Uitspraak 201505450/1/A1

201505450/1/A1.
Datum uitspraak: 23 november 2016

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de verenigingen Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, Landelijke vereniging tot Behoud van de Waddenzee en Vereniging Natuurmonumenten (hierna: de verenigingen),
appellanten,

en

de minister van Economische Zaken,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 12 mei 2015 heeft de minister krachtens artikel 36 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Frisia Zout B.V. (hierna: Frisia) ingediende "winningsplan Havenmond".

Tegen dit besluit hebben de verenigingen beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.

De verenigingen hebben nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft de minister het besluit van 12 mei 2015 gewijzigd.

De verenigingen hebben hierop gereageerd en op die reactie heeft de minister gereageerd. Vervolgens hebben de verenigingen nog nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft op 10 oktober 2016 de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201504975/1/R2 over de voor de winning verleende Natuurbeschermingswetvergunning, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door A. Wouda, E.A.W. Kuppen, dr. L.C. van Rijn en dr. P. Vellinga, de minister, vertegenwoordigd door mr. I.P. Hasper, mr. J.E.W. Tieleman, G. van Wirdum, dr. A.G. Muntendam-Bos, ing. S.D. Braaksma, dr. J.N. Breunese, dr. Z. Wang, ir. A.F.J. van den Elzen en mr. A.F.F. Goedhart, zijn verschenen. Verder is daar Frisia, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, J. Cleveringa, B.J.H. Koolstra MSc en ir. B. Hendriks, gehoord.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

Inleiding

1. Het winningsplan voorziet in het winnen van zout uit de bodem onder de Waddenzee ten noordwesten van Harlingen. De winning vindt plaats met boorputten vanuit de vestiging van Frisia in Harlingen.

De minister heeft bij het besluit van 12 mei 2015 onder het stellen van voorschriften ingestemd met het winningsplan tot het jaar 2033.

Bij het besluit van 30 augustus 2016 is deze termijn gewijzigd in een instemming tot het jaar 2052. Het beroep heeft ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede betrekking op het wijzigingsbesluit. De Afdeling zal bij de bespreking van de beroepsgronden het instemmingsbesluit zoals dat luidt na wijziging ervan tot uitgangspunt nemen.

Wettelijk kader

2. Ingevolge artikel 34, eerste lid en derde lid, van de Mijnbouwwet geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.

Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister zijn instemming slechts weigeren in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem.

Ingevolge het tweede lid kan de instemming worden verleend onder beperkingen of voorschriften indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

Beoordeling door minister van effecten zoutwinning

3. Bij de beoordeling van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet bedoelde belangen en risico’s sluit de minister aan bij de in de planologische kernbeslissing "Derde nota Waddenzee" voor gaswinning geformuleerde uitgangspunten. Het gaat met name om het uitgangspunt dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke waarden en kenmerken van de Waddenzee. Concreet komt het erop neer dat de minister als uitgangspunt neemt dat de zoutwinning niet mag leiden tot een verdieping van de Waddenzee en daarmee tot een afname van het oppervlakte aan droogvallende zandplaten.

3.1. De gevolgen beoordeelt de minister aan de hand van de termen relatieve zeespiegelstijgingssnelheid, meegroeivermogen en gebruiksruimte. Deze beoordeling komt op het volgende neer.

De Waddenzee heeft de neiging zich, door transport van sediment, aan te passen aan veranderende dieptes. Een verdieping door verlaging van de bodem of een stijging van de zeespiegel wordt gecompenseerd door afzet van sediment. In de stukken wordt dit ook wel aangeduid als het zelfherstellend vermogen van de Waddenzee.

De verdieping van de Waddenzee door autonome processen (zeespiegelstijging en bodemdaling van natuurlijke oorsprong) wordt aangeduid als de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid. Deze term geeft aan hoe snel de Waddenzee zou verdiepen indien geen rekening wordt gehouden met bodemdaling door delfstoffenwinningen en evenmin met bodemstijging door sedimentatie.

