Uitspraak 201502136/1/R1

201502136/1/R1.
Datum uitspraak: 16 december 2015

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Beesel,
2. [appellant sub 2A], [appellante sub 2B] en [appellant sub 2C], wonend te Reuver, gemeente Beesel (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B], wonend te Swalmen, gemeente Roermond (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]),

en

de raad van de gemeente Beesel,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Bebouwde gebieden" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], en [appellant sub 3] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door ing. B. Hackert, werkzaam bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Esley Consultants B.V., [appellant sub 2], [appellant sub 3], bijgestaan door J.J. Grouls, en de raad, vertegenwoordigd door F.M.A.M. Tegels, A.G.J. van Loon, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door I. de Lange-Verschuren, werkzaam bij Croonenburo5, zijn verschenen.

Overwegingen

Het toetsingskader

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het beroep van [appellant sub 1]

3. [appellant sub 1] richt zich tegen het plandeel met onder meer de bestemmingen "Wonen", "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" en "Waterstaat - Waterbergingsgebied" ten westen van zijn huidige woning op het perceel [locatie]. Hij heeft dit perceel in eigendom en wil een levensloopbestendige woning op het perceel realiseren.

4. [appellant sub 1] betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om een tweede woning op het perceel te realiseren. Hiertoe voert hij aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het beleid in de weg staat aan de tweede woning. Volgens [appellant sub 1] past de gewenste woning in het gemeentelijk woningbouwkader.

4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beoogde locatie niet geschikt is voor een woning. Volgens de raad ligt de woning binnen een karakteristiek deel van de historische kern Beesel in Ouddorp. De historische kern is gevrijwaard van nieuwbouw. Voorts is een essentieel aspect van de karakteristiek dat grote ruimtes tussen de bebouwing aanwezig zijn die zicht bieden op het achterliggende agrarisch gebied. Door de door [appellant sub 1] gewenste woning wordt dit zicht verstoord. De raad stelt zich voorts op het standpunt dat het beleid, opgenomen in de gemeentelijke structuurvisie en de beleidsregel "Particuliere woningbouw op open plekken in het (voormalig) bestemmingsplan Kernen" vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders bij besluit van 29 januari 2007 (hierna: de Beleidsregel), aan de gewenste woning in de weg staat. De raad stelt zich ten slotte op het standpunt dat de ligging van het perceel binnen het waterbergend riviergebied van de Maas deze locatie niet geschikt maakt voor het oprichten van een nieuwe woning.

4.2. Ingevolge artikel 25, lid 25.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen.

Ingevolge lid 25.2.2, onder a, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat nieuwbouw van woningen niet is toegestaan, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden", waarbij het aantal nieuwe woningen niet meer mag zijn dan is aangegeven.

Ingevolge artikel 31, lid 31.1, zijn de voor "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" aangewezen gronden mede bestemd voor het behoud en herstel van de cultuurhistorische waarden en het stedenbouwkundig beeld voor zover die worden bepaald door:

a. de architectonische waarden van de afzonderlijke gebouwen;

b. de historisch bepaalde rangschikking en samenhang van gebouwen;

c. de landschappelijke inpassing van de gebouwen.

Ingevolge lid 31.2, onder c, is nieuwbouw van woningen niet toegestaan.

Ingevolge artikel 34, lid 34.1, zijn de voor "Waterstaat - Waterbergingsgebied" aangewezen gronden mede bestemd voor een waterbergende functie.

Ingevolge lid 34.2.1 mogen op deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.

4.3. In de "Structuurvisie Beesel" vastgesteld door de raad bij besluit van 12 september 2011 (hierna: de Structuurvisie), staat dat de kern Beesel een karakteristieke kransakkerstructuur heeft met het dorp in het midden en de akkers in een waaier eromheen. Ouddorp bestaat slechts uit een paar wegen. De bebouwing bestaat in hoofdzaak uit boerderijen uit het begin van de 20e eeuw. Het te beschermen dorpsgezicht omvat onder meer Ouddorp.

Met betrekking tot de kern Beesel wordt in de structuurvisie een ontwikkelingsrichting uiteengezet. In dit kader wordt genoemd het uitbreiden van woningbouwlocatie Kleine Solberg en Heijackerstraat en het daarbij zo vraaggericht mogelijk faciliteren van de eigen huishoudens uit de kern Beesel. Ook is het ontwikkelen van woningen op herstructurerings- en inbreidingslocaties voor alle doelgroepen, maar vooral voor senioren en zorgvragers, van belang. Deze woningbouw en wijkontwikkeling moet voldoen aan de eisen van de toekomst op het gebied van duurzaamheid, klimaatrobuustheid en energiezuinigheid, veiligheid en 100% levensloopbestendigheid.

