Uitspraak 201202327/1/R2

201202327/1/R2.
Datum uitspraak: 24 december 2014

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de stichting Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden,
appellante,

en

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 1 augustus 2011, kenmerk PZH-2011-298760948, heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) verleend voor de herinrichting van het golfterrein van de Noordwijkse Golfclub (hierna: NGC) in het Natura 2000-gebied "Kennemerland-Zuid" (hierna: het Natura 2000-gebied).

Bij besluit van 23 januari 2012, kenmerk PZH-2012-321684518, heeft het college het door Duinbehoud hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft Duinbehoud beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
NGC en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Bij besluit van 19 december 2012, kenmerk PZH-2012-362698808, heeft het college het besluit op bezwaar van 23 januari 2012 gedeeltelijk gewijzigd.

Duinbehoud heeft hiertegen een zienswijze ingediend, waarop NGC heeft gereageerd.

Bij besluit van 12 februari 2013, kenmerk PZH-2013-368686077, heeft het college het besluit van 23 januari 2012, met inachtneming van het besluit van 19 december 2012, bekrachtigd.

Na partijen daartoe te hebben opgeroepen, heeft de Afdeling ter zitting van 5 april 2013 Duinbehoud, het college en NGC gehoord voor het geven van inlichtingen als bedoeld in artikel 8:44 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Duinbehoud, het college en NGC zijn in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 15 mei 2014, in zaak nr. C-521/12, Briels ECLI:EU:C:2014:330, www.curia.eu) (hierna: het arrest Briels). Zij hebben daarop een schriftelijke reactie gegeven.

NGC heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2014, waar Duinbehoud, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C.C. Tubbing, werkzaam voor de Omgevingsdienst Haaglanden, bijgestaan door A. van Heerden en M.L. de Koning, zijn verschenen. Voorts is NGC, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, bijgestaan door ir. J.J.W. Kerckhoff en prof. dr. J.H.J. Schaminée, als partij gehoord.

Buiten bezwaar van partijen heeft NGC ter zitting een kaart, gedateerd 1 oktober 2014, van een gedeelte van het golfterrein in het geding gebracht.

Overwegingen

Nader stuk NGC

1. NGC heeft binnen de in artikel 8:58 van de Awb genoemde termijn een nader stuk ingediend. Dit nader stuk betreft het in opdracht van NGC opgestelde rapport "Transplantatie van duingrasland. Rapport over een wetenschappelijke proef in het terrein van de Noordwijkse Golfclub" van 9 oktober 2014 met bijlagen. Ter zitting heeft Duinbehoud betoogd dat zij niet inhoudelijk kan reageren op dat rapport, omdat zij vanwege de korte tijd tussen de indiening van dit nader stuk en de zitting niet in de gelegenheid is geweest om over het rapport de deskundigen die haar eerder hebben geadviseerd te raadplegen en hen daarover een inhoudelijke reactie te vragen. De Afdeling komt in deze procedure niet toe aan een inhoudelijk oordeel over de effectiviteit van transplantatie van duingrasland waarvoor de in geding zijnde vergunning is verleend. Om die reden neemt de Afdeling geen kennis van dat rapport en bestaat er geen aanleiding Duinbehoud in deze procedure een nadere termijn te geven voor het uitbrengen van een inhoudelijke reactie op dat rapport.

Intrekking beroepsgronden

2. Duinbehoud heeft de op de onjuiste ondertekening van het besluit van 23 januari 2012 en de op het mandaat van de directeur van de Omgevingsdienst Haaglanden betrekking hebbende beroepsgrond ter zitting ingetrokken. Verder heeft Duinbehoud de beroepsgrond met betrekking tot het verlengen van baan 11, waarbij 120 dennenbomen worden gekapt en de beroepsgrond met betrekking tot het habitattype duinbossen (H2180) ter zitting ingetrokken.

Het geschil

3. Het besluit van 23 januari 2012 ziet op de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 aan NGC verleende vergunning van 1 augustus 2011 voor herinrichting van het golfterrein dat zij in erfpacht heeft van Staatsbosbeheer en gelegen is in het Natura 2000-gebied (hierna: het project). Bij het besluit van 19 december 2012 heeft het college het besluit van 23 januari 2012, voor zover van belang, gewijzigd voor zover dat besluit ziet op de motivering van de plaggentransplantatie van grijze duinen, de beoordeling en het gebruik van de ‘ten-gunste-van’-doelstelling voor duindoornstruwelen en de wijziging van de motivering van de beoordeling van de effecten op de nauwe korfslak. Verder heeft het college bij het besluit van 19 december 2012 een nieuw voorschrift 10 over het ecologisch werkprotocol aan de vergunning verbonden. Bij het besluit van 12 februari 2013 heeft het college het besluit van 23 januari 2012, met inachtneming van het besluit van 19 december 2012, bekrachtigd.

