzag. Volgens Campingpark de Koekamp waren onder het vorige bestemmingsplan ‘daarbij behorende voorzieningen’ toegestaan, waar de horecagelegenheid onder valt. Daarnaast is voor de horecagelegenheid een exploitatievergunning verleend op grond waarvan de horecavoorziening alle dagen van de week open mag zijn waarbij geen beperkingen aan de aard van de bedrijfsactiviteiten en de groep van bezoekers worden gesteld. In de overwegingen van de exploitatievergunning staat bovendien expliciet dat deze is verleend in overeenstemming met het toen geldende bestemmingsplan en dat de woon- en leefsituatie in de omgeving en de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Voor de horecagelegenheid is ook een Drank- en Horecawetvergunning verleend.

Campingpark de Koekamp bestrijdt verder dat een zelfstandige horecagelegenheid in strijd zou zijn met het gemeentelijke beleid. Volgens haar is de horecagelegenheid in overeenstemming met de gemeentelijke structuurvisie, omdat deze leidt tot een kwaliteitsverbetering van het recreatieterrein.

Tot slot doet zij een beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat aan twee horecagelegenheden op recreatieterreinen aan de Veldkampweg 2 en de Centrumweg 17 wel de bestemming "Horeca" is toegekend.

26.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het vorige bestemmingsplan niet voorzag in zelfstandige horeca op de camping van Campingpark de Koekamp. Verder stelt de raad dat de exploitatievergunning waarover Campingpark de Koekamp beschikt wegens strijd met het toen geldende bestemmingsplan nooit in deze vorm had mogen worden verleend. Volgens de raad is weliswaar ook voor ondergeschikte horecagelegenheden een exploitatievergunning vereist, maar de exploitatievergunning waarover Campingpark de Koekamp beschikt bevat volgens de raad onvoldoende beperkingen aan de exploitatie en is daarom niet passend bij ondergeschikte horeca. De raad heeft verder toegelicht dat zelfstandige horeca met een bezoekersstroom van gasten die niet op de camping verblijven, in strijd is met de gemeentelijke structuurvisie. Het voorliggende bestemmingsplan laat daarom alleen kleinschalige horeca ten dienste van de verblijfsrecreatieve bestemming toe, dat wil zeggen ten dienste van de gasten die op de camping verblijven.

26.2. Aan de camping is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend.

Artikel 19, lid. 19.1, van de planregels luidt: "De voor Recreatie - Verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. het door middel van bedrijfsmatige exploitatie als eenheid bieden van recreatief verblijf aan personen - die elders hun hoofdverblijf hebben - in kampeermiddelen, bouwwerken voor recreatief verblijf en

recreatiewoningen, [...];

i. kleinschalige horeca gelegenheden ten dienste van de verblijfsrecreatieve voorzieningen, niet zijnde partycentra, nachtclubs, discotheken, zaalverhuur en in aard en omvang vergelijkbare horecagelegenheden;

[...]."

26.3. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 was aan de camping de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" toegekend.

Artikel 18, lid 18.1, van de voorschriften van dat plan luidde: "De gronden op de kaart aangewezen voor verblijfsrecreatieve doeleinden zijn bestemd voor het door middel van bedrijfsmatige exploitatie als eenheid bieden van recreatief verblijf aan personen - die elders hun hoofdverblijf hebben - in kampeermiddelen [...], trekkershutten en recreatiewoningen [...] met daarbij behorende voorzieningen - waaronder begrepen sanitaire voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van het onderhoud en beheer - en met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, ontsluitingswegen- en paden, groen-, sport-, speel- en parkeervoorzieningen en terreinen, alsmede voor de landschappelijke inpassing teneinde visuele afscherming te bereiken."

26.4. De horecagelegenheid van Campingpark de Koekamp is een eetcafé, bar en snackbar in een monumentaal boerderijgebouw op de camping. Niet is in geschil dat dit gebouw legaal is gerealiseerd. De horecagelegenheid is in de zomermaanden zes dagen per week geopend en in de wintermaanden van vrijdag tot en met zondag. De horecagelegenheid is ook beschikbaar voor feesten en partijen. Er is ook een terras aanwezig. Voor de horecagelegenheid is op 18 november 2010 door de burgemeester een exploitatievergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening verleend. Op 9 oktober 2015 is door de burgemeester een Drank- en Horecawetvergunning verleend.

26.5. De Afdeling overweegt als volgt. Op grond van het vorige bestemmingsplan waren op de camping ‘daarbij behorende voorzieningen’ mogelijk, waaronder uitsluitend voorzieningen kunnen worden geschaard die gerelateerd zijn aan het hoofdgebruik, het bieden van recreatief verblijf. Tot de bij dit hoofdgebruik behorende voorzieningen worden gelet op de voorschriften van dit vorige plan geen horecavoorzieningen gerekend, zodat niet kan worden gesproken van een ‘daarbij behorende voorziening’. Een zelfstandige horecavoorziening zoals Campingpark de Koekamp beoogt te exploiteren was dus, anders dan Campingpark de Koekamp betoogt, in strijd met het vorige bestemmingsplan.

Verder beschikt Campingpark de Koekamp weliswaar over een exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning, maar hieraan kan niet de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat een zelfstandige horecagelegenheid planologisch zou worden toegestaan. Ook voor horeca in samenhang met andere functies in de gemeente dienen deze vergunningen te worden verleend. Dat op grond van de exploitatievergunning ruime openingstijden mogen worden gehanteerd en ook feesten en partijen zijn toegestaan, maakt dit niet anders. Zoals de raad immers heeft toegelicht berust de verlening van de exploitatievergunning, gelet op de in de bijbehorende voorschriften opgenomen ruime mogelijkheden, op een fout. In de exploitatievergunning staat daarbij ten onrechte dat deze is verleend in overeenstemming met het toen geldende bestemmingsplan.

26.6. De raad heeft verder onder verwijzing naar de gemeentelijke structuurvisie Veluweflank toegelicht dat het gemeentelijke beleid is gericht op ontwikkeling van horeca met name bij de concentratiepunten voor toerisme en dagrecreatie Kievietsveld te Emst en Vemde bij Epe. De dorpscentra van Epe en Vaassen vormen secundaire concentratiepunten voor horeca. Hier is ruimte voor versterking van met name horeca, naast de overige centrumvoorzieningen. Campingpark de Koekamp ligt niet in één van deze ontwikkelgebieden voor recreatie, maar in een zogenoemd conserveringsgebied. In de conserveringsgebieden streeft de gemeente naar behoud en versterking van het landschap, de natuur en de cultuurhistorische waarden. Het opnemen van een zelfstandige horecabestemming past niet in dit beleid, aldus de raad.

Campingpark de Koekamp heeft gewezen op een passage in de structuurvisie waarin staat dat het bestemmingsplan "Buitengebied" zich richt op het behoud van bestaande recreatieve voorzieningen en mogelijkheden biedt voor kwaliteitsverbetering en op een passage waarin staat dat de gemeente de vestiging moet faciliteren van ondernemingen die passen in het gewenste profiel van het gebied alsmede de transformatie van bestaande voorzieningen om deze op een hoger kwaliteitsniveau te brengen. Deze algemene beleidsuitspraken doen echter niet af aan het gegeven dat de horecagelegenheid is gelegen in een conserveringsgebied waarvoor in de structuurvisie specifiek beleid is opgenomen. In de stelling dat een zelfstandige horecagelegenheid een kwaliteitsverbetering van de camping zou behelzen, wat daar verder ook van zij, heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van het beleid om in conserveringsgebieden geen zelfstandige horeca toe te staan.

Overigens heeft de raad ter zitting toegelicht dat het voornemen bestaat nieuw beleid te ontwikkelen op grond waarvan zelfstandige horeca bij recreatieterreinen kan worden toegestaan als dit gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering van het terrein. Hiertoe zal een inventarisatie worden gemaakt van de horecagelegenheden die hiervoor in aanmerking komen. Volgens de raad zal de horecagelegenheid van Campingpark de Koekamp in de inventarisatie worden meegenomen.

26.7. Over de door Campingpark de Koekamp gemaakte vergelijking met de horecagelegenheden op de Centrumweg 17 en de Veldkampweg 2 overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat de activiteiten van deze horecagelegenheden van oudsher los staan van de verblijfsrecreatieve terreinen waarop ze staan. In het vorige bestemmingsplan hadden beide horecagelegenheden ook al een zelfstandige horecabestemming. In hetgeen Campingpark de Koekamp heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door haar genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.

26.8. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de horecagelegenheid van Campingpark de Koekamp als zelfstandige horeca te bestemmen.

Het betoog van Campingpark de Koekamp faalt.

Woning [locatie 6]

27. Campingpark de Koekamp betoogt dat de woning bij de camping aan de [locatie 6] ten onrechte niet is bestemd als burgerwoning. Volgens Campingpark de Koekamp wordt de woning al sinds ruime tijd als zodanig gebruikt. Uit een brief uit 1984 die gaat over de toekenning van een huisnummer aan de woning, volgt dat de gemeente de woning destijds al als burgerwoning aanmerkte. Volgens Campingpark de Koekamp is het gebruik als burgerwoning in het voorliggende plan ten onrechte opnieuw onder het overgangsrecht gebracht, omdat het gebruik niet binnen de planperiode zal worden beëindigd.

27.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik als burgerwoning op grond van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan was toegestaan. De raad heeft bij de voorbereiding van het voorliggende plan onderzocht of een reguliere woonbestemming aan de woning kon worden toegekend. Omdat voor het aspect geluid niet wordt voldaan aan de minimale afstand van 50 m die wordt aanbevolen in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure), kan bij de woning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden verzekerd en is het toekennen van een woonbestemming aan de woning niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. De woning is daarom bestemd als bedrijfswoning.

27.2. Artikel 49, 49.2, van de planregels luidt: "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

[...];

d. Het bepaalde in lid 49.2 onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

27.3. Aan het perceel is de aanduiding "maximum aantal bedrijfswoningen: 2" toegekend. Daarmee is de woning aan de [locatie 6] alsmede de woning op nummer 130 bestemd als bedrijfswoning.

27.4. Hetgeen Campingpark de Koekamp heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voor de vraag of bij de woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden verzekerd niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de richtafstanden zoals aanbevolen in de VNG-brochure. Ter zitting is vast komen te staan dat de afstand van de woning tot de horecagelegenheid ongeveer 30 m bedraagt. Er kan dus niet worden voldaan aan de richtafstand van 50 m die voor deze situatie wordt aanbevolen in de VNG-brochure. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij de woning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden verzekerd.

Over het betoog dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat aan de woning in 1984 een adres is toegekend, niet tot het oordeel kan leiden dat in dit plan een woonbestemming had moeten worden toegekend, nu deze omstandigheid bij het vaststellen van een bestemming in het belang van een goede ruimtelijke ordening niet relevant is. Overigens wil de toekenning van een adres niet zeggen dat de gemeente de woning als burgerwoning aanmerkte, aangezien bedrijfswoningen doorgaans ook een adres hebben.

Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het toekennen van een woonbestemming aan de woning. In zoverre faalt het betoog van Campingpark de Koekamp.