4.4. In het "Woningbouwkader 2012 tot 2020", vastgesteld door de raad bij besluit van 19 december 2011 (hierna: het Woningbouwkader), staat dat Beesel in woningbouwaantallen de afgelopen jaren een mooi resultaat heeft laten zien. Opvallend is wel dat starters en senioren daarin relatief weinig aan de bak komen. Het is zaak om echt in dialoog te gaan met de geïnteresseerden uit de kern Beesel, zodat wordt gebouwd waar de inwoners (of degenen die terug willen keren naar Beesel) ook daadwerkelijk behoefte aan hebben. Daarom kiest de gemeente er voor in Beesel zoveel als mogelijk in dialoog met het dorp te komen tot maatwerk in de woningbouw.

In de Toekomstvisie 2030, vastgesteld bij besluit van 19 december 2011 (hierna: Toekomstvisie 2030), is aangegeven dat het wenselijk is om verschillende soorten woningen in de gemeente te hebben, zoals woningen met voorzieningen voor het ouder worden.

4.5. In de Beleidsregel zijn de toetsingscriteria vastgelegd waaraan verzoeken voor particuliere woningbouw op open plekken binnen het (voormalig) plangebied "Kernen" dienen te voldoen. Indien een voorgelegde locatie aan de toetsingscriteria voldoet, zal de raad dan wel het college medewerking verlenen aan een bestemmingsplanprocedure of een procedure voor de verlening van een omgevingsvergunning. Een van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan, is dat het bouwplan betrekking heeft op invulling van een open plek binnen het plan. Ook dient het plan te voldoen aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden, waaronder de eis dat woonbebouwing niet mag worden opgericht in karakteristieke delen van de kern.

4.6. [appellant sub 1] betoogt terecht dat het Woningbouwkader en de Toekomstvisie 2030 niet in de weg staan aan de gewenste woning. Dit wordt door de raad niet betwist. Dit betekent echter niet zonder meer dat de raad in de gewenste woning had moeten voorzien. Uit deze beleidsstukken volgt geen verplichting voor de raad hiertoe. Het betoog faalt.

4.7. Wat betreft het betoog van de raad dat de Beleidsregel aan de gewenste tweede woning in de weg staat, overweegt de Afdeling als volgt. De Beleidsregel is opgesteld als toetsingskader voor verzoeken voor woningbouw tot afwijking van het voorheen geldende plan. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de Beleidsregel derhalve niet rechtstreeks van toepassing is op dit plan en hij hieraan dus niet is gebonden. De raad heeft voorts toegelicht dat de criteria in de Beleidsregel wel een rol spelen bij zijn afweging, maar dat het voor zijn afweging niet doorslaggevend is of aan de criteria wordt voldaan. Desgevraagd heeft de raad ter zitting toegelicht dat het verzoek van [appellant sub 1] om een tweede woning niet is afgewezen omdat dit niet aan de Beleidsregel zou voldoen, maar omdat het perceel om ruimtelijke redenen niet geschikt is voor een tweede woning. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gewenste woning niet voldoet aan de Beleidsregel, slaagt dit derhalve niet.

4.8. [appellant sub 1] betoogt echter terecht dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het perceel om ruimtelijke redenen niet geschikt zou zijn voor een tweede woning. Anders dan de raad stelt, staat in de toelichting bij de aanwijzing van het beschermd dorpsgezicht niet dat woningbouw binnen Ouddorp niet is toegestaan. Hierin staat een aantal stedenbouwkundige aspecten van Ouddorp die moeten worden beschermd, maar geen verbod op nieuwbouw. Als beschermenswaardig aspect is aangewezen het zicht op de Oude pastorie over de open weide. In dit kader heeft [appellant sub 1] aangevoerd dat in de straat geen grote ruimtes tussen de bebouwing met zicht op het agrarische gebied aanwezig zijn. De raad heeft zijn standpunt dat de door [appellant sub 1] gewenste woning afbreuk doet aan de doorkijk op het achterliggende agrarisch gebied niet met objectieve gegevens onderbouwd. Gelet hierop heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat de tweede woning niet verenigbaar is met de historisch karakteristieke waarden van het gebied.

Anders dan de raad voorts betoogt, staat de Structuurvisie evenmin aan de door [appellant sub 1] gewenste woning in de weg. In de Structuurvisie staat dat binnen de kern Beesel mogelijkheden tot woningbouw aanwezig zijn. Hierin staat geen verbod op nieuwbouwwoningen in Ouddorp. De raad heeft ter zitting aangegeven dat het de voorkeur heeft dat nieuwbouw in het centrum plaatsvindt, maar dit betekent niet dat een nieuwe woning buiten het centrum per definitie is uitgesloten.