Formele aspecten

4. Duinbehoud betoogt dat het college het besluit van 23 januari 2012 naar aanleiding van het deskundigenbericht ten onrechte op een aantal onderdelen heeft gewijzigd, hetgeen zij in strijd acht met de Awb.

4.1. Anders dan Duinbehoud kennelijk meent, staat de Awb niet in de weg aan het hangende het beroep wijzigen van het besluit op bezwaar. In dit kader is niet van belang dat het college in het deskundigenbericht aanleiding zou hebben gevonden voor het wijzigen van het besluit op bezwaar. Het besluit op bezwaar van 19 december 2012 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Overigens is Duinbehoud door het college schriftelijk in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen met betrekking tot het conceptwijzigingsbesluit. Het bekrachtigingsbesluit van 12 februari 2013 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, eveneens van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het betoog faalt.

Wettelijk kader

5. Ingevolge artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Ingevolge het vierde lid neemt de lidstaat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Ingevolge het tweede lid kunnen gedeputeerde staten in afwijking van het eerste lid bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Ingevolge het derde lid kunnen gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort voorkomt, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project of andere handeling, in afwijking van het eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen: a. op argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of b. na advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen om andere dwingende redenen van groot openbaar belang.

Natura 2000-gebied

6. Het Natura 2000-gebied is bij beschikking van 7 december 2004 van de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Het gebied was ten tijde van de bestreden besluiten nog niet aangewezen op grond van artikel 10a van de Nbw 1998. Een ontwerp-aanwijzingsbesluit waarin de instandhoudingsdoelen zijn opgenomen voor habitattypen en -soorten waarvoor het gebied zal worden aangewezen, heeft ter inzage gelegen. Bij besluit van 25 april 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied aangewezen.

Instandhoudingsdoelstelling voor prioritair habitattype vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie, grijze duinen kalkrijk (H2130, subtype A) (hierna: grijze duinen, kalkrijk (H2130A))

7. Het Natura 2000-gebied is bij de aanmelding voor de lijst van gebieden van communautair belang geselecteerd als één van de vijf belangrijkste gebieden waar het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) voorkomt. De instandhoudingsdoelstelling voor dit habitattype is gericht op uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit. In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit nodig is gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding en de grote verantwoordelijkheid van Nederland voor dit habitattype in Europa. Het gebied omvat een grote oppervlakte van dit habitattype en draagt in belangrijke mate bij aan het landelijke doel voor dit habitattype. Instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype Duinen met Hippophaë rhamnoides (hierna: duindoornstruwelen (H2160))

8. Het Natura 2000-gebied is bij de aanmelding voor de lijst van gebieden van communautair belang geselecteerd voor duindoornstruwelen (H2160). In het aanwijzingsbesluit van het gebied is als instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype duindoornstruwelen (H2160) opgenomen ‘behoud oppervlakte en kwaliteit’. Enige achteruitgang in oppervlakte ten gunste van onder meer grijze duinen (H2130) is toegestaan. In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat het habitattype duindoornstruwelen (H2160) over voldoende oppervlakte aanwezig is en landelijk niet bedreigd. Uitbreiding van het habitattype kan een bedreiging vormen voor onder meer habitattype grijze duinen (H2130). Het type komt lokaal in goede kwaliteit (met veel struweelsoorten) voor op locaties die niet conflicteren met de doelstellingen voor habitattypen grijze duinen (H2130) of vochtige duinvalleien (H2190). Op dergelijke locaties is behoud van belang. Om de kwaliteit te behouden moeten alle successiestadia in het gebied voorkomen, ook de jonge stadia die als matig ontwikkeld worden beoordeeld, aldus de toelichting. Instandhoudingsdoelstelling voor de habitatsoort nauwe korfslak (H1014)

9. Het Natura 2000-gebied is bij de aanmelding voor de lijst van gebieden van communautair belang geselecteerd voor de habitatsoort nauwe korfslak (H1014). In het aanwijzingsbesluit van het gebied is als instandhoudingsdoelstelling voor de habitatsoort nauwe korfslak opgenomen ‘behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie’. In de In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat het Natura 2000-gebied een aantal locaties van de nauwe korfslak herbergt, waaronder locaties met grote dichtheden. Het gebied levert één van de grootste bijdragen aan het behoud van de soort in Nederland.