27.5. Verder is niet in geschil dat het gebruik van de woning als burgerwoning werd beschermd door het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan. Dit betekent dat het gebruik als burgerwoning in het voorliggende plan opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht.

Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bestaand legaal gebruik kan slechts onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar zijn. Hiervoor is vereist dat zicht bestaat op beëindiging van het legale gebruik binnen de planperiode. Indien dit niet het geval is, betekent dit niet dat het gebruik als zodanig moet worden bestemd. Gebruik in strijd met een geldende bestemming of gebruik dat onder het overgangsrecht valt, doet namelijk op zichzelf geen gerechtvaardigde verwachtingen ontstaan over een toe te kennen bestemming. Indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, ligt het op de weg van de raad om te bezien welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Dit kan bijvoorbeeld door een uitsterfregeling in het plan op te nemen. Een uitsterfregeling is een bijzondere vorm van positief bestemmen, waarbij aan het bestaande gebruik weliswaar geen beperkingen zijn gesteld, maar waarbij dit gebruik niet opnieuw een aanvang mag nemen, indien dit is beëindigd en een ander gebruik dat wel in overeenstemming is met het plan is aangevangen.

27.6. Campingpark de Koekamp heeft te kennen gegeven het gebruik van de woning als burgerwoning niet uit eigen beweging binnen de planperiode te zullen beëindigen. Tegen het gebruik kan ook niet handhavend worden opgetreden vanwege de beschermende werking van het overgangsrecht. Er bestaat dus geen zicht op beëindiging van het gebruik binnen de planperiode. Gelet hierop heeft de raad het gebruik van de woning als burgerwoning ten onrechte opnieuw onder het overgangsrecht gebracht. In zoverre slaagt het betoog van Campingpark de Koekamp.

Conclusie

28. In hetgeen Campingpark de Koekamp heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van de woning aan de [locatie 6], is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

Het beroep van Campingpark de Koekamp is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

28.1. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Het beroep van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B]

Inleiding

29. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] kunnen zich niet verenigen met de planregeling voor hun perceel aan de Jagtlustweg. Op dit perceel is Landgoed De Lichtbaak gelegen met daarop een landhuis en een woning die ooit dienst deed als beheerderswoning (hierna: de woning). Het landhuis en de woning hebben van oudsher ieder een woonbestemming. De woning, bestaand uit een appartement boven een garage, is gedateerd en te klein om een gezin in onder te brengen. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] hebben daarom verzocht om verplaatsing van het bestemmingsvlak van de woning, zodat zij deze op grotere afstand van het landhuis kunnen situeren en kunnen vergroten.

Met de verplaatsing wordt het tevens mogelijk om het landgoed in de toekomst eventueel te splitsen in twee gelijke delen met daarop ieder een woning. De kosten van het beheer van de gronden kunnen door twee eigenaren beter worden gedragen.

De raad heeft aan het initiatief geen medewerking verleend, omdat het initiatief volgens hem in strijd is met de Omgevingsverordening die nieuwe ontwikkelingen in het Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN) verbiedt.

Gelders Natuurnetwerk

30. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] betogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat verplaatsing van de woning in strijd is met de Omgevingsverordening. Zij voeren aan dat geen sprake is van een nieuwe functie, maar slechts van verplaatsing van een bestaande functie. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] zouden de oude woning het liefst willen behouden als bijbehorende bebouwing bij het landhuis. Om het initiatief mogelijk te maken zijn zij bereid een aantal vervallen bouwwerken op het landgoed te saneren. Per saldo leidt de toevoeging van de nieuwe woning niet tot een toename van het bebouwde oppervlak. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] stellen verder onder verwijzing naar een verkennend natuuronderzoek dat zij hebben laten uitvoeren dat hun initiatief niet leidt tot negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied.

30.1. Volgens de raad moet de nieuwe beheerderswoning wel als nieuwe functie worden aangemerkt. Op de voorgenomen locatie voor de nieuwe woning zou de bestemming namelijk moeten wijzigen van een bosbestemming naar een woonbestemming. Aangezien bij de nieuwe woning geen groot openbaar belang is gediend, is het initiatief in strijd met de Omgevingsverordening.

30.2. Artikel 2.7.1.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt: "In een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen het Gelders Natuurnetwerk (GNN) worden geen nieuwe functies mogelijk gemaakt, tenzij:

a. geen reële alternatieven aanwezig zijn;

b. sprake is van redenen van groot openbaar belang;

c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en

d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd."

30.3. In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat dat het GNN bestaat uit alle bestaande bos- en natuurbestemmingen binnen de voormalige ecologische hoofdstructuur. Bestemmingswijzigingen in bestaande natuur zijn niet toegestaan, tenzij sprake is van een groot openbaar belang en er geen reële alternatieven zijn buiten het GNN. Deze formulering is zo gekozen omdat een nieuwvestiging altijd gepaard gaat met oppervlakteverlies, hetgeen altijd een significant negatief effect op de kernkwaliteiten met zich brengt. Daarom wordt alleen een uitzondering gemaakt voor ingrepen die van groot openbaar belang zijn. Is dat het geval dan kan een ingreep slechts doorgaan indien schade zoveel mogelijk wordt beperkt en de resterende nadelige effecten volledig worden gecompenseerd. Bij deze categorie ingrepen mag de compensatie ook op afstand van de ingreep plaatsvinden, aldus de toelichting bij de Omgevingsverordening.

30.4. Vaststaat dat het landgoed deel uitmaakt van het GNN. De locatie waarop [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] de nieuwe woning willen realiseren heeft in het voorliggende plan de bestemming "Bos", bestemd voor onder meer de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting en het behoud, beheer en herstel van de landschappelijke waarden. Binnen deze bestemming zijn gebouwen niet toegestaan. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 was aan het perceel de bestemming "Bos/beplantingsstrook" toegekend, waardoor het was bestemd voor de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting en het behoud, beheer en herstel van de landschappelijke waarden. Ook op grond van het vorige bestemmingsplan waren gebouwen niet toegestaan.

30.5. De Afdeling overweegt dat de raad terecht heeft gesteld dat het initiatief van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] een nieuwe functie als bedoeld in de Omgevingsverordening behelst. Hierbij is van belang dat de gronden waarop zij de nieuwe woning willen realiseren in het vorige bestemmingsplan waren bestemd als bos en de gronden overigens ook feitelijk uit bos bestaan. Ten behoeve van het initiatief zou een woonbestemming moeten worden toegekend waarmee de planologische functie wijzigt. Nu het initiatief betrekking heeft op een nieuwe functie als bedoeld in artikel 2.7.1.1. van de Omgevingsverordening, is de ontwikkeling alleen toegestaan als geen reële alternatieven mogelijk zijn, sprake is van een groot openbaar belang en de negatieve effecten op de kernkwaliteiten worden beperkt en gecompenseerd.

De Afdeling verstaat het betoog van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] aldus dat volgens hen een groot openbaar belang is gelegen in de instandhouding van het landgoed en dat ten behoeve daarvan een nieuwe woning nodig is. Nog daargelaten of de instandhouding van het landgoed als een groot openbaar belang moet worden aangemerkt, zou die omstandigheid nog niet maken dat ook een groot openbaar belang is gediend bij een nieuwe woning in het GNN. Voorts hebben zij ook niet onderbouwd dat, als een woning al noodzakelijk is voor de instandhouding van het landgoed en hierin een groot openbaar belang is gelegen, hiervoor geen reële alternatieven bestaan.

30.6. Nu [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] niet hebben onderbouwd dat met de nieuwe woning een groot openbaar belang is gediend waarvoor geen reële alternatieven bestaan, bestaat aanleiding voor het oordeel dat hun initiatief reeds daarom in strijd is met artikel 2.7.1.1 van de Omgevingsverordening. Dat de kernkwaliteiten van het GNN niet zouden worden aangetast - wat daar verder ook van zij - en dat door de sanering van een aantal bouwwerken geen sprake zou zijn van een toename van het bebouwingsoppervlak, doet aan het voorgaande niet af. De raad heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat het initiatief voor een nieuwe woning in strijd is met de Omgevingsverordening. De raad heeft daarom terecht niet voorzien in een woonbestemming ten behoeve van een nieuwe woning op het landgoed.

Het betoog van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] faalt.

30.7. Voor zover [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel, in die zin dat zij stellen dat wel medewerking is verleend aan een nieuwe woning op een nabijgelegen landgoed, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat ook voor dat landgoed vanwege strijd met de Omgevingsverordening niet is overgegaan tot vaststelling van een bestemmingsplan dat voorzag in de gevraagde ontwikkeling. Van een ongelijke behandeling is dus geen sprake geweest.

Het betoog van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] faalt.

Overige bebouwing

31. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] betogen dat een aantal bouwwerken op het landgoed ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Het gaat volgens [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] om een tennisbaan, een zwembad, een kleedhok, een stenen oven en een motorhuis. Deze bebouwing is al sinds de jaren ’50 aanwezig. Zij stellen dat zij bereid waren de bebouwing te verwijderen als onderdeel van hun initiatief voor de nieuwe woning, maar aangezien hieraan geen medewerking is verleend willen zij de bebouwing behouden.

31.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouwwerken illegaal zijn opgericht, in zeer vervallen staat verkeren en leiden tot een aantasting van de natuurwaarden van het GNN. Hij heeft de bouwwerken daarom niet als zodanig willen bestemmen.

31.2. Vaststaat dat de genoemde bouwwerken in het GNN staan. Vaststaat ook dat de bouwwerken binnen de bestemming "Bos/Beplantingsstrook" in het vorige plan al niet waren toegestaan. Het standpunt van de raad dat de bouwwerken illegaal zijn opgericht is door [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] niet weersproken. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bouwwerken leiden tot een aantasting van de natuurwaarden, gelet op de vervallen staat van de bouwwerken en de ligging in het GNN. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van een positieve bestemming voor de bouwwerken.

Het betoog van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] faalt.

Conclusie

32. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] ongegrond.

32.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De beroepen van de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen

Inleiding

33. In het plangebied liggen Recreatiepark De Vliegden (hierna: De Vliegden) aan de Hanendorperweg, en Bungalowpark De Eper Sprengen (hierna: De Eper Sprengen) aan de Sprengenweg. [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B], [appellant sub 9], [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B], [appellant sub 11] en [appellant sub 13A] en anderen zijn eigenaar van een recreatiewoning op De Vliegden. De VvE De Eper Sprengen en anderen hebben beroep ingesteld namens de eigenaren van recreatiewoningen op De Eper Sprengen. Deze appellanten zullen hierna tezamen worden aangeduid als de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen. Zij zijn in beroep gekomen tegen de planologische regeling voor het gebruik van hun recreatiewoningen op de beide recreatieparken, welke regeling er volgens hen op neerkomt dat zij hun woning niet zelf mogen gebruiken om in te recreëren. Hun beroepsgronden worden hieronder gezamenlijk besproken.