Anders dan de raad ten slotte betoogt, betekent de omstandigheid dat het perceel van [appellant sub 1] is gelegen binnen het waterbergend rivierbed evenmin dat woningbouw hier niet is toegestaan. Tussen partijen is niet in geschil dat bouwen binnen het waterbergend rivierbed mogelijk is indien compenserende maatregelen worden getroffen. De raad heeft niet onderbouwd dat dergelijke compenserende maatregelen niet mogelijk zijn. De niet nader onderbouwde stelling dat Rijkswaterstaat een negatief advies heeft gegeven voor het realiseren van een woning ter plaatse van een perceel in de omgeving is daarvoor onvoldoende. Daarbij komt dat [appellant sub 1] ter zitting onbestreden heeft gesteld dat Rijkswaterstaat voor percelen in de omgeving positief advies heeft gegeven voor het realiseren van bebouwing.

Het betoog slaagt.

4.9. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat niet voorziet in een woning op het plandeel met onder meer de bestemmingen "Wonen", "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" en "Waterstaat - Waterbergingsgebied" ten westen van het perceel [locatie], is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

Het beroep van [appellant sub 2]

5. [appellant sub 2] richt zich tegen het plandeel ter plaatse van het perceel Pastoor Vranckenlaan 28. Aan dit plandeel is de bestemming "Centrum" en de aanduiding "horeca" toegekend. Op dit perceel is een café gevestigd. De afstand tussen de woning van [appellant sub 2] en het café is 0 m. [appellant sub 2] vreest geluidhinder.

Definitie van "bestaande situatie"

6. [appellant sub 2] betoogt dat de in het plan opgenomen definitie van "bestaande situatie" onjuist is. [appellant sub 2] voert hiertoe aan dat deze definitie onnodig ruim is en ook illegale bebouwing legaliseert.

6.1. Ingevolge artikel 1, van de planregels wordt onder bestaande situatie verstaan:

a. bebouwing, zoals aanwezig en toegestaan (legaal gerealiseerd) op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan, dan wel mag worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde omgevingsvergunning;

b. het gebruik van grond en opstallen, zoals aanwezig en toegestaan op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen.

6.2. De raad betoogt terecht dat artikel 1 van de planregels bestaande illegale bebouwing en bestaand illegaal gebruik niet legaliseert. Anders dan [appellant sub 2] betoogt regelt artikel 1 op zichzelf niets over de toegestane bebouwing en het toegestane gebruik omdat dit artikel slechts de definitie van het begrip "bestaande situatie" bevat. Deze definitie komt vervolgens niet verder terug in de planregels en is derhalve zinledig. Het plan bevat voorts in artikel 42 de wettelijk voorgeschreven overgangsregels. Reeds daarom faalt het betoog.

Horeca en terrassen

7. [appellant sub 2] betoogt dat ten onrechte binnen elke bestemming "Centrum" horeca is toegestaan. [appellant sub 2] betoogt voorts dat artikel 9, lid 9.5.5, van de planregels bestaande illegale situaties legaliseert. [appellant sub 2] voert voorts aan dat ten onrechte horeca met een bijbehorend terras is toegestaan op het perceel Pastoor Vranckenlaan 28. [appellant sub 2] stelt dat de voorziene horeca en het terras op dit perceel geluidhinder veroorzaken. [appellant sub 2] betoogt verder dat in het voorheen geldende plan op dit perceel een café-restaurant was toegestaan en in dit plan een jongerencafé. Hij voert aan dat de raad ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt in het soort horeca dat is toegestaan. Hij betoogt voorts dat het terras ten onrechte binnen 14 m van zijn woning is toegestaan. In dit verband wijst hij op een akoestisch onderzoek, waarin staat dat de afstand tussen een klein terras en een woning minimaal 14 m behoort te zijn. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat ten onrechte geen akoestische maatregelen bij het gebruik van de horecavoorziening als voorwaardelijke verplichting zijn opgenomen. Ook betoogt [appellant sub 2] dat de raad ten onrechte geen openingstijden voor het terras in de planregels heeft neergelegd. Hiertoe voert hij aan dat deze maatregel volgens het akoestisch onderzoek noodzakelijk is in verband met een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook betoogt [appellant sub 2] dat de raad ten onrechte geen maatregelen bij het gebruik van het terras als voorwaardelijke verplichting heeft opgenomen zoals een maximum van vier zitplaatsen per tafel met een totale gebruiksoppervlakte van 10 m2. Hiertoe voert hij aan dat het akoestisch onderzoek ook van dit uitgangspunt uitgaat.

7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de bestaande legale situatie in dit plan als zodanig is bestemd. Volgens de raad was hij derhalve niet gehouden om een afweging te maken over de door [appellant sub 2] ondervonden geluidhinder van het café en het terras.

7.2. Ingevolge artikel 1, van de planregels wordt onder horeca in categorie 1 verstaan een bedrijf of instelling waar:

a. bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor consumptie ter plaatse worden verstrekt;

b. bedrijfsmatig logies wordt verstrekt.

Ingevolge artikel 1 wordt onder horeca in categorie 2 verstaan:

a. elke voor het publiek, al dan niet tegen betaling toegankelijke lokaliteit, die mede is ingericht of wordt gebruikt voor het dansen, zoals discotheken en dancings;

b. inrichtingen waarin een kans- of behendigheidsspel wordt uitgeoefend.