Het vermogen om door sedimentatie de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid bij te houden wordt het meegroeivermogen genoemd. Deze term geeft aan welke relatieve zeespiegelstijgingssnelheid op lange termijn kan worden bijgehouden door sedimentatie.

De gebruiksruimte is het verschil tussen de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid en het meegroeivermogen. Deze term geeft aan hoe veel bodemdaling door delfstoffenwinning onder de Waddenzee kan worden veroorzaakt zonder dat de sedimentatie - oftewel het zelfherstellend vermogen van de Waddenzee - de zeespiegelstijging niet meer kan bijhouden.

3.2. Door zoutwinning daalt de bodem boven de winningslocatie. Deze lokale daling wordt door sediment uit een groot gebied rondom de winningslocatie opgevuld. Dit veroorzaakt een daling van de Waddenzeebodem in dat gebied. In dit geval gaat het om de bodemdaling in het zogenoemde kombergingsgebied Vlie. De jaarlijks voorziene zoutwinning van 1,35 miljoen ton leidt in dit gebied op zichzelf beschouwd - wanneer geen bodemstijgingen door aanvoer van extra sediment zou plaatsvinden - tot een bodemdaling van 0,99 mm.

Daarnaast kan de zoutwinning ook enig effect hebben op de bodem in het kombergingsgebied Marsdiep. Zoals ter zitting aan de orde is geweest, vinden de meeste effecten echter plaats in het kombergingsgebied Vlie en zijn deze effecten voor de besluitvorming doorslaggevend. In deze uitspraak beperkt de Afdeling zich bij haar beoordeling daarom tot de effecten voor dit kombergingsgebied.

3.3. De minister is ervan uitgegaan dat het meegroeivermogen van het kombergingsgebied Vlie 5 mm per jaar bedraagt.

De relatieve zeespiegelstijgingssnelheid heeft de minister bij zijn besluit van 30 augustus 2016 op basis van een op 27 juni 2016 door TNO uitgebracht advies "Actualisering beleidsscenario zeespiegelstijging voor delfstofwinning onder de Waddenzee" (hierna: TNO 2016) voor de periode tot 2021 bepaald op 2,181 mm per jaar vanaf 2007, vermeerderd met een jaarlijkse versnelling van 0,0076 mm per (jaar)2. Vanaf 2021 wordt rekening gehouden met een versnelling van 0,058 mm per (jaar)2.

De hiermee corresponderende gebruiksruimte bedraagt ongeveer 2,8 mm per jaar in 2016 (dit is het verschil tussen het meegroeivermogen van 5 mm per jaar en de voor 2016 aangenomen zeespiegelstijgingssnelheid van ongeveer 2,2 mm per jaar). Van deze gebruiksruimte reserveert de minister een vast aandeel van 0,4 mm per jaar voor bodemdalingen als gevolg van bestaande en toekomstige gaswinning. De voor zoutwinning resterende gebruiksruimte bedraagt dus ongeveer 2,4 mm per jaar in 2016. Deze gebruiksruimte zal, zo stelt de minister, naar verwachting in de toekomst geleidelijk dalen door een versnelling van de zeespiegelstijging.

3.4. De minister heeft op basis van het voorgaande geconcludeerd dat de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling van 0,99 mm per jaar past binnen de daarvoor thans beschikbare gebruiksruimte van ongeveer 2,4 mm per jaar, en naar de huidige inzichten tot het einde van de periode waarop het winningsplan betrekking heeft, te weten tot 2052, in ieder geval gedeeltelijk binnen de gebruiksruimte zal blijven passen. Hij heeft gelet hierop ingestemd met het winningsplan voor de periode tot 2052, onder het vastleggen van de jaarlijkse hoeveelheid gebruiksruimte van 0,99 mm in het aan het instemmingsbesluit verbonden voorschrift 14.

De minister hanteert verder het zogenoemde "hand aan de kraan principe". Dit komt erop neer dat indien de totale bodemdaling in combinatie met de zeespiegelstijging het meegroeivermogen overschrijdt, of een reële kans daarop bestaat, de minister de delfstoffenwinning zal stopzetten of beperken. In verband daarmee heeft hij de voorschriften 15 en 16 aan de instemming verbonden.