Bedrijfsmatige exploitatie en verbod tweede woning

34. De eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen kunnen zich er niet mee verenigen dat op grond van het plan alleen bedrijfsmatige exploitatie van hun recreatiewoningen is toegestaan. Deze eis van bedrijfsmatige exploitatie komt er op neer dat hun recreatiewoningen uitsluitend als eenheid via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon, bedrijfsmatig mogen worden geëxploiteerd door verhuur aan wisselende derden. Daarnaast kunnen zij zich er niet mee verenigen dat in het plan een algeheel verbod op het gebruik van hun recreatiewoningen als tweede woning is opgenomen. De eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen willen dat het bestaande gebruik als tweede woning wordt toegestaan, zodat zij de woningen als vakantieverblijf voor henzelf kunnen gebruiken en dat de recreatiewoningen niet bedrijfsmatig hoeven worden te verhuurd.

Over de eis van bedrijfsmatige exploitatie voeren de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen onder meer aan dat deze eis niet ruimtelijk relevant is en daarom niet in het plan had mogen worden opgenomen. Verder vinden zij de eis niet redelijk, nu de recreatiewoningen al lang geleden in particulier en individueel eigendom zijn overgegaan, sindsdien altijd als tweede woning zijn gebruikt en nooit bedrijfsmatig worden verhuurd. Vanwege de feitelijke situatie op beide parken is de eis van bedrijfsmatige exploitatie volgens hen ook niet uitvoerbaar binnen de planperiode. Omdat de recreatiewoningen in eigendom zijn van individuele eigenaren is geen sprake van een eenheid. Verder is niet aannemelijk dat de verhuur via een rechtspersoon via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon tot stand zal komen, omdat de eigenaren natuurlijke personen zijn.

Over het verbod op het gebruik als tweede woning voeren de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen aan dat dit verbod onredelijk is, omdat het gebruik als tweede woning al lange tijd het bestaande gebruik is. Zij wijzen erop dat zij de recreatiewoningen juist ooit gekocht hebben met de bedoeling daarin zelf te recreëren. Tegen het gebruik als tweede woning is in het verleden ook nooit handhavend opgetreden. Voor De Vliegden geldt bovendien dat dit gebruik legaal is aangevangen en wordt beschermd door het overgangsrecht. Verder voeren zij aan dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door het gebruik als tweede woning van de recreatiewoningen op recreatiepark Rabbit Hill, eveneens gelegen in het plangebied, wel als zodanig te bestemmen.

34.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het opnemen van de eis van bedrijfsmatige exploitatie en het verbod op het gebruik als tweede woning redelijk is. Het gemeentelijk beleid op dit punt heeft zijn oorsprong in het provinciale Streekplan 2005. Hoewel het provinciale beleid voor bedrijfsmatige exploitatie van recreatiewoningen inmiddels is gewijzigd in die zin dat bedrijfsmatige exploitatie alleen nog voor nieuwe recreatieparken geldt, wil de raad deze eis ook voor bestaande recreatieparken blijven stellen. Het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 voorzag voor beide recreatieparken ook al in de eis van bedrijfsmatige exploitatie en ook in een verbod op het gebruik als tweede woning. De raad ziet geen reden om niet aan deze planregeling vast te houden, te meer omdat beide recreatieparken juist met het oog op een bedrijfsmatige verhuur van recreatiewoningen zijn gerealiseerd. Ter nadere invulling van de eis van bedrijfsmatige exploitatie is in 2009 de Beleidsregel bedrijfsmatige exploitatie opgesteld, zodat duidelijk is hoe de bedrijfsmatige exploitatie kan worden opgezet. Volgens de raad zijn er geen feitelijke of juridische belemmeringen om de bedrijfsmatige exploitatie van beide parken binnen de planperiode uit te voeren.

34.2. Aan zowel De Vliegden als De Eper Sprengen is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend.

Artikel 1 van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder:

[...];

1.18 bedrijfsmatige exploitatie: het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een zodanig beheer/exploitatie dat in de recreatiebungalows - permanent wisselende - recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden worden geboden;

[...];

1.79 recreatiewoning: een gebouw, dat dient als recreatieverblijf, niet voor permanente bewoning is bestemd, en dat dient als periodiek verblijf voor wisselende groepen van recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben;

[...];

1.91 tweede woning: recreatiewoning, niet bestemd voor permanente bewoning, die dient als periodiek verblijf voor een vaste groep van recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben;

[...]."

Artikel 19, lid. 19.1, luidt: "De voor Recreatie - Verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. het door middel van bedrijfsmatige exploitatie als eenheid bieden van recreatief verblijf aan personen - die elders hun hoofdverblijf hebben in kampeermiddelen, bouwwerken voor recreatief verblijf en recreatiewoningen, [...];

[...]."

Lid 19.5, luidt: "a. Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen het gebruik van gronden en/of bouwwerken voor:

1. Permanente bewoning;

2. het gebruik van recreatiewoningen als tweede woning, tenzij aan de gronden de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - tweede woning' is toegekend;

[...]."

34.3. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 was aan beide recreatieparken de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" toegekend.

Artikel 18, lid 18.1, van de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan luidde: "De gronden op de kaart aangewezen voor verblijfsrecreatieve doeleinden zijn bestemd voor het door middel van bedrijfsmatige exploitatie als eenheid bieden van recreatief verblijf aan personen - die elders hun hoofdverblijf hebben - in kampeermiddelen - tenzij anders op de kaart is aangegeven - trekkershutten en recreatiewoningen, [...]."

Lid 18.3 luidde: "Onder strijdig gebruik [...] wordt in ieder geval verstaan het gebruik van kampeermiddelen en/of recreatiewoningen voor permanente bewoning of voor gebruik als tweede woning."

34.4. De Afdeling gaat uit van de volgende feiten.

Op de Vliegden staan 43 recreatiewoningen. Het park is opgericht in 1955 en werd lange tijd geëxploiteerd door een particuliere stichting die de woningen bedrijfsmatig verhuurde als vakantieverblijven. Er stonden toen 17 woningen op het recreatiepark. In 2000 heeft de stichting besloten de exploitatie van het park te beëindigen. De grond en de woningen zijn verkocht aan een projectontwikkelaar die het park heeft uitgebreid tot 43 woningen. Het park is daarna verkaveld en de woningen en de kavels zijn in de periode 2000-2006 allemaal verkocht aan particuliere, individuele eigenaren die de woningen sindsdien gebruiken als tweede woning.

Op De Eper Sprengen staan 39 recreatiewoningen die allemaal rond 1995, bij de oprichting van het park, zijn gebouwd. Op De Eper Sprengen is in het verleden nooit sprake geweest van een bedrijfsmatige exploitatie. De woningen en de kavels zijn sinds de oprichting van het park in particulier, individueel eigendom en worden sindsdien uitsluitend als tweede woning gebruikt. De eigenaren van de Eper Sprengen zijn verenigd in een Vereniging van Eigenaren die verantwoordelijk is voor het beheer van de toegangsweg tot het park.

34.5. Over de eis van bedrijfsmatige exploitatie in de planregels overweegt de Afdeling als volgt.

In de begripsbepaling in de planregels wordt bedrijfsmatige exploitatie omschreven als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een zodanig beheer/exploitatie dat in de recreatiebungalows permanent wisselende recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden worden geboden. Uit artikel 19, lid 19.1, volgt dat de bedrijfsmatige exploitatie als eenheid dient plaats te vinden.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1263 (Oude IJsselstreek), en 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1202 (De Bilt)), kan de eis van bedrijfsmatige exploitatie, waarmee wordt beoogd zeker te stellen dat een recreatiepark bedrijfsmatig wordt beheerd, op zichzelf een ruimtelijk relevante eis betreffen, waarbij onder meer de aard van de betrokken recreatiewoningen en de omgeving waarin zij staan, alsmede de eigendomssituatie en de eventuele beheersstructuur een rol spelen.

De raad heeft toegelicht dat hij met de eis van bedrijfsmatige exploitatie wil bewerkstelligen dat de recreatiewoningen door steeds wisselende groepen recreanten worden gebruikt en niet uitsluitend door de eigenaren zelf. Het loslaten van de eis van bedrijfsmatige exploitatie zou betekenen dat de recreatiewoningen worden onttrokken aan de markt in de toeristische sector en dat het aantal overnachtings- en verblijfsrecreatiemogelijkheden voor toeristen in de gemeente afneemt. Om te voorzien in de vraag naar recreatieverblijven door wisselende toeristen zouden er nieuwe recreatiewoningen moeten worden gerealiseerd, wat een ongewenst nieuw beslag op de ruimte legt en een negatief effect heeft op de groene omgeving.

De Afdeling is van oordeel dat de raad, gelet op de gegeven toelichting, ruimtelijke argumenten heeft om de eis van bedrijfsmatige exploitatie op te nemen. Gelet daarop kan de planregeling op zichzelf bezien ruimtelijk relevant worden geacht. Dit ontslaat de raad echter niet van de plicht om af te wegen of toepassing van deze eis in de concrete situaties van De Vliegden en De Eper Sprengen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

In het geval van De Vliegden en De Eper Sprengen is de Afdeling van oordeel dat het opnemen van de eis van bedrijfsmatige exploitatie niet redelijk moet worden geacht, omdat het stellen van deze eis in concreto tot een beperking van het gebruik leidt die om planologische redenen niet gerechtvaardigd is. Daartoe wordt in navolging van de uitspraak van 16 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2084 (Epe), overwogen dat onduidelijk is hoe de raad zich de verwezenlijking van de bedrijfsmatige exploitatie heeft voorgesteld. De raad heeft niet deugdelijk onderbouwd dat het bestemmingsplan op dit punt uitvoerbaar is binnen de planperiode. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de recreatiewoningen op beide recreatieparken al lange tijd in particulier, individueel eigendom zijn, niet bedrijfsmatig worden verhuurd en in de meeste gevallen in het verleden niet eerder bedrijfsmatig zijn verhuurd. Ten tijde van de planperiode van het vorige bestemmingsplan, waarin de eis van bedrijfsmatige exploitatie ook al was opgenomen, is deze planregeling al niet ten uitvoer gekomen. De feitelijke situatie was niet in overeenstemming met dat plan en is thans ook niet in overeenstemming met het voorliggende plan.