Ingevolge artikel 1 wordt onder een terras verstaan een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.

Ingevolge artikel 9, lid 9.1, onder c, zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor horeca in categorie 1 met bijbehorende terrassen ter plaatse van de aanduiding "horeca".

Ingevolge lid 9.5.5 mag ter plaatse van de aanduiding "horeca" de omvang van horecavoorzieningen niet meer bedragen dan op het tijdstip van terinzagelegging van het plan aanwezig is.

7.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Centrum Reuver", vastgesteld door de raad bij besluit van 21 januari 2008 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 8 oktober 2008, was aan het bestreden plandeel de bestemming "Centrumdoeleinden C" toegekend.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften waren de gronden op de plankaart aangewezen voor "Centrumdoeleinden C" bestemd voor horecadoeleinden.

Ingevolge het tweede lid, onder c, waren horecadoeleinden uitsluitend toegestaan ter plaatse en in de omvang van de op het tijdstip van tervisielegging van dit ontwerpplan bestaande horecabedrijven. Nieuwvestiging en/of uitbreiding is uitsluitend door middel van vrijstelling toegestaan.

7.4. Bij besluit van 26 september 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan verleend aan Café Friends voor het gebruik van de achterzijde van het pand op het perceel Pastoor Vranckenlaan 28 voor horecadoeleinden.

7.5. In het "Akoestisch onderzoek stemgeluid terrassen gemeente Beesel" van 14 oktober 2010 opgesteld door Caubergh-Huygen Raadgevende Ingenieurs BV (hierna: akoestisch onderzoek) is onderzoek gedaan naar de geluiduitstraling van de geluidrelevante activiteiten op een terras. In het onderzoek is het uitgangspunt gehanteerd dat per tafel 4 zitplaatsen aanwezig zijn en dat dit een totale gebruiksoppervlakte van 10 m2 in beslag neemt. In het onderzoek staat dat de aanbevolen afstanden tussen een terras en een woning vanwege het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) voor het gebiedstype dorpscentrum voor een klein terras van maximaal 30 m2 voor de dag 0 m, voor de avond 7 m en voor de nacht 14 m bedraagt. Indien de afstand van de woningen tot het terras kleiner is dan deze afstanden, dan dient het bevoegd gezag een gedetailleerd onderzoek van de initiatiefnemer te verlangen waarin een beoordeling van de optredende niveaus is opgenomen.

7.6. Anders dan [appellant sub 2] betoogt is horeca niet binnen elke bestemming "Centrum" toegestaan. Gelet op artikel 9, lid 9.1, onder c, van de planregels is horeca binnen de bestemming "Centrum" uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "horeca".

Het betoog faalt in zoverre.

7.7. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Centrum Reuver" stond op grond van artikel 5, tweede lid, onder c, van de planvoorschriften uitbreiding of nieuwvestiging van horeca niet toe zonder dat vrijstelling is verleend. Dit betekent dat uitbreiding of nieuwvestiging van horeca die onder het voorheen gelende bestemmingsplan tot stand is gekomen zonder dat hiervoor vrijstelling is verleend als illegaal moet worden beschouwd. Het onderhavige plan voorziet in artikel 9, lid 9.5.5, van de planregels in een regeling waarbij alle horeca die feitelijk aanwezig is als zodanig wordt bestemd. In dit artikel staat geen uitzondering voor illegaal aanwezige horecavoorzieningen. Dit betekent dat een onder het vorige plan illegaal gerealiseerde uitbreiding of nieuwvestiging van horeca op grond van dit artikel is toegestaan. [appellant sub 2] betoogt daarom terecht dat dit artikel illegale horecavoorzieningen die ten tijde van het voorheen geldende plan zijn aangevangen onder het toegestane gebruik brengt. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij dit niet heeft beoogd, maar dat is bedoeld om legaal aanwezige horeca als zodanig te bestemmen. De Afdeling is derhalve van oordeel dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.

Het betoog slaagt in zoverre.

7.8. Niet in geschil is dat ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerpplan dat voorafging aan het voorheen geldende bestemmingsplan "Centrum Reuver" een restaurant-café op het bestreden plandeel aanwezig was. Op grond van het voorheen geldende plan was een horecavoorziening toegestaan in de omvang zoals die destijds aanwezig was. Er is vervolgens een vrijstelling verleend waardoor de achterzijde van het pand gebruikt mag worden voor horecadoeleinden. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, stond het voorheen geldende bestemmingsplan niet aan een jongerencafé in de weg. Van illegaal gerealiseerde horeca is geen sprake. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de thans aanwezige horecavoorziening reeds onder het voorheen geldende plan was toegestaan.