In voorschrift 15 is bepaald dat vanaf 2021 en vervolgens iedere vijf jaar op basis van een evaluatie de gebruiksruimte opnieuw zal worden vastgesteld. In voorschrift 16 is bepaald dat de minister in ieder geval over gaat tot wijziging van de voorschriften dan wel intrekking van de instemming met het winningsplan, indien het meegroeivermogen wordt overschreden of daarop een reële kans is.

Beroepsgronden

4. Ter zitting hebben de verenigingen hun beroep ingetrokken voor zover het de gronden over de monitoring en het verschil tussen bruto en netto zandimport betreft. Bij de beoordeling van de resterende beroepsgronden betrekt de Afdeling de in de gevoegd behandelde zaak nr. 201504975/1/R2 door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de Stab) uitgebrachte deskundigenverslagen en de reacties daarop.

5. De verenigingen hebben het door de minister gehanteerde uitgangspunt dat de zoutwinning niet mag leiden tot overschrijding van het meegroeivermogen als zodanig niet bestreden. Zij betogen echter dat de minister enerzijds van een te hoog meegroeivermogen is uitgegaan en anderzijds van verkeerde aannames over de te verwachten zeespiegelstijging. Daarom staat volgens hen niet vast dat de zoutwinning niet zal leiden tot een overschrijding van het meegroeivermogen en daarmee tot een verdieping van de Waddenzee en een achteruitgang van het oppervlakte aan droogvallende zandplaten. Gelet hierop heeft de minister ten onrechte ingestemd met het winningsplan en de instemmingstermijn bij zijn besluit van 30 augustus 2016 ten onrechte verlengd.

Los van het voorgaande zijn volgens hen de gevolgen van de zoutwinning als gevolg van de specifieke bodemeffecten bij de Ballastplaat die gedeeltelijk boven het winningsgebied ligt reden om niet in te stemmen met het winningsplan.

6. De verenigingen hebben in hun betogen benadrukt dat de minister als uitgangspunt neemt dat redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan dat geen schadelijke gevolgen optreden. Daaruit volgt volgens de verenigingen dat bij de beoordeling van het geding moet worden uitgegaan van de meest ongunstige gevolgen die volgens de gebruikte onderzoeken en modellen zouden kunnen worden verwacht.

Dit standpunt deelt de Afdeling niet, nu het besluit tot instemming met het winningsplan niet een onvoorwaardelijke toestemming inhoudt om gedurende de winningsperiode een vaste hoeveelheid zout te winnen. Het besluit houdt in dat met zoutwinning mag worden begonnen omdat geen twijfel bestaat dat thans geen schadelijke gevolgen zullen optreden, en dat - met het in de voorschriften 15 en 16 geregelde hand aan de kraan principe - de zoutwinning alleen mag worden voortgezet indien en voor zover ervan kan worden uitgegaan dat dergelijke gevolgen ook in de toekomst niet optreden.

Gelet hierop dient naar het oordeel van de Afdeling te worden onderzocht of de minister er bij het nemen van zijn besluiten op goede gronden van heeft kunnen uitgaan dat enerzijds de door de zoutwinning veroorzaakte bodemdaling op relatief korte termijn niet zal leiden tot een overschrijding van het meegroeivermogen en daarmee tot schadelijke gevolgen, en anderzijds dat niet op voorhand hoeft te worden uitgesloten dat binnen de voorziene winningsperiode zout kan worden gewonnen zonder dat een dergelijke overschrijding zal plaatsvinden.

Meegroeivermogen

7. In het rapport "Meegroeivermogen en gebruiksruimte Vlie en Marsdiep, grootschalige morfologische ontwikkelingen westelijke Waddenzee" van juli 2010 (hierna: het rapport meegroeivermogen) is op basis van geobserveerde sedimentatie, modelsimulaties en sedimentbalansen het meegroeivermogen van kombergingsgebied Vlie beschouwd.