De Afdeling ziet in het feit dat na de vaststelling van het vorige bestemmingsplan de Beleidsregel bedrijfsmatige exploitatie is opgesteld, geen aanleiding om te oordelen dat de bedrijfsmatige exploitatie in dit plan nu wel uitvoerbaar is. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat in de planregels niet wordt verwezen naar de Beleidsregel en dat de Beleidsregel ook niet als bijlage bij de planregels is opgenomen. De Beleidsregel maakt daardoor geen deel uit van het plan. Bij de beoordeling van het plan kan aan wat er in de Beleidsregel wordt bepaald dan ook in zoverre geen betekenis toekomen. Verder overweegt de Afdeling dat, ook wanneer de Beleidsregel wel onderdeel zou uitmaken van het plan, niet kan worden gezegd dat de Beleidsregel bijdraagt aan de uitvoerbaarheid van de bedrijfsmatige exploitatie. De bepalingen in paragraaf II.1 in de Beleidsregel, die gaan over de wijze waarop uitvoering kan worden gegeven aan de eis van bedrijfsmatige exploitatie, lenen zich niet voor toepassing bij bestaande recreatieparken zoals De Vliegden en De Eper Sprengen. Zo wordt onder meer gesteld dat de bedrijfsmatige exploitatie kan worden geregeld in de koopovereenkomsten voor de recreatiewoningen door vestiging van een kwalitatieve verbintenis in combinatie met een kettingbeding en boeteclausule ten gunste van de gemeente, teneinde de binding van de individuele kavel aan het park te behouden. Dergelijke regelingen zijn in de koopovereenkomsten van de woningen van De Vliegden en De Eper Sprengen niet opgenomen en de binding van de kavels aan het park is er in beide gevallen niet langer. De Beleidsregel zelf onderschrijft ook in zekere zin dat de bepalingen die zien op de wijze van uitvoering zich niet lenen voor bestaande parken zoals De Vliegden en De Eper Sprengen. In paragraaf II.2 van de Beleidsregel staat namelijk dat het bepaalde in II.1 voor niet commerciële recreatiewoningen die niet op bedrijfsmatig geëxploiteerde recreatieterreinen staan moeilijk handhaafbaar is, zodat daar in beginsel niet zal worden gehandhaafd.

Het standpunt van de raad ter zitting dat de bedrijfsmatige exploitatie door handhavend optreden tot uitvoering kan worden gebracht, volgt de Afdeling ook niet. Met handhavend optreden kan immers hoogstens het strijdige gebruik als tweede woning worden beëindigd, maar daarmee is nog niet gezegd dat de bedrijfsmatige exploitatie van de recreatiewoningen wordt uitgevoerd. Overigens bestaat gelet op stukken die door de eigenaren van De Vliegden in deze procedure naar voren zijn gebracht, gerede twijfel of er tegen het gebruik als tweede woning wel handhavend kan worden opgetreden, omdat dit gebruik met de inwerkingtreding van het vorige bestemmingsplan onder het gebruiksovergangsrecht is gebracht.

De raad heeft verder ter zitting het standpunt ingenomen dat hij het bij nader inzien niet noodzakelijk vindt dat de bedrijfsmatige exploitatie ‘als eenheid’ plaatsvindt. Volgens hem kan de bedrijfsmatige exploitatie ook door de individuele eigenaren plaatsvinden. Artikel 19, lid 19.1, van de planregels schrijft echter wel voor dat de bedrijfsmatige exploitatie als eenheid plaatsvindt. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, is het plan in zoverre niet zorgvuldig voorbereid. Daarnaast heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bedrijfsmatige exploitatie op De Vliegden en De Eper Sprengen uitvoerbaar is binnen de planperiode wanneer deze niet als eenheid hoeft plaats te vinden. De verhuur aan wisselende derden moet immers nog altijd bedrijfsmatig - dat wil zeggen via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon - plaatsvinden, terwijl de recreatiewoningen nu feitelijk in eigendom zijn van natuurlijke personen. De Afdeling acht daarom ook niet aannemelijk dat de exploitatie op deze wijze binnen de planperiode wordt verwezenlijkt.

De betogen van de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen slagen.

34.6. Ten aanzien van het verbod in de planregels op het gebruik van de recreatiewoningen als tweede woning, overweegt de Afdeling als volgt.

Het plan bevat een algeheel verbod op het gebruik van de recreatiewoningen als tweede woning. Dat wil zeggen dat de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen hun recreatiewoningen nooit zelf voor periodiek recreatief verblijf mogen gebruiken. De raad heeft zich echter ter zitting op het standpunt gesteld dat hij niet heeft bedoeld het gebruik als tweede woning volledig te verbieden en dat de planregels moeten worden gelezen in samenhang met de eerdergenoemde Beleidsregel. De Beleidsregel bevat een nadere invulling van het begrip bedrijfsmatige exploitatie, die inhoudt dat recreatieverblijven met de bestemming "Verblijfsrecreatie" door de eigenaar of verhuurder gedurende een periode van 245 dagen per jaar aan recreanten moeten worden verhuurd en dat over de resterende vrije periode van 120 dagen per jaar de eigenaar geheel vrij is ten aanzien van het eigen gebruik, onverminderd het verbod op permanente bewoning. Zoals hiervoor onder 34.5 is overwogen, komt bij de beoordeling van het plan in zoverre echter geen betekenis toe aan de Beleidsregel. De Afdeling acht het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen niet aanvaardbaar dat de nadere invulling van de planregeling in de Beleidsregel die er toe strekt dat het gebruik als tweede woning ten dele is toegestaan, niet is vertaald in de planregels. Nu het bestemmingsplan gelet daarop niet overeenkomt met de bedoeling van de raad om het gebruik als tweede woning 120 dagen per jaar toe te staan, is het plan ook op dit punt niet zorgvuldig voorbereid.

De Afdeling overweegt verder dat, hoewel de raad op zich terecht stelt dat het gebruik als tweede woning op grond van het vorige bestemmingsplan ook al niet was toegestaan, dit de raad niet ontslaat van het maken van een belangenafweging bij de vaststelling van het voorliggende plan. Niet is in geschil dat de recreatiewoningen op De Vliegden en De Eper Sprengen al vóór de vaststelling van het vorige bestemmingsplan als tweede woning werden gebruikt en in de meeste gevallen nooit bedrijfsmatig zijn geëxploiteerd. De huidige eigenaren hebben de woningen allen gekocht met de bedoeling deze zelf als recreatiewoning te gebruiken en niet met de bedoeling deze te verhuren aan wisselende derden. Niet is gebleken dat de raad het belang bij het kunnen gebruiken van de recreatiewoningen als tweede woning door de eigenaren heeft afgewogen. Gelet op dit belang heeft de raad het verbod op het gebruik als tweede woning van de recreatiewoningen op De Vliegden en De Eper Sprengen niet in redelijkheid kunnen opnemen.

De Afdeling stelt verder vast dat het gebruik als tweede woning van de recreatiewoningen op bungalowpark Rabbit Hill in het plangebied wel als zodanig is bestemd, door toekenning van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - tweede woning". Zoals de Afdeling al heeft vastgesteld in de uitspraak van 16 januari 2008 zijn de recreatiewoningen op Rabbit Hill in eigendom van individuele, particuliere eigenaren, worden de recreatiewoningen al sinds omstreeks 1996 gebruikt als tweede woning en is geen sprake van een bedrijfsmatige exploitatie. De eigendomssituatie en het langdurig bestaande gebruik op Rabbit Hill komt dus overeen met de situaties op De Vliegden en De Eper Sprengen. Dat de eigenaren van Rabbit Hill - anders dan de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen - destijds in beroep zijn gekomen tegen het vorige bestemmingsplan, waarna de Afdeling de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" voor dat park heeft vernietigd, doet daaraan niet af. In het licht van het voorgaande acht de Afdeling het niet begrijpelijk dat het bestaande gebruik als tweede woning op Rabbit Hill wel als zodanig is bestemd en op De Vliegden en De Eper Sprengen niet.

De betogen van de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen slagen.

Conclusie

35. In hetgeen de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van de recreatieparken De Vliegden en De Eper Sprengen, is vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel en niet steunt op een deugdelijke belangenafweging. Dit betekent dat het plan op dit punt is vastgesteld in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb.

De beroepen van de eigenaren van De Vliegden en De Eper Sprengen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

35.1. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Daarbij ziet de Afdeling aanleiding de beroepen van [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B] en [appellant sub 9] te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B] en [appellant sub 9] ter zitting van 29 maart 2018 zijn bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandsverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener namens hen ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn.

Om dezelfde redenen worden ziet de Afdeling ook aanleiding de beroepen van [appellant sub 11] en [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B] als samenhangende zaken te behandelen.

Het beroep van [appellant sub 15]

Intrekking

36. Ter zitting heeft [appellant sub 15] zijn verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, ingetrokken.

Inleiding

37. Het beroep van [appellant sub 15] is gericht tegen de planregeling voor het perceel [locatie 7]/[locatie 8]. [appellant sub 15] woont zelf in de woning aan de [locatie 7] te Epe. Op het perceel is verder onder meer een gebouw aanwezig dat is bestemd als gastenverblijf, zijnde [locatie 8].

De woning [locatie 7]

38. [appellant sub 15] betoogt allereerst dat in het plan had moeten worden vastgelegd dat de noordoostgevel van zijn woning aan de [locatie 7] de voorgevel betreft. Nu op grond van artikel 1, lid 1.94, van de planregels van het voorliggende plan de zuidwestgevel als voorgevel moet worden aangemerkt, is er binnen het bestemmingsvlak "Wonen" onvoldoende ruimte aanwezig om de door hem gewenste carport te realiseren. Volgens hem is het duidelijk wat de voorkant van zijn woning is. Voorts wijst hij erop dat er vanuit een ruimtelijk oogpunt geen belemmeringen bestaan om de noordoostgevel van de woning als voorgevel aan te merken. Dit leidt volgens hem niet tot ontoelaatbaar bouwen vóór de door de raad aangemerkte voorgevel, nu op het perceel immers al meerdere bijgebouwen vóór die voorgevel staan en op de percelen Tongerenseweg 125, Hanendorperweg 119 en Paalbeekweg 2 eveneens omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van bouwwerken vóór de voorgevel.

Subsidiair betoogt [appellant sub 15] dat, indien de Afdeling van oordeel zou zijn dat de noordoostgevel niet als voorgevel hoeft te worden aangemerkt, het redelijk is om het bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen" met 17 m op te schuiven in noordoostelijke richting. Hierdoor zal de achtertuin een diepte krijgen van 21 m in plaats van de huidige 4 m.

38.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 7]/[locatie 8] de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - nevenactiviteit" toegekend.

Artikel 1 van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder:

[...];

1.94 voorgevel: de naar de weg toegekeerde gevel van een gebouw of, indien een perceel met meerdere zijden aan de weg grenst, de als zodanig door burgemeester en wethouders aan te wijzen gevel;

[…]."

Artikel 26, lid 26.1, luidt: "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woningen, met dien verstande dat per bestemmingsvlak ten hoogste 1 woning is toegestaan, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal woningen';

b. nevenactiviteiten welke zijn opgenomen in Bijlage 2 Lijst nevenactiviteiten bij de bestemming 'Wonen', uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - nevenactiviteit', met dien verstande dat:

1. de nevenactiviteit uitsluitend mag worden uitgeoefend in de bestaande bebouwing;

2. de oppervlakte van de bestaande bebouwing die wordt gebruikt ten behoeve van de nevenactiviteit niet meer mag bedragen dan is aangegeven in Bijlage 2 Lijst nevenactiviteiten bij de bestemming 'Wonen'; [...]."

Lid 26.2 luidt: "Op de voor Wonen bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor:

[...];

b. voor het bouwen van bijgebouwen geldt dat:

[...];

3. bijgebouwen uitsluitend achter de voorgevel van de woning mogen worden gebouwd, met dien verstande dat tevens de bestaande bijgebouwen voor de voorgevel zijn toegestaan;

[...]."

Ingevolge bijlage 2 bij de planregels betreft de nevenactiviteit op het perceel [locatie 7]/[locatie 8] een gastenverblijf.