Passende beoordeling

10. Duinbehoud betoogt dat het college de aan de besluiten ten grondslag gelegde rapporten van Arcadis, Hagenia en stichting Anemoon ten onrechte heeft aangemerkt als een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998.

10.1 In opdracht van NGC heeft Arcadis het rapport ‘Voortoets Natuurbeschermingswet Plan 100’ van 5 april 2011 (hierna: rapport Arcadis) uitgebracht. Bij het rapport Arcadis hoort het in opdracht van NGC door Hagenia uitgebrachte ongedateerde rapport ‘Achtergronddocument Voortoets; aanpassingen terrein Noordwijkse Golfclub: Plan 100’ (hierna: Achtergronddocument). Verder is aan de bestreden besluiten het in opdracht van NGC uitgebrachte rapport van Stichting Anemoon van maart 2011 ‘Voorkomen van de Nauwe korfslak Vertigo angustior op het terrein van de Noordwijkse Golfclub in het kader van de geplande baanuitbreiding’ (hierna: rapport Anemoon) ten grondslag gelegd. Deze rapporten zijn bij de vergunningaanvraag gevoegd. Niet in geschil is dat de herinrichting van het golfterrein van NGC een project is als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 dat significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied, zodat NGC op grond van deze wettelijke bepaling verplicht is een passende beoordeling te maken van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van het gebied. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het rapport Arcadis, het Achtergronddocument en het rapport Anemoon tezamen worden aangemerkt als een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998. Daarbij is van belang dat de desbetreffende rapporten verslagen bevatten van onderzoeken naar de gevolgen van de herinrichting van het golfterrein voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Voor de kwalificatie van de rapporten als passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 is niet vereist dat de rapporten de woorden ‘passende beoordeling’ bevatten. Voor de kwalificatie van de rapporten als ‘passende beoordeling’ is evenmin van belang dat de rapporten maatregelen bevatten die deel uitmaken van de herinrichting van het golfterrein. De vraag of de passende beoordeling aan de wettelijke eisen voldoet, is een andere vraag die hierna aan de orde komt. Het betoog faalt.

Gevolgen van het project voor grijze duinen, kalkrijk (H2130A)

11. Duinbehoud betoogt dat in het rapport Arcadis en het Achtergronddocument ten onrechte maatregelen zijn betrokken ter compensatie van het verlies van ongeveer 1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) ter plaatse van de nieuw aan te leggen baan 1, de driving range en de aanpassing van baan 9. Deze maatregelen bestaan onder meer uit plaggentransplantatie. Zij voert aan dat het betrekken van deze plaggentransplantatie in de passende beoordeling in strijd is met het arrest Briels. Verder betoogt Duinbehoud dat de wetenschappelijke onderbouwing van de toe te passen methode van plaggentransplantatie ontbreekt en dat in zoverre geen zekerheid bestaat dat het project geen significante gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.

11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de plaggentransplantatie moet worden beschouwd als een maatregel die mag worden betrokken in de passende beoordeling (hierna: mitigerende maatregel). In dit verband wijst het college erop dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, indien het bestaande voorkomen van het betreffende habitattype - in dit geval grijze duinen, kalkrijk (H2130A) - binnen het gebied in stand blijft of mogelijk zelfs in omvang toeneemt en/of in kwaliteit verbetert. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat, anders dan in het geval waarover het arrest Briels gaat, in het voorliggende geval sprake is van een ecologische samenhang tussen het verleggen van baan 1 en het gelijktijdig realiseren van grijze duinen, kalkrijk (H2130A) binnen hetzelfde mozaïek van grijze duinen, kalkrijk (H2130A). Het bestaande mozaïek van dit subtype blijft volgens het college in stand en wordt alleen wat vorm betreft enigszins gewijzigd. Verder hebben eerdere plaggentransplantaties in het gebied volgens het college uitgewezen dat deze methode van herstel van dit habitattype goed werkt.