7.8.1. In beginsel moet een bestaande legale situatie als zodanig in het plan worden opgenomen. Dat sprake is van een bestaande legale situatie betekent echter niet dat in het geheel geen betekenis hoeft te worden toegekend aan de gevolgen van de horecavestiging en het terras voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een bestaande, legale situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. [appellant sub 2] heeft in dit geval aannemelijk gemaakt dat hij aanzienlijke geluidoverlast van de horecavestiging en het terras ondervindt. [appellant sub 2] heeft hiertoe aangevoerd dat de horecagelegenheid aanpandig aan zijn woning ligt. De horecagelegenheid mag tot 02.00 uur geopend zijn. Het stemgeluid en de muziek vanuit de horecagelegenheid zijn door de muur in zijn woning te horen. Ook het stemgeluid vanaf het terras is in de woning van [appellant sub 2] te horen. Voor zover [appellant sub 2] zich in dit kader beroept op de richtafstanden die worden genoemd in het akoestisch onderzoek, overweegt de Afdeling dat deze richtafstanden niet zonder meer op deze situatie van toepassing zijn. Deze richtafstanden zijn opgesteld om aan te toetsen bij nieuwvestiging van horecagelegenheden. Hieruit valt echter wel af te leiden dat de raad een afstand van 0 m tussen een terras en een woning bij nieuwvestiging van een horecagelegenheid in beginsel niet aanvaardbaar acht. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij bekend is met de overlast die [appellant sub 2] van de horecagelegenheid ondervindt. Anders dan de raad betoogt, heeft hij onder deze omstandigheden niet kunnen volstaan met de constatering dat sprake is van een bestaande legale situatie. De raad had de door [appellant sub 2] ondervonden geluidhinder moeten beoordelen en vervolgens moeten bezien of deze situatie uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Indien dit niet het geval is had de raad moeten bezien of maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidsoverlast ter plaatse van de woning van [appellant sub 2] te beperken. Daarbij geldt dat de omstandigheid dat de horecagelegenheid en het terras legaal aanwezig zijn, niet betekent dat wordt voldaan aan de in het Activiteitenbesluit opgenomen maximale geluidniveaus, zodat niet is uitgesloten dat handhavend optreden tegen de overlast tot de mogelijkheden behoort. Dit betekent dat het besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Aan de beroepsgrond van [appellant sub 2] dat het plan in beperkingen aan het gebruik van het café en het terras had moeten voorzien, wordt derhalve niet toegekomen.

Het betoog slaagt.

Grootte van de bouwvlakken

8. [appellant sub 2] betoogt dat ten opzichte van het voorheen geldende plan "Centrum Reuver" ten onrechte grotere bouwvlakken ter plaatse van de percelen Pastoor Vranckenlaan 32 en 34 zijn toegestaan.

8.1. De Afdeling stelt voorop dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Vast staat dat het bouwvlak voor het perceel Pastoor Vranckenlaan 34 niet is gewijzigd ten opzichte van het voorheen geldende plan. Vast staat voorts dat in dit plan aan de voorkant van het perceel Pastoor Vranckenlaan 32 een stuk van ongeveer 15 m² is toegevoegd aan het bouwvlak. Het gehele bouwvlak heeft een oppervlakte van ongeveer 350 m². Derhalve is sprake van een kleinschalige vergroting van het bouwvlak. De raad heeft toegelicht dat hiermee de bestaande legale situatie in het plan is opgenomen. [appellant sub 2] heeft zijn betoog dat dit bouwvlak ten onrechte is vergroot ten opzichte van het voorheen geldende plan niet nader onderbouwd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid in het bouwvlak heeft kunnen voorzien.

Het betoog faalt.

Maximaal bebouwd oppervlak

9. [appellant sub 2] richt zich voorts tegen artikel 9, lid 9.2.3, onder c, van de planregels. Hij betoogt dat ten onrechte niet is voorzien in de beperking dat slechts 50% van het perceel mag worden bebouwd, zoals was neergelegd in artikel 9, lid 9.2.3, onder c, van de planregels bij het ontwerpplan. Hij voert aan dat dit in strijd is met de conserverende aard van het bestemmingsplan. Voorts voert hij aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom de beperking niet in het plan is opgenomen.

9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het in het voorheen geldende plan was toegestaan om bouwvlakken geheel te bebouwen met een hoofdgebouw. De raad vindt het niet wenselijk om op percelen waar het bouwvlak geheel is ingevuld met een hoofdgebouw geen bijbehorende bouwwerken toe te staan. Om die reden heeft de raad deze bepaling ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. De raad stelt zich op het standpunt dat het maximale bebouwde oppervlak voldoende is geborgd doordat in de planregels is opgenomen dat maximaal 75 m2 aan bijbehorende bouwwerken bij hoofdgebouwen mag worden opgericht.

9.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.2.3, onder c, van de planregels mag de gezamenlijke oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken bij hoofdgebouwen, geen woningen zijnde, maximaal 75 m2 zijn.