38.2. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 1, lid 1.94, van de planregels de zuidwestgevel van de woning aan de [locatie 7] als voorgevel dient te worden aangemerkt, nu deze gevel naar de weg is toegekeerd.

38.3. In haar uitspraak van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3, heeft de Afdeling geoordeeld dat op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 de zuidwestgevel van de woning aan de [locatie 7] als voorgevel diende te worden aangemerkt. Bij besluit van 17 november 2014 had het college van burgemeester en wethouders namelijk geweigerd om aan [appellant sub 15] omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een carport, nu dit bouwwerk volgens het college van burgemeester en wethouders in strijd met voornoemd bestemmingsplan vóór de voorgevel van de woning was voorzien. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij in het voorliggende plan bij de planregeling uit het vorige bestemmingsplan heeft willen aansluiten, zodat de naar de weg toegekeerde gevel van een gebouw - in het onderhavige geval de zuidwestgevel van de woning van [appellant sub 15] - als voorgevel wordt aangemerkt. Daarbij heeft de raad te kennen gegeven dat hij het niet wenselijk acht dat tussen de weg en de naar de weg toegekeerde gevel van een woning bijgebouwen dan wel bouwwerken, geen gebouwen zijnde, kunnen worden gerealiseerd, omdat dit leidt tot een verrommeling van het buitengebied nu al deze bouwwerken dan zichtbaar zijn vanaf de weg. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk. Ter zitting heeft de raad verder onweersproken gesteld dat aan weerszijden van de woning aan de [locatie 7] en achter de zuidwestgevel van de woning voldoende ruimte aanwezig is om een carport te realiseren. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in het voorliggende plan niet in redelijkheid de zuidwestgevel van de woning aan de [locatie 7] als voorgevel heeft kunnen aanmerken. Hij heeft daarbij in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan het algemene belang van het tegengaan van verrommeling van het buitengebied dan aan het belang van [appellant sub 15] om te kunnen voorzien in een carport op de door hem gewenste locatie. Voorts heeft de raad eveneens geen aanleiding hoeven te zien om het bestemmingsvlak "Wonen" met 17 m in noordoostelijke richting te verschuiven. Hierbij is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat dit tot gevolg zou hebben dat de bestaande paardenbak binnen dit bestemmingsvlak komt het liggen, hetgeen eveneens niet wenselijk wordt geacht.

Het betoog van [appellant sub 15] faalt.

38.4. Wat betreft de door [appellant sub 15] gemaakte vergelijkingen met de percelen Tongerenseweg 125 te Epe, Hanendorperweg 119 te Emst en Paalbeekweg 2 te Epe - op welke percelen volgens hem eveneens vergunde bouwwerken vóór de voorgevel staan -, overweegt de Afdeling als volgt. In haar uitspraak van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3, is in 6.2 overwogen:

"Het college heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het daarin overgenomen advies van de commissie van bezwaarschriften van 29 januari 2015, op het standpunt gesteld dat de door [appellant sub 15] aangedragen gevallen niet vergelijkbaar zijn. Het heeft zijn standpunt ter zitting van de Afdeling aan de hand van luchtfoto's en uitsnedes uit plankaarten nader toegelicht.

Op perceel Tongerenseweg 125 rust een horecabestemming. Volgens het college is de veranda, anders dan de carport die [appellant sub 15] voornemens is te realiseren, geen solitair bouwwerk, maar is deze gebouwd aan het restaurant, en was de veranda bij recht toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook geen sprake van een vergelijkbaar geval.

[...]

Op de percelen Hanendorperweg 117 en 119 rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Woondoeleinden" en de dubbelbestemming "Beschermd dorpsgezicht". Het college heeft ter zitting toegelicht dat hier sprake is van een eeuwenoude situatie. De boerderijen op het perceel zijn monumenten, waarbij de deel is gericht naar de Hanendorperweg. De hooischuren zijn op advies van monumentenzorg herbouwd op dezelfde locatie als waar ze voorheen stonden. De Afdeling is van oordeel dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is.

Voor de door [appellant sub 15] bedoelde bouwwerken op de percelen Paalbeekweg 2 en Apeldoornseweg 76 is geen omgevingsvergunning verleend. Het college heeft ter zitting opgemerkt dat beide gevallen worden onderzocht door de afdeling handhaving. Nu voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend, is van een vergelijkbare situatie geen sprake. [...]."

De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 15] heeft aangevoerd geen aanleiding om daar in de voorliggende procedure anders over te oordelen. Voor zover [appellant sub 15] erop heeft gewezen dat uit de brief van het college van burgemeester en wethouders van 21 januari 2016 volgt dat het bouwwerk op het perceel Paalbeekweg 2 kan worden gelegaliseerd, overweegt de Afdeling dat uit voornoemde brief volgt dat dit bouwwerk niet vóór de voorgevel van het hoofdgebouw is gerealiseerd, zodat geen sprake is van een vergelijkbare situatie.

Het betoog van [appellant sub 15] faalt.

39. Voorts betoogt [appellant sub 15] dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel aan zijn woning aan de [locatie 7] ten onrechte niet de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" is toegekend. Aan het perceel Oost Ravenweg 3 is deze aanduiding wel toegekend, terwijl - anders dan de raad stelt - aan dat perceel in het vorige bestemmingsplan ook niet een dergelijke aanduiding was toegekend. Voorts bestaan volgens hem geen ruimtelijke bezwaren tegen het toekennen van deze aanduiding aan zijn woning.

39.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 7]/[locatie 8] niet de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" toegekend, zodat op grond van artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 2, van de planregels de inhoud van de woning niet meer dan 750 m3 mag bedragen, dan wel de bestaande inhoud zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt. Aan het perceel Oost Ravenweg 3 is deze aanduiding wel toegekend, zodat op grond van artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 3, de inhoud van de woning niet meer dan 1.100 m3 mag bedragen, dan wel de bestaande inhoud zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt.

39.2. De Afdeling stelt vast dat blijkens de plankaart behorende bij het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 aan het perceel Oost Ravenweg 3 reeds de aanduiding "villa" was toegekend, zodat op grond van artikel 11, lid 11.2.1, onder c, van de planvoorschriften behorende bij voornoemd bestemmingsplan voor woningen met die aanduiding gold dat de inhoud ten hoogste 1.100 m³ mocht bedragen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 15] genoemde situatie niet overeenkomt met de situatie die hier aan de orde is, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.

39.3. Verder heeft de raad te kennen gegeven dat hij in het algemeen een inhoudsmaat van maximaal 750 m³ passend acht voor reguliere woningen in het buitengebied, nu deze maatvoering zowel voldoende is om tegemoet te komen aan de wens om ruimer te wonen alsook wat betreft omvang nog ruimtelijk aanvaardbaar is en een grotere inhoudsmaat leidt tot ongewenste verstening. Alleen aan de woningen die in het vorige bestemmingsplan waren aangeduid als villa, is in het voorliggende plan de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" toegekend waardoor de inhoud van deze woningen op grond van artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 3, van de planregels niet meer dan 1.100 m³ mag bedragen. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk. De raad heeft verder toegelicht dat hij geen aanleiding ziet om voor de woning aan de [locatie 7] van het voorgaande af te wijken. Daarbij heeft hij erop gewezen dat het toestaan van ruimere bouwmogelijkheden voor het perceel van [appellant sub 15] zal leiden tot verdere verstening van het gebied. Voor zover [appellant sub 15] er ter zitting op heeft gewezen dat omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van twee dakopbouwen waardoor de woning thans een inhoud heeft van 980 m³, overweegt de Afdeling dat uit artikel 26, lid 26.2, onder a, sub 2, van de planregels in samenhang bezien met artikel 1, lid 1.21, volgt dat, indien de desbetreffende omgevingsvergunning reeds vóór de inwerkingtreding van het plan is verleend, deze inhoud die meer bedraagt dan 750 m³ als zodanig is bestemd. Gelet op al het voorgaande heeft de raad er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - villa" niet aan de woning aan de [locatie 7] toe te kennen.

Het betoog faalt.

Het pand [locatie 8]

40. Verder betoogt [appellant sub 15] dat op het perceel [locatie 7]/[locatie 8] ten onrechte geen extra woning is toegestaan, terwijl hiertegen geen ruimtelijke bezwaren bestaan.

Hiertoe voert hij aan dat de enkele omstandigheid dat sprake is van een conserverend bestemmingsplan niet maakt dat het pand aan de [locatie 8] niet als extra woning had kunnen worden bestemd, nu het op de weg van de raad had gelegen om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van zijn initiatief te beoordelen. Verder voert [appellant sub 15] aan dat de enkele verwijzing van de raad naar het beleid dat is opgenomen in de "Woonvisie 2013" (hierna: de Woonvisie) en het beleidskader "Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2015, regie op plancapaciteit" (hierna: het beleidskader 2015) ook geen draagkrachtige motivering bevat voor het niet-bestemmen van het pand als extra woning. Volgens [appellant sub 15] biedt het in deze beleidsnotities neergelegde tweesporenbeleid juist grondslag voor het bestemmen van het pand als extra woning, nu leegstand van bestaande gebouwen niet wenselijk wordt geacht en in dit geval sprake is van een reeds bestaand object en niet van een nieuw woningbouwinitiatief.

40.1. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 26, lid 26.1, onder a en b, van de planregels in samenhang bezien met bijlage 2 bij de planregels op het perceel [locatie 7]/[locatie 8] één woning en een gastenverblijf zijn toegestaan.

40.2. De Afdeling overweegt dat in het stelsel van de Wro een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument is waarin de wenselijke, toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.

Uit de Zienswijzennota Diversen volgt dat de raad zich allereerst op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een conserverend plan en dat om die reden alleen bestaande rechten in het plan hoeven te worden opgenomen. Desondanks volgt uit voornoemde Zienswijzennota dat, anders dan [appellant sub 15] veronderstelt, de raad het initiatief van [appellant sub 15] inhoudelijk heeft beoordeeld door het te toetsen aan het gemeentelijke woonbeleid. Gelet hierop faalt het betoog van [appellant sub 15].

40.3. In paragraaf 3.6.2 van de plantoelichting staat dat de algemene beleidslijn is dat in beginsel geen nieuwe burgerwoningen aan het landelijk gebied worden toegevoegd. Niet functioneel aan het buitengebied gebonden woningen leveren nog wel eens conflicten op met de hoofdfuncties van het buitengebied (landbouw, natuur, recreatie en landschap).

40.4. In paragraaf 2.1.2 van de Woonvisie staat dat in de komende jaren in beperkte mate woningen worden toegevoegd aan de huidige woningvoorraad. In paragraaf 2.2.1 staat dat regionaal is afgesproken dat de gemeente Epe 790 woningen mag bouwen van 2010 tot en met 2019. Dit aantal wordt in deze visie bekrachtigd en verhoogd met 30% in verband met planvertraging en planuitval. Inclusief de overcapaciteit bedraagt het aantal te plannen woningen in de gemeente 1.027 in de periode 2010-2019. Het woningbouwprogramma van Epe van 2010-2019 bevat 928 woningen (exclusief 30% reservecapaciteit en uitgestelde plannen na 2020). Het restrictieve beleid voor nieuwe initiatieven, zoals dat door de raad op 30 juni 2011 is vastgesteld, blijft gehandhaafd. Nieuwe initiatieven - die wellicht ruimtelijk inpasbaar zijn - houden een toename van het aantal woningen in. Hierdoor stijgt de plancapaciteit van de gemeente, hetgeen niet gewenst is. Verder is het uitgangspunt dat leegstand primair een probleem is van de eigenaar van het desbetreffende gebouw. Wel wil de gemeente actief meedenken en zo nodig faciliteren, voor zover het beeldbepalende locaties zijn in de centra van de vier kernen.