De in het verleden geobserveerde langjarige sedimentatie bedraagt 4,1 tot 5,1 mm per jaar. Daarbij is aangetekend dat deze sedimentatiesnelheid niet één op één is te vertalen in meegroeicapaciteit, omdat deze sedimentatie een reactie is op de eenmalige afsluiting door aanleg van de Afsluitdijk en niet op het doorgaande proces van zeespiegelstijging.

Met modelsimulatie op basis van het zogenoemde ASMITA-model is het meegroeivermogen geschat op 5,9 mm per jaar.

Beschouwing van sedimentbalansen levert een meegroeivermogen tussen de 5 en 6 mm per jaar op.

In het rapport is in paragraaf 7.4 geconcludeerd dat, omdat de sedimentbalansbenadering de meest voorzichtige methode is om het meegroeivermogen te bepalen, de met die methode bepaalde ondergrens van 5 mm per jaar als realistische, zelfs voorzichtige, ondergrens voor het meegroeivermogen kan worden beschouwd.

7.1. De minister heeft Deltares verzocht het rapport meegroeivermogen te beoordelen. In het rapport "Het meegroeivermogen van de Westelijke Waddenzee" van Deltares van 12 augustus 2010 is op grond van de gepresenteerde gegevens vastgesteld dat over de periode sinds de afsluiting van de Zuiderzee met de afsluitdijk een meegroeivermogen van 5 mm per jaar heeft bestaan, waarop ook voor de periode van de beoogde zoutwinning kan worden gerekend.

8. De verenigingen hebben deze conclusie onder het overleggen van een aantal notities van dr. L.C. van Rijn bestreden. In deze notities zijn bij meerdere processtukken op- en aanmerkingen geplaatst. De Afdeling zal zich bij de bespreking in deze uitspraak concentreren op de op- en aanmerkingen die voor de verenigingen, gezien de door de gemachtigde van de verenigingen in het beroepschrift en de nadere stukken aangevoerde betogen, het meeste gewicht hebben.

9. De verenigingen betogen allereerst dat in het rapport meegroeivermogen het zandaanbod te hoog is ingeschat omdat is uitgegaan van een kustachteruitgang van 8 m per jaar in plaats van 4 m per jaar.

9.1. In het rapport meegroeivermogen is bij de inschatting van het zandaanbod uitgegaan van een kustachteruitgang van gemiddeld 8 m per jaar. In het deskundigenverslag van de Stab van 8 februari 2016 is na beschouwing van de ter zake verschenen onderzoeken geconcludeerd dat deze aanname realistisch is. De Afdeling ziet geen aanleiding deze conclusie in twijfel te trekken.

Uit een door de verenigingen in het geding gebrachte notitie van Van Rijn van 20 september 2016, blz. 5, begrijpt de Afdeling overigens dat de verenigingen niet zozeer het zandaanbod in de periode waarop het winningsplan betrekking heeft ter discussie hebben willen stellen, maar het zandaanbod na die periode. Het zandaanbod in de periode na de winningsperiode is echter niet relevant voor de beoordeling van het besluit tot instemming.

Dit betoog faalt.

10. De verenigingen betogen verder dat de in het rapport meegroeivermogen gepresenteerde berekeningen op basis van het ASMITA-model tot de ongerijmde uitkomst leiden dat een bodemdaling door zoutwinning een verhoging van de meegroeicapaciteit veroorzaakt en bovendien niet overeenkomen met het door Van Rijn modelmatig berekende meegroeivermogen van 3,5 mm per jaar. Het ASMITA-model berust volgens de vereniging op twijfelachtige aannames en de uitkomsten van berekeningen met dit model sporen volgens hen niet met de werkelijkheid. Ter zitting hebben de verenigingen in dit verband betoogd dat de modelmatige berekeningen een onzekerheidsmarge kennen. Daarom moet volgens de verenigingen worden uitgegaan van het door Van Rijn berekende meegroeivermogen van 3,5 mm per jaar. Tot slot betogen de verenigingen in hun reactie van 16 maart 2016 op het deskundigenverslag van de Stab van 8 februari 2016, dat uit een nieuwe berekening van Van Rijn volgt dat zou moeten worden uitgegaan van een meegroeivermogen van 4 mm per jaar.