9.3. Ingevolge artikel 9, lid 9.2.3, onder c, van de planregels bij het ontwerpplan mocht de gezamenlijke oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken bij hoofdgebouwen, geen woningen zijnde, maximaal 75 m2 zijn, met dien verstande dat de bebouwde oppervlakte in totaal niet meer mag zijn dan 50% van het bouwperceel.

9.4. De Afdeling overweegt dat uit het begrip conserverend bestemmingsplan niet volgt dat alle bouwmogelijkheden gelijk moeten blijven aan de bouwmogelijkheden in het voorheen geldende bestemmingsplan. Voorts kan de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, heeft de raad gemotiveerd waarom hij de planregel heeft gewijzigd. [appellant sub 2] heeft niet gemotiveerd waarom het maximum van 75 m2 voor bijbehorende bouwwerken bij een hoofdgebouw onvoldoende waarborgen biedt om te voorkomen dat teveel bouwwerken worden opgericht. Voor zover [appellant sub 2] aanvoert dat deze planregeling een aantasting van zijn uitzicht betekent omdat op de naastgelegen percelen in bijbehorende bouwwerken mag worden voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt voorop dat geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat. Voorts kunnen de bijbehorende bouwwerken alleen worden gerealiseerd aan de achterzijde van de naastgelegen percelen, zodat de vermindering van het uitzicht beperkt is. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid artikel 9, lid 9.2.3, onder c, van de planregels heeft kunnen vaststellen.

Het betoog faalt.

Afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden

10. [appellant sub 2] betoogt dat de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden in artikel 9, leden 9.6 en 9.7, artikel 15, lid 15.4, artikel 22, leden 22.3 en 22.4, artikel 39 en artikel 40, van de planregels ten onrechte in het plan zijn opgenomen. Hiertoe voert hij aan dat deze bepalingen ondeugdelijk zijn gemotiveerd. Hij voert voorts aan dat deze bepalingen in strijd zijn met de conserverende aard van het plan. Voorts is in artikel 9, lid 9.6 en onder a, lid 9.7, artikel 15, lid 15.4 en artikel 22, leden 22.3 en 22.4, van de planregels een goed woon- en leefklimaat onvoldoende geborgd, aldus [appellant sub 2]. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat als voorwaarde voor het gebruik maken van de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden moet worden toegevoegd dat dit uitsluitend kan geschieden indien hieraan een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing ten grondslag wordt gelegd. Ook betoogt [appellant sub 2] dat artikel 9, lid 9.7, van de planregels ten onrechte voorziet in het vergroten van het bouwvlak. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat de raad ten onrechte heeft nagelaten om de in de nota van beantwoording van zienswijzen aangegeven wijziging van artikel 9, lid 9.6, van de planregels door te voeren.

10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden heeft opgenomen om binnen het plan in enige flexibiliteit te voorzien.

10.2. In artikel 9, leden 9.6 en 9.7, artikel 15, lid 15.4, artikel 22, leden 22.3 en 22.4 en artikel 40, van de planregels zijn algemene afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden opgenomen. Als voorwaarde bij deze afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden is opgenomen dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.

Ingevolge artikel 9, lid 9.7, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om ter plaatse van de aanduiding "wetgevingzone - wijzigingsgebied 9" het bouwvlak te vergroten, met dien verstande dat:

a. het bebouwingspercentage van het bouwperceel niet meer mag bedragen dan 75%;

b. het stedenbouwkundige inpasbaar is;

c. er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;

d. het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast;

e. de wijziging past binnen het Regionaal Volkshuisvestingsplan (RVP) of regionale structuurvisie wonen en het gemeentelijk woningbouwprogramma.

10.3. In artikel 39 van de planregels is beoogd om algemene afwijkingsregels op te nemen. In het digitale plan dat door de raad is vastgesteld is deze bepaling echter opgenomen als "UEsDBBQAAAAIAAAAAADh4wI8qwEAAJoHAAATAAAAW0NvbnRlbnRfVHlwZXNdLnhtbLWVzXKbMBSF181M34HRNgMiWXQ6HRMv2maZeOE8g". Dit is door de raad niet beoogd. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

Het betoog slaagt in zoverre.

10.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juli 2014 in zaak nr. 201307530/1/R1) kan de raad bij algemene afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die geen betrekking hebben op een specifieke locatie en waarbij voorschriften zijn gesteld die verzekeren dat de toepassing daarvan niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening, in beginsel volstaan met een afweging of deze in het algemeen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kunnen worden toegepast. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat belanghebbenden tegen de toepassing van deze afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Voorts merkt de Afdeling op dat uit het begrip conserverend bestemmingsplan niet volgt dat alle bouwmogelijkheden gelijk moeten blijven aan de bouwmogelijkheden in het voorheen geldende bestemmingsplan. Bij het toepassen van de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden moet het bevoegd gezag binnen de bandbreedte van de bevoegdheid motiveren dat het toepassen van de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Deze voorwaarde hoeft derhalve niet expliciet te worden opgenomen. De raad heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat in de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden voorschriften zijn opgenomen om te verzekeren dat de toepassing van de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, heeft de raad naar aanleiding van de ingediende zienswijzen een dergelijk voorschrift ook toegevoegd aan artikel 9, lid 9.6, van de planregels. Voor zover [appellant sub 2] zich in het bijzonder richt tegen de in artikel 9, lid 9.7, van de planregels opgenomen mogelijkheid om het bouwvlak te vergroten, wordt overwogen dat ook hiervoor geldt dat dit niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat of een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden in het algemeen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kunnen worden toegepast.