De raad heeft op 13 oktober 2016 het beleidskader "Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit" (hierna: beleidskader 2016) vastgesteld waardoor het beleidskader 2015 is komen te vervallen. In het beleidskader 2016 staat dat de gemeente openingen wil creëren op de woningbouwmarkt om kansrijke initiatieven te realiseren als daarmee maatschappelijke doeleinden nagestreefd worden. Als basisregel geldt dat geen medewerking verleend wordt aan nieuwe verzoeken om woningbouw, voor zover deze niet zijn opgenomen in de gemeentelijke planningslijst zoals deze jaarlijks (1 april) bij de provincie Gelderland wordt aangeleverd. Met het woningbouwbeleid worden de volgende doelen nagestreefd:

- het tegengaan van leegstand in de kernen en het toevoegen van ruimtelijke kwaliteit die ten dienste staat aan het vestigingsklimaat en leefbaarheid van de omgeving;

- de transitie in de zorg en het demografisch perspectief;

- de landschappelijke kwaliteit van het buitengebied.

Voor het buitengebied betekent dit dat locaties voor vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen en landgoederen (vanwege de specifieke doelstellingen) kansrijk zijn:

1. als sprake is van (in beginsel) maximaal één woning bij vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen, waarbij de volgende aanvullende voorwaarden gelden:

- het projectgebied ligt binnen het plangebied van de Structuurvisie Veluweflank;

- minimaal 1.000 m² aan vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen wordt gesloopt;

- de nieuwe woning heeft een maximale inhoud van 750 m³;

- de volledige (agrarische) bedrijfsbestemming wordt omgezet naar de bestemming wonen en de omliggende gebiedsbestemming;

2. als bij het realiseren van een landgoed sprake is van (in beginsel) maximaal één woning, zijnde een landhuis met een maximale inhoud van 1.200 m³, de omvang van het landgoed minimaal 15 hectare bedraagt, deze ligt binnen het plangebied van de Structuurvisie Veluweflank en maximaal 5 hectare binnen het GNN op basis van de Omgevingsvisie Gelderland ligt.

40.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmen van het pand aan de [locatie 8] als extra woning in strijd is met het woningbouwbeleid van de gemeente, nu hieruit volgt dat in het buitengebied alleen medewerking zou kunnen worden verleend aan het toevoegen van een nieuwe woning indien sprake is van vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen dan wel landgoederen terwijl daar in het onderhavige geval geen sprake van is. Hoewel [appellant sub 15] terecht heeft gesteld dat sprake is van een bestaand pand, heeft de raad zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmen van het pand aan de [locatie 8] als extra woning leidt tot verstening van het buitengebied, omdat dit een verruiming van de bouwmogelijkheden tot gevolg heeft. Zo mag volgens de raad de inhoud van een reguliere woning maximaal 750 m³ bedragen en mag bij elke woning maximaal 75 m² aan bijgebouwen worden opgericht. Gelet op het voorgaande heeft de raad er in redelijkheid voor kunnen kiezen om het pand aan de [locatie 8] niet als extra woning te bestemmen.

Het betoog van [appellant sub 15] faalt.

41. Verder voert [appellant sub 15] aan dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu in het voorliggende plan op de percelen Heerderweg 57 te Epe, Oranjeweg 86 te Emst en Tongerenseweg 118-120 te Epe een tweede woning is toegestaan, op het perceel Centrumweg 1 te Epe aan de bestaande recreatiewoning een woonbestemming is toegekend en op het perceel Oost Ravenweg 2/2a te Epe de nevenactiviteit recreatiewoning is toegestaan.

41.1. Over de door [appellant sub 15] gemaakte vergelijking met de percelen aan de Heerderweg 57, Oranjeweg 86 en Tongerenseweg 118 waaraan in het voorliggende plan de aanduiding "maximum aantal woningen 2" is toegekend, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat op de percelen Heerderweg 57, Oranjeweg 86 en Tongerenseweg 118 reeds op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 onderscheidenlijk "Buitengebied, 4e partiële herziening", welk plan op 4 juni 2009 door de raad is vastgesteld, twee woningen waren toegestaan en dat op het moment van vaststelling van die plannen de Woonvisie en het beleidskader 2016 of de daaraan voorafgaande documenten ter zake nog niet van toepassing waren. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 15] genoemde situaties niet overeenkomen met de situatie die hier aan de orde is, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel in zoverre niet slaagt. Over de door [appellant sub 15] gemaakte vergelijking met het perceel aan de Centrumweg 1, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie eveneens verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat aan het perceel Centrumweg 1 reeds in het bestemmingsplan "Wissel" uit 1994 de bestemming "Bos, woningen toegestaan" was toegekend, hetgeen tot gevolg had dat ter plaatse van de bebouwing op dit perceel mocht worden gewoond, en dat op het moment van vaststellen van voornoemd bestemmingsplan de Woonvisie en het beleidskader 2016 of de daaraan voorafgaande documenten ter zake eveneens nog niet van toepassing waren. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 15] genoemde situatie niet overeenkomt met de situatie die hier aan de orde is, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel in zoverre evenmin slaagt. Over de door [appellant sub 15] gemaakte vergelijking met het perceel aan de Oost Ravenweg 2/2a, overweegt de Afdeling dat blijkens de verbeelding - anders dan [appellant sub 15] veronderstelt - aan voornoemd perceel niet de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - nevenactiviteit" is toegekend, zodat ter plaatse geen nevenactiviteiten zijn toegestaan.

Het betoog van [appellant sub 15] faalt.

Conclusie

42. Het beroep van [appellant sub 15] is ongegrond.

42.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De beroepen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21]

Inleiding

43. [appellant sub 16] woont aan de [locatie 9] te Epe, [appellant sub 18] aan de [locatie 10] te Epe, [appellant sub 17] aan de [locatie 11] te Epe, [appellant sub 19] aan de [locatie 12] te Epe, [appellant sub 20] aan de [locatie 13] te Epe en [appellant sub 21] aan de [locatie 14] te Epe. Hun beroepen zijn gericht tegen de planregeling voor hun percelen. Volgens hen is in het plan ten onrechte niet voorzien in een regeling waarmee het permanent bewonen van hun recreatiewoningen wordt toegestaan, maar is dit gebruik wederom onder het overgangsrecht gebracht. Zij wijzen erop dat hun recreatiewoningen reeds langer dan 40 jaar permanent worden bewoond. Ook voeren sommigen aan dat de op grond van de bestemming "Bos" toegestane gebruiks- en bouwmogelijkheden te beperkend zijn.

Procedureel aspect

44. [appellant sub 21] betoogt allereerst dat de raad in de Zienswijzennota Recreatie - recreatiewoning niet concreet is ingegaan op de door hem ingediende zienswijzen. Volgens hem is volstaan met een algemene reactie.

44.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.

Het betoog van [appellant sub 21] faalt.

De plandelen met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning"

Vertrouwensbeginsel

45. [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] betogen dat de raad in zijn vergadering van 18 juli 1996 heeft ingestemd met de in het raadsvoorstel gedane toezegging van het college van burgemeester en wethouders dat bij een eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan aan de recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12] een woonbestemming wordt toegekend. Bij brief van 1 augustus 1996 heeft het college van burgemeester en wethouders dit aan hen ook bevestigd.

45.1. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad.

Naar het oordeel van de Afdeling betreft het door [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] overgelegde stuk een besluit van het college van burgemeester en wethouders dat eveneens ter kennisneming aan de raad is voorgelegd. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in het stuk wordt voorgesteld om de raad via de Lijst van ingekomen stukken en mededelingen van de einduitspraak inzake de beroepen tegen het bestemmingsplan "Wissel" uit 1994 en van de consequenties daarvan in kennis te stellen en dat middels een paraaf van de gemeentesecretaris op 5 juni 1996 door het college van burgemeester en wethouders met dit voorstel is ingestemd. Dat op het stuk een stempel van de raad staat met daarbij genoemd de datum 18 juli 1996 doet aan het voorgaande niets af, nu hieruit slechts kan worden afgeleid dat het stuk op die datum aan de raad is voorgelegd en dat de raad hiervan kennis heeft genomen. Uit het stuk kan naar het oordeel van de Afdeling echter niet worden afgeleid dat de raad ermee heeft ingestemd dat bij een eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan aan de recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12] een woonbestemming wordt toegekend. De raad heeft het plan op dit punt dus niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.

Het betoog van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] faalt.

Woonbestemming

46. [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] betogen dat het toekennen van een woonbestemming aan hun recreatiewoningen niet kan worden aangemerkt als nieuwe grootschalige dan wel nieuwe kleinschalige ontwikkeling, zodat er volgens hen geen sprake is van strijd met artikel 2.7.2.1 van de Omgevingsverordening. Tevens voeren [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] aan dat een woonbestemming niet leidt tot verstening van het gebied, omdat binnen de omliggende gronden waaraan de bestemming "Bos" is toegekend geen bouwmogelijkheden zijn toegestaan. Ten slotte voeren zij aan dat het toekennen van een woonbestemming niet ten koste gaat van het kwantitatief woonprogramma als bedoeld in artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening, omdat de recreatiewoningen reeds 40 jaar permanent worden bewoond en aan hun percelen in de Basisregistraties Adressen en Gebouwen een woonfunctie is toegekend.

[appellant sub 20] betoogt dat het toekennen van een woonbestemming aan haar recreatiewoning niet leidt tot onaanvaardbare verstening, nu haar perceel in gebied ligt waar reeds verschillende functies zijn toegestaan, zoals een sportpark, reguliere woningen en een groot recreatiepark. Ook wordt volgens haar met het toekennen van een woonbestemming geen afbreuk gedaan aan de Groene Ontwikkelingszone (hierna: GO) en het Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN), zodat er geen strijd is met de Omgevingsverordening.

[appellant sub 21] betoogt dat het toekennen van een woonbestemming aan zijn recreatiewoning niet leidt tot een toename aan verstening, omdat sprake is van een bestaande woning waarin al zeer lange tijd permanent wordt gewoond.

46.1. Blijkens de verbeelding is aan de recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" met de gebiedsaanduiding "overige zone - groene ontwikkelingszone" toegekend.

Artikel 18, lid 18.1, van de planregels luidt: "De voor Recreatie - Recreatiewoning aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. het recreatief verblijf in recreatiewoningen, met dien verstande dat het aantal recreatiewoningen per bestemmingsvlak niet meer mag bedragen dan 1;

b. één (reguliere) woning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'wonen';

[...]."