11.2. In het rapport Arcadis staat op pagina 26 vermeld dat als gevolg van het project ongeveer 1,8 ha grijze duinen, kalkrijk (H2130A) in het werkgebied verdwijnt. Onder werkgebied wordt blijkens noot 9 op de desbetreffende pagina verstaan: de locaties waar werkzaamheden zullen plaatsvinden en natuurwaarden verloren gaan. Voordat grijs duin wordt aangetast in het werkgebied, worden in het plangebied locaties ingericht voor de realisatie van nieuw grijs duin, aldus het rapport Arcadis. Als maatregel om tegemoet te komen aan het verlies van ongeveer 1,8 ha grijze duinen, kalkrijk (H2130A) voorziet het project, na aanpassing bij het besluit van 19 december 2012, in uitbreiding van dit habitattype binnen het Natura 2000-gebied. Deze uitbreiding wordt als volgt gerealiseerd: - 0,14 ha plaggentransplantatie met plaggen uit het terrein van NGC; - 1,5 ha plaggentransplantatie met plaggen uit de duinen van Waternet elders binnen hetzelfde Natura 2000-gebied; - 0,2 ha herstel door open zand laten; - 1,07 ha door maaien en begrazen en - 0,2 ha door onder meer omzetten van duindoornstruweel naar duingrasland en het opheffen van een aantal graspaden. De 0,14 ha plaggen uit het terrein van NGC zullen voornamelijk worden gebruikt voor de aanleg van de zogenoemde nursery voor de nauwe korfslak. De 1,5 ha plaggen van Waternet komen blijkens het deskundigenbericht beschikbaar in het kader van herstelbeheer van grijze duinen. De locatie waar deze plaggen worden verwijderd om dezelfde dag te worden vervoerd en getransplanteerd naar het golfterrein van NGC, is gelegen op een afstand van ongeveer 6 km van de locatie waar ze worden getransplanteerd.

11.3. Vaststaat dat een deel van het project, te weten de aanleg van de nieuwe baan 1, meebrengt dat het feitelijk aanwezige areaal van ongeveer 1,8 ha grijze duinen, kalkrijk (H2130A) in het werkgebied van de aan te leggen nieuwe baan 1 definitief verloren gaat.

11.4. De Afdeling ziet zich, gelet op het in beroep aangevoerde, in de eerste plaats voor de vraag gesteld of de in het project voorziene 1,5 ha plaggentransplantatie met plaggen uit de duinen van Waternet in het licht van het arrest Briels kan worden aangemerkt als mitigerende maatregel.

11.5. In het arrest Briels, punt 27-29, heeft het Hof als volgt overwogen:

27. "Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28. Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.

29. De beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen daarentegen bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen."

11.6 Gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen van het Hof mogen beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, ten einde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast, worden betrokken in de passende beoordeling als mitigerende maatregel.

11.7. De Afdeling stelt vast dat de plaggentransplantatie vanuit het door Waternet beheerde gedeelte van het Natura 2000-gebied naar het golfterrein van NGC niet ziet op het voorkomen of verminderen van schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien. Immers de schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied ontstaan door het verwijderen van ongeveer 1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) uit het werkgebied waar de nieuwe baan 1, de nieuwe driving range en de aanpassing van baan 9 worden aangelegd. Voor zover het college en NGC stellen dat de te transplanteren plaggen worden aangebracht op plaatsen die een ecologische eenheid, dan wel een mozaïek, vormen met de plaatsen waar de nieuwe baan 1, de nieuwe driving range en de aanpassing van baan 9 worden aangelegd, wordt overwogen dat deze plaggentransplantatie de schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied door het verwijderen van ongeveer 1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) niet wegneemt. Gelet hierop is deze plaggentransplantatie geen mitigerende maatregel. Dit betekent dat wat betreft de gevolgen van het project voor dit habitattype in het midden kan blijven of voldoende wetenschappelijk is onderbouwd dat de voorziene plaggentransplantatie vanuit het door Waternet beheerde gedeelte van het Natura 2000-gebied daadwerkelijk zal leiden tot de ontwikkeling van een nieuw areaal van 1,5 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) op een andere locatie in het gebied. Uit het voorgaande volgt dat het college op grond van de passende beoordeling, voor zover deze betrekking heeft op het verwijderen van ongeveer 1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) en de voorziene plaggentransplantatie, zich niet ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt.