Het betoog faalt.

Parkeergelegenheid

11. [appellant sub 2] betoogt dat het plan voorziet in onvoldoende parkeergelegenheid ter plaatse van de percelen tussen de Pastoor Vranckenlaan 20 tot en met 34. Hij voert hiertoe aan dat hij door geparkeerde fietsen en auto’s op het trottoir overlast ondervindt. Voorts stelt [appellant sub 2] dat het onderzoek waar de raad in dit kader bij de beantwoording van zijn zienswijze naar verwees is verouderd. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat door de afwijkingsbevoegdheid in artikel 22, lid 22.4, van de planregels ten onrechte terrassen mogen worden gerealiseerd op gronden die thans in gebruik zijn voor parkeerplaatsen. Hierdoor kunnen ten onrechte de twee parkeerplaatsen voor de woning van [appellant sub 2] worden vervangen door terrassen.

11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig is. In dit verband wijst hij op een onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van de herinrichting van het centrum Reuver. De raad voert aan dat dit onderzoek voldoende actueel is omdat sindsdien uitsluitend parkeerplaatsen zijn toegevoegd. In dit verband wijst de raad op de Karel Doormanlaan en de P&R zone bij het station.

11.2. Aan de plandelen ter hoogte van de Pastoor Vranckenlaan 20 tot en met 34 is gedeeltelijk de bestemming "Verkeer" toegekend.

Ingevolge artikel 22, lid 22.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd voor:

a. voorzieningen voor verkeer en verblijf;

d. parkeervoorzieningen.

Ingevolge lid 22.4, onder a, kan het bevoegd gezag door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 22.1 voor het realiseren van nieuwe terrassen, met dien verstande dat:

1. nieuwe terrassen uitsluitend zijn toegestaan indien behorend bij nabijgelegen horecagelegenheden;

2. het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast;

3. geen onevenredig nadelige gevolgen voor de parkeerbalans ontstaan.

11.3. In het rapport 'Parkeer/Verkeersonderzoek Centrum Reuver' van 10 maart 2006, opgesteld door Advin B.V. in opdracht van de gemeente Beesel (hierna: het parkeerrapport), is het onderzoek naar de parkeerbehoefte in het centrumgebied van Beesel vastgelegd. In dit rapport staat dat tijdens alle onderzoeksdagen voldoende parkeergelegenheid ter beschikking was in het totale parkeergebied. Op een aantal locaties in het centrum bestaat een relatief hoge parkeerdruk, maar op de overige parkeerterreinen kan nog relatief snel een parkeerplaats worden gevonden.

11.4. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerrapport is verouderd. [appellant sub 2] heeft deze stelling niet onderbouwd. Vast staat dat het plan niet voorziet in nieuwe ontwikkelingen met een grote verkeersaantrekkende werking ter plaatse van de percelen aan de Pastoor Vranckenlaan 20 tot en met 34. De raad heeft voorts onbetwist toegelicht dat de parkeersituatie in het centrum van Beesel sinds het parkeerrapport is verbeterd, nu er extra parkeerplaatsen zijn toegevoegd. [appellant sub 2] heeft het parkeerrapport overigens niet betwist. De raad is derhalve terecht van de juistheid van dit rapport uitgegaan. De raad heeft zich derhalve in redelijkheid, onder verwijzing naar de conclusie van dit rapport, op het standpunt kunnen stellen dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig is.

Het betoog faalt.

11.5. Artikel 22, lid 22.4, onder a, van de planregels maakt het mogelijk dat het bevoegd gezag door middel van een omgevingsvergunning kan toestaan dat nieuwe terrassen worden gerealiseerd ter plaatse van gronden die thans in gebruik zijn voor parkeervoorzieningen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij niet voornemens is om parkeerplaatsen te vervangen door terrassen. De raad heeft ter zitting niet duidelijk kunnen maken voor welke gevallen deze planregeling is bedoeld. De raad heeft gelet hierop onvoldoende gemotiveerd waarom hij heeft voorzien in de afwijkingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 22, lid 22.4, onder a, van de planregels. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

Het betoog slaagt.

12. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft artikel 9, lid 9.5.5 en artikel 39 van de planregels zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het bestreden besluit voor zover het betreft het plandeel ter plaatse van het perceel Pastoor Vranckenlaan 28 met de bestemming "Centrum" en de aanduiding "horeca" is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het bestreden besluit voor zover het betreft artikel 22, lid 22.4, onder a, van de planregels is eveneens genomen in strijd artikel 3:46 van de Awb.

Het beroep van [appellant sub 3]

13. [appellant sub 3] richt zich tegen het plandeel ter plaatse van het kadastrale perceel B 2557 met de bestemming "Agrarisch - Onbebouwd". Hij heeft dit perceel in eigendom en wil daar een woning realiseren.

14. [appellant sub 3] betoogt dat ten onrechte niet de mogelijkheid is toegekend om een woning op het perceel te realiseren. Hiertoe voert hij aan dat de woning bijdraagt aan het stedenbouwkundig beeld bij de entree van de gemeente Beesel. Hij voert voorts aan dat nabijgelegen bedrijven niet in hun bedrijfsvoering worden belemmerd door de aanwezigheid van de gewenste woning. Ook betoogt [appellant sub 3] dat niet hoeft te worden gevreesd voor precedentwerking. Voorts wijst [appellant sub 3] op onderzoeken waaruit volgt dat er geen redenen zijn om geen woning toe te staan. In dit verband heeft [appellant sub 3] een akoestisch onderzoek en een historisch bodemonderzoek laten uitvoeren. Voorts voert hij aan dat vanuit externe veiligheid geen belemmeringen worden verwacht.

14.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de gewenste ontwikkeling in het kader van het grotere geheel van het omliggende gebied moet worden bezien, hetgeen in de nog vast te stellen regionale woonvisie zal gebeuren. Om die reden wil de raad de door [appellant sub 3] gewenste woning in het kader van dit plan niet toestaan.

14.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch - Onbebouwd" aangewezen gronden bestemd voor een duurzaam agrarisch grondgebruik.

Ingevolge lid 4.2.1 mogen op of in deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.

14.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2015, in zaak nr. 201500191/1/R1 is in het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. De raad kan zich niet aan deze verplichting onttrekken met de enkele stelling dat een in de toekomst vast te stellen regionale woonvisie wellicht in de weg staat aan een woning ter plaatse van het bestreden plandeel. Niet in geschil is dat het initiatief van [appellant sub 3] tijdig bekend was bij de raad. Nu het voornemen reeds bekend en concreet was ten tijde van de besluitvorming over het bestemmingsplan, ziet de Afdeling niet in dat met dit voornemen en de gevolgen daarvan op de omgeving bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen rekening kon worden gehouden. Voor zover de raad betoogt dat bepaalde informatie of onderzoeken daarvoor ontbreken, oordeelt de Afdeling dat het op de weg van de raad had gelegen aan [appellant sub 3] kenbaar te maken dat zijn verzoek voor woningbouwontwikkeling onvoldoende uitgewerkt was zodat hij in staat kon worden gesteld om het verzoek tijdig met de benodigde informatie en met nader genoemde onderzoeken aan te vullen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij dit niet heeft gedaan. Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.

Het betoog slaagt.

15. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft het plandeel ter plaatse van het kadastrale perceel B 2557 met de bestemming "Agrarisch - Onbebouwd" is genomen in strijd artikel 3:2 van de Awb.

Bestuurlijke lus

16. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb, op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen zonder dat daarbij toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.

De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 4.8 toereikend te motiveren waarom de door [appellant sub 1] gewenste woning ter plaatse van het bestreden plandeel niet wordt toegestaan, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

De raad dient voorts met inachtneming van overweging 7.7 artikel 9, lid 9.5.5, van de planregels te wijzigen in die zin dat legaal aanwezige horeca is toegestaan, zoals hij dat had beoogd.

Voorts dient de raad met inachtneming van overweging 7.8.1 toereikend te motiveren waarom de horecavoorziening met bijbehorend terras ter plaatse van het perceel Pastoor Vranckenlaan 28 met de bestemming "Centrum" en de aanduiding "horeca" ruimtelijk aanvaardbaar is, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

De raad dient voorts met inachtneming van overweging 10.3 artikel 39 van de planregels te wijzigen.

De raad dient voorts met inachtneming van overweging 11.5 alsnog toereikend te motiveren waarom hij heeft voorzien in de afwijkingsbevoegdheid opgenomen in artikel 22, lid 22.4, onder a, van de planregels, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

De raad dient ten slotte met inachtneming van overweging 14.3 toereikend te motiveren waarom de door [appellant sub 3] gewenste woning ter plaatse van het bestreden plandeel niet wordt toegestaan, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

De raad dient wijzigingen van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.

Proceskosten

17. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Beesel op om binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak:

- met inachtneming van overweging 16 de gebreken in het besluit van 15 december 2014 tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Bebouwde gebieden" te herstellen en

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en de wijzigingen van het besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.

w.g. Michiels w.g. Schaaf
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015

523-812.