Lid 18.4 luidt: "a. Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen het gebruik van gronden en/of bouwwerken voor permanente bewoning, met dien verstande dat dit niet van toepassing is indien de gronden zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'wonen';

b. In afwijking van het bepaalde in artikel 1 lid 1.79 geldt ten aanzien van de in dit artikel bedoelde gronden en opstallen dat het gebruik van een recreatiewoning als tweede woning niet wordt aangemerkt als strijdig gebruik;

[...]."

Artikel 49, lid 49.2, luidt: "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

[...];

c. Indien het gebruik, bedoeld in lid 49.2 onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

d. Het bepaalde in lid 49.2 onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

46.2. De Afdeling stelt vast dat de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] binnen de GO liggen. Anders dan [appellant sub 20] veronderstelt, ligt het perceel [locatie 13] niet binnen het GNN.

Artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening luidt: "In een bestemmingsplan worden nieuwe woonlocaties en de daar te bouwen woningen slechts toegestaan wanneer dit past in het vigerende door Gedeputeerde Staten vastgestelde Kwalitatief Woonprogramma successievelijk de door Gedeputeerde Staten vastgestelde kwantitatieve opgave wonen voor de betreffende regio."

Artikel 2.7.2.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening luidt: "In een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de GO kunnen nieuwe kleinschalige ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, mits:

a. in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het betreffende gebied, in hun onderlinge samenhang bezien, per saldo substantieel worden versterkt; en

b. deze versterking planologisch is verankerd in hetzelfde dan wel een ander, gelijktijdig vast te stellen bestemmingsplan."

Uit bijlage 8 van de Omgevingsverordening volgt dat het deel van het plangebied waarin de woningen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] zijn gelegen in het gebied Wissel-Emst ligt. In de bijlage worden als kernkwaliteit van het gebied onder meer genoemd:

- kleinschalig landschap met veel opgaande landschapselementen;

- onderdeel van Nationaal Landschap Veluwe.

46.3. In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat dat er voor kleinschalige nieuwvestigingen die het gebiedskarakter naar aard en schaal niet wezenlijk veranderen, tevens mogelijkheden liggen indien deze worden gecombineerd met een substantiële versterking van de kernkwaliteiten in hetzelfde of in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan. Zonder de combinatie met een substantiële versterking van de kernkwaliteiten, zou de GO niet de meest voor de hand liggende plaats zijn voor een dergelijke ontwikkeling.

46.4. De raad heeft toegelicht dat in de regio Stedendriehoek, waartoe Epe behoort, afspraken zijn gemaakt over de kwantitatieve opgave voor woningbouwprogrammering. Voor Epe is afgesproken dat er netto 820 woningen mogen worden toegevoegd tot 2024. De raad heeft toegelicht dat de regionale afspraken door de provincie Gelderland zijn geaccordeerd, zodat deze gelden als de kwantitatieve opgave wonen als bedoeld in artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening. De raad heeft verder toegelicht dat de regionale afspraken voor Epe zijn uitgewerkt in de "Woonagenda 2016 - 2020" en het beleidskader 2016. Als basisregel geldt dat geen medewerking verleend wordt aan nieuwe verzoeken om woningbouw, voor zover deze niet zijn opgenomen in de gemeentelijke planningslijst zoals deze jaarlijks bij de provincie Gelderland wordt aangeleverd. De gemeente wil echter ook openingen creëren op de woningbouwmarkt om kansrijke initiatieven te realiseren als daarmee maatschappelijke doeleinden nagestreefd worden. De plancapaciteit is echter begrensd. Er moeten dus keuzes worden gemaakt voor welke locaties de gemeente kansen wil bieden. Zoals in 40.4 is overwogen, betekent dit voor het buitengebied dat alleen locaties voor vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen en landgoederen (vanwege de specifieke doelstellingen) kansrijk worden geacht als nieuwe woonlocatie. Nu hiervan bij het omzetten van de aan de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] toegekende bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" naar een woonbestemming geen sprake is en het toekennen van een woonbestemming aan deze percelen ook niet is opgenomen op de jaarlijkse planningslijst, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen niet past binnen de kwantitatieve opgave wonen. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening zich verzet tegen het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21].

Het betoog van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] faalt.

46.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich verder terecht op het standpunt gesteld dat het toekennen van een woonbestemming aan de door [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] permanent bewoonde recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] dient te worden aangemerkt als nieuwe kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.7.2.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening. Daarbij is van belang dat met het toekennen van een woonbestemming planologisch gezien sprake is van een nieuwe functie. Nu met het zonder meer toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] niet ook de kernkwaliteiten substantieel worden versterkt en derhalve niet wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 2.7.2.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingsverordening, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de Omgevingsverordening zich in zoverre eveneens verzet tegen het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21].

Het betoog van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] faalt.

46.6. Gelet hierop hoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] die betrekking hebben op het niet toekennen van een woonbestemming, geen bespreking meer.

Bestemming "Recreatie - Recreatiewoning"

47. Voorts betogen [appellant sub 16], [appellant sub 17] en [appellant sub 19] dat de aan hun recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12] toegekende bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" niet meer passend is. Volgens hen is er geen toekomstperspectief voor het behoud van voornoemde bestemming. Hierbij wijzen zij op het in opdracht van de provincie Gelderland door Bureau voor Ruimte & Vrije Tijd in maart 2015 opgestelde rapport "Verblijfsrecreatie op de Veluwe" (hierna: rapport Verblijfsrecreatie Veluwe) waarin onderzoek is gedaan naar het perspectief voor de verblijfsrecreatiesector. Uit de kwantitatieve vraag-aanbod analyse volgt dat in de regio Noord-Veluwe, waarbinnen de gemeente Epe valt, als gevolg van de verminderde kwaliteit en het overaanbod van vakantiewoningen veel recreatiewoningen niet meer worden gebruikt voor het doel waarvoor zij oorspronkelijk zijn gebouwd.

47.1. De raad heeft toegelicht dat in het bosrijke gebied, waarin onder meer de recreatiewoningen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] liggen, een groot aantal solitaire recreatiewoningen ligt. Het wordt wenselijk geacht om de recreatieve uitstraling van dit gebied en de daarin gelegen recreatiewoningen zoveel mogelijk te behouden, zodat de sfeer als recreatiegebied met een groene en relatief rustige omgeving niet verloren zal gaan. Om die reden is in het voorliggende plan aan de recreatiewoningen van [appellant sub 16] [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19], ondanks dat permanente bewoning van de recreatiewoning op grond van het overgangsrecht is toegestaan, opnieuw de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" toegekend. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk. Voor zover [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] onder verwijzing naar het rapport Verblijfsrecreatie Veluwe hebben betoogd dat een recreatieve bestemming niet meer doelmatig is, overweegt de Afdeling dat dit rapport - wat ook van de inhoud zij - geen betrekking heeft op solitaire recreatiewoningen zoals die van hen.

Het betoog van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] faalt.

Overgangsrecht

48. [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] betogen verder dat het gebruik van hun recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] voor permanente bewoning ten onrechte opnieuw onder het algemene gebruiksovergangsrecht is gebracht.

48.1. Niet in geschil is dat het gebruik van de recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] voor permanente bewoning onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" en het daarvoor geldende bestemmingsplan "Wissel" uit 1994 viel. Gelet hierop heeft de raad het gebruik van deze recreatiewoningen voor permanente bewoning in het voorliggende plan wederom onder het overgangsrecht gebracht.

Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bestaand legaal gebruik kan slechts onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar zijn. Hiervoor is vereist dat zicht bestaat op beëindiging van het legale gebruik binnen de planperiode. Indien dit niet het geval is, betekent dit niet dat het gebruik als zodanig moet worden bestemd. Gebruik in strijd met een geldende bestemming of gebruik dat onder het overgangsrecht valt, doet namelijk op zichzelf geen gerechtvaardigde verwachtingen ontstaan over een toe te kennen bestemming. Indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, ligt het op de weg van de raad om te bezien welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Dit kan bijvoorbeeld door een uitsterfregeling in het plan op te nemen. Een uitsterfregeling is een bijzondere vorm van positief bestemmen, waarbij aan het bestaande gebruik weliswaar geen beperkingen zijn gesteld, maar waarbij dit gebruik niet opnieuw een aanvang mag nemen, indien dit is beëindigd en een ander gebruik dat wel in overeenstemming is met het plan is aangevangen.

48.2. [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] hebben te kennen gegeven de permanente bewoning van hun recreatiewoningen aan de [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] niet uit eigen beweging binnen de planperiode te zullen beëindigen. Tegen het gebruik kan ook niet handhavend worden opgetreden vanwege de beschermende werking van het overgangsrecht. Er bestaat dus geen zicht op beëindiging van het gebruik binnen de planperiode. Gelet hierop heeft de raad de permanente bewoning van hun recreatiewoningen ten onrechte opnieuw onder het overgangsrecht gebracht.

Het betoog van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] slaagt.

Het bestemmingsvlak "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel [locatie 12]

49. [appellant sub 19] betoogt dat de ambtshalve aanpassing van het bestemmingsvlak "Recreatie - Recreatiewoning" op zijn perceel [locatie 12] ontoereikend is, omdat de aanwezige garage niet volledig binnen dit gewijzigde bestemmingsvlak ligt.

49.1. Artikel 18, lid 18.2, van de planregels luidt: "Op de voor Recreatie - Recreatiewoning bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor:

a. het bouwen van (recreatie)woningen geldt dat:

[...];

2. de oppervlakte per (recreatie)woning, inclusief eventuele al dan niet vrijstaande bergingen niet meer dan 75 m2 mag bedragen;

[...]."

Artikel 44 luidt: "Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan:

[...];

b. voor afwijkingen ten aanzien van de voorgeschreven afmetingen van de bebouwing, met dien verstande dat de afwijkingen niet meer dan 10% mogen bedragen van de in deze regels genoemde, dan wel op de verbeelding aangewezen of daarvan te herleiden maten, dit evenwel met uitzondering van de op de verbeelding aangegeven oppervlaktes, de in bijlage Lijst nevenactiviteiten bij de bestemming 'Agrarisch', Lijst nevenactiviteiten bij de bestemming 'Wonen' en Lijst bedrijfsactiviteiten en toegestane bebouwing aangegeven oppervlaktes, de inhoudsmaten van bebouwing, alsmede de toegelaten oppervlaktes van de recreatiewoningen;

[...]."

49.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 19] zo dat hij niet alleen aanpassing van het bestemmingsvlak "Recreatie - Recreatiewoning" wenst, maar tevens een verruiming van de in artikel 18, lid 18.2, onder a, sub 2, van de planregels genoemde maximale oppervlakte aan bebouwing, zodat de garage als zodanig wordt bestemd. Niet in geschil is namelijk dat, ook al wordt het bestemmingsvlak overeenkomstig de wens van [appellant sub 19] aangepast, de totale oppervlakte van alle bebouwing inclusief garage binnen het bestemmingsvlak "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel [locatie 12] meer bedraagt dan 75 m².