10.1. Wat deze betogen betreft merkt de Afdeling allereerst op dat het met het ASMITA-model berekende meegroeivermogen van 5,9 mm per jaar in het rapport meegroeivermogen, en daarmee in de besluitvorming, niet doorslaggevend is geweest.

Zoals eerder is overwogen is in het rapport na beschouwing van de historische sedimentatie, de modelberekeningen en de sedimentatiebalansen ervoor gekozen om niet het modelmatig berekende meegroeivermogen van 5,9 mm per jaar, maar de ondergrens van het uit de sedimentatiebalansen gevonden meegroeivermogen van 5,0 mm per jaar als realistisch, zelfs voorzichtig, uitgangpunt te hanteren. Deze waarde is door de minister in zijn besluitvorming overgenomen.

Ook als de kritiek van de verenigingen op de uitkomsten van de ASMITA-modelberekeningen terecht is, is het dus de vraag wat dit moet betekenen voor de juistheid van de door de minister gehanteerde waarde. Die is immers niet primair gebaseerd op de uitkomst van de modelberekeningen. Met deze kanttekening zal de Afdeling desondanks de door de verenigingen opgeworpen punten bespreken.

10.2. De verenigingen hebben in hun beroepschrift noch ter zitting voldoende duidelijk gemaakt welke kritiek zij met hun verwijzing naar twijfelachtige aannames hebben op de toepassing van het ASMITA-model. Dat modelberekeningen een onzekerheidsmarge kennen is onvermijdelijk, maar maakt niet dat het resultaat van deze berekeningen onbruikbaar is.

Wat het door de verenigingen veronderstelde ongerijmde effect van de bodemdaling op de berekende meegroeicapaciteit betreft overweegt de Afdeling dat, zoals de minister in zijn verweerschrift ook heeft opgemerkt, op blz. 56 van het rapport meegroeivermogen is uiteengezet waarom dit effect optreedt. De verenigingen hebben geen argumenten gegeven waarom deze uiteenzetting niet juist is.

Wat tot slot het door Van Rijn berekende meegroeivermogen van 3,5 mm of 4 mm per jaar betreft heeft de minister erop gewezen dat dit niveau - aangenomen dat het betrekking heeft op het totale meegroeivermogen - niet juist kan zijn, alleen al omdat dit niveau lager is dan de sedimenttoenames die in praktijk optreden en zijn gemeten. Dit in aanmerking genomen ziet de Afdeling in de modelmatige berekeningen van Van Rijn geen aanwijzing dat de in het rapport meegroeivermogen gemaakte berekeningen onjuist zijn.

Deze betogen falen.

11. Ook in hetgeen de verenigingen voor het overige aanvoeren vindt de Afdeling, mede in aanmerking genomen het onder 7.1 genoemde advies van Deltares en hetgeen in de deskundigenverslagen van de Stab is vermeld over de door de verenigingen naar voren gebrachte argumenten over het meegroeivermogen, geen aanleiding voor het oordeel dat de minister bij zijn besluit over instemming met het winningsplan niet mocht uitgaan van een meegroeivermogen van ten minste 5 mm per jaar.

Overigens is ter zitting aan de orde geweest dat uit blz. 5 van de door de verenigingen in het geding gebrachte notitie van Van Rijn van 20 september 2016 lijkt te volgen dat ook zij inmiddels van mening zijn dat van een meegroeivermogen van 5 mm per jaar kan worden uitgegaan. In deze notitie wordt geconcludeerd dat het voorzichtig en redelijk is uit te gaan van een meegroeivermogen van 4 mm per jaar met de aanwezigheid van bodemdaling door zoutwinning. Aangezien de bodemdaling door zoutwinning ongeveer 1 mm bedraagt, komt het totale meegroeivermogen ook in de visie van de verenigingen kennelijk uit op 5 mm per jaar.