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad er in redelijkheid voor kunnen kiezen om niet te voorzien in een verruiming van de in artikel 18, lid 18.2, onder a, sub 2, van de planregels opgenomen Recreatiewoning" op het perceel [locatie 12] niet dusdanig aan te passen dat de bestaande garage geheel binnen dit vlak zou komen te liggen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de raad heeft toegelicht dat hij een verruiming van de bouwmogelijkheden op gronden met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" niet wenselijk acht, nu dit leidt tot verdere verstening van het buitengebied en aantasting van het omliggende bosgebied. Verder is van belang dat voor de garage op het perceel [locatie 12] nooit een omgevingsvergunning is verleend.

Het betoog faalt.

De plandelen met de bestemming "Bos"

50. Ten slotte betogen [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] dat de op grond van de bestemming "Bos" toegestane gebruiks- en bouwmogelijkheden te beperkend zijn. De delen van hun percelen waaraan voornoemde bestemming is toegekend zijn reeds sinds lange tijd in gebruik voor woon- en recreatieve doeleinden, terwijl dit gebruik op grond van de in het voorliggende plan opgenomen bestemming "Bos" niet is toegestaan. Verder wijzen [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] erop dat op de desbetreffende percelen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot 1 m hoog zijn toegestaan, terwijl in het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" bouwwerken tot 2,5 m waren toegestaan.

[appellant sub 20] betoogt ten slotte dat de overige gronden van haar perceel waaraan een bosbestemming is toegekend, ten onrechte niet ten behoeve van woondoeleinden mogen worden gebruikt. Zij wijst er verder op dat op deze gronden vier bijgebouwen, één overkapping en een mast staan die niet als zodanig zijn bestemd. Volgens haar zijn sommige van deze bouwwerken al aanwezig sinds 1975 en worden deze dus al jarenlang gedoogd.

50.1. Blijkens de verbeelding is aan een deel van de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12] en [locatie 13] de bestemming "Bos" toegekend.

Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt: "De voor Bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting mede ten behoeve van de houtproductie;

b. het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke waarden, zoals deze tot uitdrukking komen in de hoogopgaande beplanting en het (micro-)reliëf;

[...];

f. extensief recreatief medegebruik;

[...];

met de daarbij behorende voorzieningen."

Lid 7.2 luidt: "Op de voor Bos bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:

a. het bouwen van gebouwen niet is toegestaan, [...];

b. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde niet meer dan 1 m mag bedragen, dan wel de bestaande bouwhoogte zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt."

Lid 7.4 luidt: "Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in:

[...];

e. lid 7.2 ten behoeve van het realiseren van bouwwerken, geen gebouw zijnde met een maximale bouwhoogte van 2,5 m, met dien verstande dat de noodzaak voor een goed beheer van het bos is aangetoond."

50.2. Blijkens de verbeelding behorende bij het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" was aan een deel van de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12] en [locatie 13] eveneens de bestemming "Bos" toegekend.

Artikel 6, lid 6.1, van de planregels behorende bij dat bestemmingsplan luidde: "De voor Bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting;

b. het behoud en herstel van landschappelijke en natuur (wetenschappe)lijke waarden;

[...];

met de daarbij behorende:

h. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;

[...]."

Lid 6.2 luidde: "Op de voor 'Bos' aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd."

Lid 6.2.1 luidde: "Voor een bouwwerk, geen gebouw zijnde, geldt de volgende regel:

a. de bouwhoogte mag niet meer dan 2,5 m bedragen."

50.3. De Afdeling stelt vast dat op grond van het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" gronden met de bestemming "Bos", net als in het voorliggende plan, ook niet mochten worden gebruikt ten behoeve van woon- en recreatieve doeleinden. De raad heeft toegelicht dat hij dergelijke gebruiksmogelijkheden ook niet wenselijk acht op gronden met een bosbestemming, nu daardoor de aanwezige natuurwaarden en het aanwezige groen ter plaatse kunnen worden aangetast. Uitgangspunt is juist om het boskarakter te behouden en daar waar mogelijk te versterken. De Afdeling acht deze keuze niet onredelijk.

De Afdeling stelt verder vast dat op grond van het vorige bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" binnen de bestemming "Bos" bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming mochten worden gebouwd met een maximale hoogte van 2,5 m. In het voorliggende plan is de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, verlaagd tot maximaal 1 m dan wel de bestaande bouwhoogte, zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt. De raad heeft te kennen gegeven dat in het voorliggende plan gekozen is voor een maximale bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van 1 m, omdat bouwwerken met een hogere bouwhoogte in een bosgebied niet nodig worden geacht en het karakter van het bosgebied aantasten. Wel heeft de raad erop gewezen dat op grond van artikel 7, lid 7.4, onder e, van de planregels, indien de noodzaak voor een goed beheer van het bos is aangetoond, een omgevingsvergunning voor afwijking kan worden verleend voor bouwwerken met een maximale bouwhoogte van 2,5 m. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad aan het belang van bescherming van het bosgebied in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de belangen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19] en [appellant sub 20] bij het op hun gronden met een bosbestemming zonder meer kunnen oprichten van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een bouwhoogte van maximaal 2,5 m.

Gelet op al het voorgaande heeft de raad in redelijkheid niet hoeven te voorzien in een verruiming van de gebruiks- en bouwmogelijkheden binnen de bestemming "Bos".

De betogen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19] en [appellant sub 20] falen.

50.4. Voor zover [appellant sub 20] heeft erop heeft gewezen dat op haar perceel vier bijgebouwen, een overkapping en een mast staan die niet als zodanig zijn bestemd, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat deze bouwwerken illegaal zijn opgericht. Gelet op hetgeen in 50.3 is overwogen, geeft hetgeen [appellant sub 20] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niettemin deze bouwwerken als zodanig in het plan had moeten bestemmen.

Aan de door [appellant sub 20] gestelde omstandigheden dat sommige bouwwerken reeds aanwezig zijn sinds 1975 en dat tegen de aanwezigheid van de bouwwerken nooit handhavend is opgetreden, heeft de raad bij afweging van de betrokken belangen voorts in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen. Dat het gemeentebestuur de afgelopen jaren niet handhavend is opgetreden tegen de illegale bebouwing, betekent immers niet dat daarmee het gerechtvaardigde vertrouwen kan zijn gewekt dat de raad de bebouwing als zodanig in het plan zou opnemen.

Het betoog van [appellant sub 20] faalt.

Conclusie

51. In hetgeen [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft de plandelen met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" voor de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14], is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

De beroepen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

51.1. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18], [appellant sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] te worden veroordeeld.

Daarbij ziet de Afdeling aanleiding de beroepen van [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, waarvoor ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, en onderdeel C2 van de bijlage bij dat besluit een wegingsfactor van 1,5 moet worden toegepast. Hierbij betrekt de Afdeling dat appellanten ter zitting van 29 maart 2018 zijn bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandsverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener namens [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 19] ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn.

Verder wordt overwogen dat reiskosten per beroep in beginsel slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking komen. De Afdeling ziet geen aanleiding om in afwijking van dat uitgangspunt een vergoeding voor de door meer dan één persoon gemaakte reiskosten toe te kennen, hetgeen [appellant sub 19] heeft verzocht.

In het proceskostenformulier dat [appellant sub 21] ten behoeve van de zitting van 29 maart 2018 heeft ingevuld, zijn reiskosten opgevoerd die door hem zelf zouden zijn gemaakt. [appellant sub 21] is blijkens de presentielijst ter zitting echter niet in persoon verschenen, maar slechts vertegenwoordigd door rechtsbijstandverlener A.A. Robbers. Om die reden komen deze gevraagde reiskosten niet voor vergoeding in aanmerking.

Opdracht

52. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak ten aanzien van de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen van de hierna vermelde appellanten tegen het besluit van de raad van de gemeente Epe van 23 maart 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" gegrond:

a. [appellant sub 3];

b. Campingpark Epe de Koekamp B.V.;

c. [appellant sub 9];

d. [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B];

e. [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B];

f. [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B];

g. [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B] en anderen;

h. Vereniging van Eigenaren Bungalowpark De Eper Sprengen en anderen;

i. [appellant sub 16A] en [appellant sub 16B];

j. [appellant sub 17];

k. [appellant sub 18];

l. [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B];

m. [appellant sub 20];

n. [appellant sub 21A] en [appellant sub 21B];

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Epe van 23 maart 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" voor zover het betreft:

a. het plandeel met de bestemming "Agrarisch" ten westen van het perceel [locatie 3], voor zover dat plandeel is gelegen binnen 50 m van dit perceel;

b. het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van de woning aan de [locatie 6];

c. de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van recreatiepark De Vliegden aan de Hanendorperweg;

d. de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van recreatiepark De Eper Sprengen aan de Sprengenweg;

e. de plandelen met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" voor de percelen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14];

III. draagt de raad van de gemeente Epe op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de onder II. genoemde onderdelen en dit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. verklaart de beroepen van de hierna vermelde appellanten tegen het besluit van de raad van de gemeente Epe van 23 maart 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" ongegrond:

a. [appellant sub 1];

b. [appellant sub 2];

c. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B];

d. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B];

e. Stichting Gebiedsgroep LOG Beemte-Vaassen en omgeving;

f. [appellant sub 8A] en I.P. [appellant sub 8B];

g. [appellant sub 15];

V. veroordeelt de raad van de gemeente Epe tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:

a. [appellant sub 3] tot een bedrag van € 546,17 (zegge: vijfhonderdzesenveertig euro en zeventien cent), waarvan € 501,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

b. Campingpark Epe de Koekamp B.V. tot een bedrag van € 1.046,37 (zegge: duizendzesenveertig euro en zevenendertig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

c. [appellant sub 9] tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

d. [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B] tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

e. [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B] tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

f. [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B] tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

g. [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B] en anderen tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

h. Vereniging van Eigenaren Bungalowpark De Eper Sprengen en anderen tot een bedrag van € 1.020,77 (zegge: duizendtwintig euro en zevenenzeventig cent) waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

i. [appellant sub 16A] en [appellant sub 16B] tot een bedrag van € 420,12 (zegge: vierhonderdtwintig euro en twaalf cent), waarvan

€ 375,75 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

j. [appellant sub 17] tot een bedrag van € 420,12 (zegge: vierhonderdtwintig euro en twaalf cent), waarvan € 375,75 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

k. [appellant sub 18] tot een bedrag van € 420,12 (zegge: vierhonderdtwintig euro en twaalf cent), waarvan € 375,75 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

l. [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B] tot een bedrag van € 420,12 (zegge: vierhonderdtwintig euro en twaalf cent), waarvan € 375,75 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

m. [appellant sub 20] tot een bedrag van € 1.047,17 (zegge: duizendzevenenveertig euro en zeventien cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

n. [appellant sub 21A] en [appellant sub 21B] tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI. gelast dat de raad van de gemeente Epe aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:

a. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 3];

b. € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Campingpark Epe de Koekamp B.V.;

c. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor J.G.M. [appellant sub 9];

d. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

e. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

f. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

g. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

h. € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Vereniging van Eigenaren Bungalowpark De Eper Sprengen en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

i. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 16A] en [appellant sub 16B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

j. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 17];

k. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 18];

l. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

m. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 20];

n. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 21A] en [appellant sub 21B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier.

w.g. Helder w.g. Blankenstein
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018

821-634.