Zeespiegelstijgingssnelheid

12. In het rapport TNO 2016 is de zeespiegelstijgingssnelheid op twee manieren gemodelleerd.

Voor de relatief korte termijn (tot 2021) is enerzijds aan de hand van de over de periode van 1890 tot 2013 gemeten gemiddelde zeespiegelstijgingssnelheid bij de Waddenzee (1,76 mm per jaar) en anderzijds aan de hand van door Deltares geanalyseerde niet-lineaire effecten in de snelheid, in een model beschreven met welke zeespiegelstijgingssnelheid rekening moet worden gehouden in de periode 2007 tot en met 2021 wanneer deze trend zich voortzet. Dit model komt erop neer dat de zeespiegelstijgingssnelheid in 2007 2,181 mm per jaar bedraagt en jaarlijks wordt vermeerderd met een versnelling van 0,0076 mm per (jaar)2.

Voor de periode vanaf 2021 is gekozen om een eenparige versnelling van de zeespiegelstijging aan te nemen die het gemiddelde bedraagt van de gemiddelde versnelling in de door het KNMI in de KNMI’14-klimaatscenario’s voor de periode 1980-2100 gemodelleerde scenario’s "W" (Warm) en "G" (Gematigd): 0,058 mm per (jaar)2.

12.1. Bij het oorspronkelijke besluit over instemming met het winningsplan van 12 mei 2015 heeft de minister zich nog gebaseerd op het het rapport "Advies actualisering beleidsscenario zeespiegelstijging voor bepaling gebruiksruimte voor gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van TNO van 7 januari 2011 (hierna: TNO 2011). De verenigingen betogen, in de kern weergegeven, dat ten onrechte niet is vastgehouden aan de door TNO in het rapport TNO 2011 gebruikte aannames en methodieken.

Verder is het in het rapport TNO 2016 betrokken onderzoek van Deltares, zo hebben appellanten ter zitting betoogd, opgesteld ten behoeve van de beoordeling van zandsuppleties en dijkversterkingen. Dat onderzoek had daarom niet mogen worden betrokken bij een besluit ten behoeve van zoutwinning. Wat de aannames over de langere termijn betreft, betogen zij verder dat gezien enerzijds de in de KNMI-scenario’s enigszins naar boven bijgestelde maximaal te verwachten zeespiegelstijging en anderzijds gezien recent onderzoek van Pollard en DeConto, waarover in Nature een artikel is verschenen, het niet duidelijk is waarom in het rapport TNO 2016 met een lagere versnelling wordt rekening gehouden dan in het rapport TNO 2011.

12.2. De Afdeling merkt allereerst op dat, ook als de verenigingen terecht betogen dat in het rapport TNO 2016 deels van andere aannames of methodieken gebruik is gemaakt dan in het rapport TNO 2011, dit op zichzelf niet meebrengt dat de in het rapport TNO 2016 opgenomen inschattingen van de zeespiegelstijgingssnelheid niet een voor het nemen van het besluit over het winningsplan bruikbaar beeld geven. Zoals onder 6 is overwogen, staat ter beoordeling of de minister op basis van onder meer het rapport TNO 2016 er enerzijds van heeft kunnen uitgaan dat op de relatief korte termijn de met de toegestane zoutwinning samenhangende bodemdaling niet zal leiden tot een overschrijding van het meegroeivermogen, en anderzijds of kan worden aangenomen dat niet op voorhand hoeft te worden uitgesloten dat gedurende de voorziene winningsperiode zout kan worden gewonnen zonder dat een dergelijke overschrijding zal plaatsvinden.

12.3. Wat de aannames voor de korte termijn betreft, is in zowel het rapport TNO 2011 als het rapport TNO 2016 in grote lijnen aangenomen dat de bestaande zeespiegelstijgingstrend zich voorlopig zal voortzetten.

In het rapport TNO 2016 is uiteengezet hoe op grond van enerzijds langjarige tijdreeksen van de zeespiegelstijgingssnelheid (waaruit geen versnelling kan worden afgeleid) en anderzijds het onderzoek van Deltares (waaruit via een berekening een mogelijk plaatsvindende, maar niet uit lokale meetgegevens af te leiden, versnelling kan worden bepaald), voor de periode tot 2021 een zeespiegelstijgingssnelheid met een kleine versnelling kan worden gemodelleerd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het feit dat, zoals de verenigingen stellen, het onderzoek van Deltares niet primair is uitgevoerd ten behoeve van de zoutwinning mee zou brengen dat de resultaten ervan niet bruikbaar zouden zijn voor de modellering. Ook voor het overige is er geen aanleiding om aan te nemen dat de modellering in het rapport TNO 2016 voor de beoordeling van de effecten van zoutwinning op de korte termijn geen bruikbaar beeld geeft van de te verwachten zeespiegelstijging.

12.4. Wat de aannames voor de langere termijn betreft, is in het rapport TNO 2016 geconcludeerd dat wanneer vanaf 2021 zou worden uitgegaan van het in het rapport TNO 2011 aangenomen scenario voor de versnelling van de zeespiegelstijging, deze versnelling veel groter is dan de versnelling die in de KNMI’14 klimaatscenario’s ‘W’ en ‘G’ wordt aangegeven. Gezien de in figuur 1 van het rapport TNO 2016 weergegeven bandbreedtes van in de klimaatscenario’s aangenomen (versnelling van de) zeespiegelstijgingssnelheid in verhouding tot de in het rapport van TNO 2011 aangenomen versnelling, is die conclusie juist.

In het rapport TNO 2016 is vermeld dat nog veel onduidelijkheid bestaat over de ontwikkeling van de zeespiegelstijging in de komende eeuw. Voor de bepaling van gebruiksruimte voor delfstofwinning onder de Waddenzee, waarvoor de ontwikkelingsverwachting elke vijf jaar wordt herzien, is een pragmatische oplossing gekozen door voor de periode vanaf 2021 een eenparige versnelling van de zeespiegelstijging aan te nemen die het gemiddelde bedraagt van de gemiddelde versnelling in "W" en "G" scenario’s. In het rapport TNO 2016 is benadrukt dat dit een richtscenario is dat een perspectief biedt voor de planning van winningsactiviteiten voor de komende tientallen jaren. Het scenario zal echter iedere vijf jaar worden geactualiseerd, waarbij het perspectief voor de winning anders, eventueel ook ongunstiger, kan blijken te zijn.

Het voorgaande in aanmerking genomen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet de gemiddelde versnelling uit de KNMI’14 klimaatscenario’s tot uitgangspunt kon nemen voor de inschatting van mogelijke zeespiegelstijging op de relatief lange termijn voor het besluit tot instemming met het winningsplan. Voor zover de verenigingen onder verwijzing naar recent onderzoek betogen dat de klimaatscenario’s mogelijk de zeespiegelstijgingssnelheid onderschatten, merkt de Afdeling op dat dit onderzoek blijkens het door de verenigingen overgelegde artikel uit Nature met name betrekking heeft op zeespiegelstijgingen op de zeer lange termijn (2100 en 2500), en niet op de verhoudingsgewijs korte termijn (tot 2052) waarop het aan de orde zijnde winningsplan ziet.

Conclusie meegroeivermogen, zeespiegelstijgingssnelheid en gebruiksruimte

13. De conclusie uit het voorgaande is dat de minister bij zijn besluitvorming op goede gronden heeft kunnen uitgaan van een minimaal meegroeivermogen van 5 mm per jaar en van de in het rapport TNO 2016 gemodelleerde zeespiegelstijgingssnelheid.

Gezien de huidige zeespiegelstijgingssnelheid kon de minister er van uitgaan dat de komende jaren de gebruiksruimte ruimschoots voldoende is om een winning overeenkomend met een ruimte van 0,99 mm per jaar zonder beperkingen te laten plaatsvinden. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat wanneer wordt uitgegaan van de door de verenigingen niet bestreden aannames in TNO 2011, dezelfde conclusie kan worden getrokken.

Gezien de in TNO 2016 gemodelleerde zeespiegelstijging voor de periode vanaf 2021 in combinatie met het meegroeivermogen van 5 mm, heeft de minister voorts op goede gronden kunnen aannemen dat niet op voorhand hoeft te worden uitgesloten dat gedurende de periode tot en met 2052 gebruiksruimte bestaat voor de winning van zout.

Indien de aannames over het meegroeivermogen of de zeespiegelstijgingssnelheid naar aanleiding van beschikbaar komende gegevens moeten worden bijgesteld, voorziet het besluit tot instemming met het winningsplan met de voorschriften 15 en 16 in de verplichting om de winning te staken of te verminderen wanneer de zoutwinning niet langer past binnen de daarvoor beschikbare gebruiksruimte.

Gelet op het voorgaande maakt het besluit tot instemming met het winningsplan niet de door de verenigingen gevreesde verdieping van de Waddenzee of een achteruitgang van het oppervlakte aan droogvallende zandplaten mogelijk.

De betogen falen.

Ballastplaat

14. Los van de gevolgen voor de Waddenzee in het algemeen, zijn de verenigingen beducht voor de lokale gevolgen van de zoutwinning voor de Ballastplaat. Deze plaat bevindt zich deels boven het winningsgebied. Bij de ondiepere delen van de Waddenzee zoals bij de Ballastplaat is, zo hebben de verenigingen ter zitting benadrukt, het meegroeivermogen minder dan in de diepere delen. In dit verband wijzen zij erop dat Van Rijn heeft berekend dat, afhankelijk van de locatie van de zoutwinning, een zogenoemde restput kan ontstaan.

14.1. De door de verenigingen bedoelde berekeningen zijn gepresenteerd in paragraaf 5.5 en verder van de notitie "Bodemdaling Wadden door zoutwinning" van juli 2015 van Van Rijn. Uit paragraaf 5.6 leidt de Afdeling af dat de verenigingen er op basis van de berekeningen van Van Rijn beducht voor zijn dat de zoutwinning ertoe leidt dat op 10.000.000 vierkante meter (zijnde volgens de notitie 20% van de oppervlakte van de Ballastplaat) van de droogvallende delen van de Ballastplaat een verdieping van gemiddeld 1 cm ontstaat die de droogvaltijd zou verminderen. De verminderde droogvaltijd houdt, zo blijkt uit de notitie, grotendeels verband met de tijd die het zou kosten om water dat in die verdieping op de drooggevallen plaat achter is gebleven via infiltratie af te voeren. In een door de verenigingen overgelegde notitie van Van Rijn van 27 november 2015 wordt aanvullend gemeld dat de verdieping niet meetbaar is, en wordt gemeld dat er ondiepe plassen kunnen ontstaan. In een door de verenigingen overgelegde reactie van Van Rijn van 15 maart 2016 op het deskundigenverslag van de Stab van 8 februari 2016 is verduidelijkt dat uit de berekeningen volgt dat de kans op de verdieping klein is: alleen in de meest ongunstige situatie, te weten de ondergrens van het onzekerheidsinterval.

14.2. In het door Van Rijn berekende scenario bestaat een kleine kans dat een beperkte verdieping op een deel van de Ballastplaat zich daadwerkelijk voordoet. In het deskundigenverslag van de Stab van 8 februari 2016 is vermeld dat een eventueel tijdelijke plasvorming op de platen meer zal afhangen van de erosie en sedimentatie die per getijde optreedt. Daarmee is plasvorming, zo vermeldt het verslag, eerder afhankelijk van meteorologische omstandigheden dan van de zeer traag verlopende daling van de wadbodem, die geleidelijk wordt aangevuld. De Afdeling overweegt dat gelet hierop het niet aannemelijk is dat als gevolg van de zoutwinning een verdieping ontstaat op het droogvallend deel van de Ballastplaat die tot plasvorming en daarmee tot effecten op de droogvaltijd leidt en oordeelt derhalve dat de minister in de mogelijke gevolgen van de zoutwinning voor de Ballastplaat geen reden heeft hoeven zien om niet in te stemmen met het winningsplan.

Ook dit betoog faalt.

Conclusie

15. Het tegen het besluit tot instemming met het winningsplan, zoals gewijzigd bij besluit van 30 augustus 2016, ingestelde beroep van de verenigingen is gezien het voorgaande ongegrond.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.

w.g. Uylenburg w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016

262.