11.8. Met betrekking tot het betoog van Duinbehoud over de andere maatregelen - naast de voornoemde plaggentransplantatie - die in het project zijn voorzien ter tegemoetkoming aan het verlies van ongeveer 1,8 ha grijze duinen, kalkrijk (H2130A), overweegt de Afdeling als volgt. De in het project voorziene ontwikkeling van respectievelijk 1,07 ha nieuw areaal van het habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) door het maaien en begrazen van bestaand duingrasland op locatie 146, 0,14 ha plaggentransplantatie met plaggen uit het terrein van NGC, 0,2 ha door open zand laten en 0,2 ha door het omzetten van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) kunnen evenmin worden aangemerkt als mitigerende maatregelen. Immers, zoals in 11.7 is overwogen, ontstaan de schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied reeds door het verwijderen van ongeveer1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) uit het werkgebied waar de nieuwe baan 1, de nieuwe driving range en de aanpassing van baan 9 worden aangelegd. Deze maatregelen zijn niet gericht op het voorkomen of verminderen van de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien nu ongeveer 1,8 ha van dit habitattype verdwijnt, maar op het tot ontwikkeling brengen van een nieuw areaal van dit habitattype op de voor de andere maatregelen bedoelde locaties. Gelet hierop kan wat betreft de gevolgen van het project voor dit habitattype in het midden blijven of voldoende wetenschappelijk is onderbouwd dat deze maatregelen daadwerkelijk zullen leiden tot de ontwikkeling van een nieuw areaal van het habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) in het gebied. Uit het voorgaande volgt dat het college op grond van de passende beoordeling, voor zover deze betrekking heeft op het verwijderen van ongeveer 1,8 ha van het prioritaire habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) en de daarmee samenhangende in het project voorziene andere maatregelen naast de plaggentransplantatie, zich niet ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt.

Gevolgen van het project voor duindoornstruwelen (H2160)

12. Duinbehoud betoogt dat het college ten onrechte heeft overwogen dat het project geen significante gevolgen heeft voor het habitattype duindoornstruwelen (H2160), nu 0,6 ha van dit habitattype verdwijnt. In dit verband heeft zij erop gewezen dat de significantie niet kan worden bepaald door de schade af te zetten tegen het voorkomen van dit habitattype in het gehele Natura 2000-gebied.

12.1. Het college stelt zich blijkens het besluit van 19 december 2012 op het standpunt dat het verlies van 0,6 ha duindoornstruwelen (H2160) zeker niet leidt tot significante effecten op dit habitattype. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat het areaal van dit habitattype dat verloren gaat ten behoeve van de aanleg van de nieuwe baan 1 op de locatie van de oude baan 1 wordt omgezet in grijze duinen, kalkrijk (H2130A). Daarnaast heeft het college in aanmerking genomen dat het oppervlakteverlies van duindoornstruwelen (H2160) slechts 0,04% van de totale oppervlakte van dit habitattype in het gebied beslaat. Bovendien wijst de praktijk uit dat dit habitattype zich relatief snel kan herstellen en uitbreiden, aldus het college.

12.2. Uit de nadere schriftelijke toelichting van Hagenia van 14 juni 2012 en uit het in zoverre niet weersproken deskundigenbericht blijkt dat op de plaats waar de nieuwe baan 1 wordt aangelegd 3.772 m2 van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) verdwijnt en dat aan de direct aan die nieuwe baan grenzende delen 819 m2 van dit habitattype verdwijnt. Een oppervlakte van 80% van 819 m2 (=655 m2) van dit habitattype wordt in de directe omgeving van de oude baan 1 omgezet in het habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A). Verder blijkt uit de schriftelijke toelichting van Hagenia van 14 juni 2012 dat 64 m2 van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) op locatie nr. 10 (kuil oefennet) verdwijnt. Daarnaast blijkt uit die schriftelijke toelichting dat 1.330 m2 van dit habitatype verdwijnt op locatie nr. 32 (omgeving kuil oefennet) ten behoeve van de aanleg van een nursery voor de nauwe korfslak.

12.3. Gelet op de in overweging 8 weergegeven instandhoudingsdoelstelling voor duindoornstruwelen (H2160), is enige achteruitgang in oppervlakte van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) ten gunste van het habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) toegestaan. Uit de toelichting bij deze instandhoudingsdoelstelling volgt echter dat het verwijderen van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) van een bepaalde locatie ten gunste van het habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) in samenhang moet worden bezien met de kwaliteit van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) dat op die locatie aanwezig is. Uit de passende beoordeling noch uit andere stukken blijkt wat de kwaliteit van dit habitattype is op de locatie waar de ontwikkeling van nieuw habitattype grijze duinen, kalkrijk (H2130A) is voorzien ter vervanging van het op dezelfde locatie aanwezige habitattype duindoornstruwelen (H2160). Evenmin blijkt wat de kwaliteit van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) is op de andere locaties waar het bestreden gedeelte van het project voorziet in het verwijderen van het habitattype duindoornstruwelen (H2160). In de passende beoordeling noch in andere stukken is een afweging gemaakt met betrekking tot de kwaliteit van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) dat als gevolg van het bestreden gedeelte van het project verdwijnt. De enkele omstandigheid dat het verlies van dit habitattype slechts 0,04% van het totale areaal van dit habitattype in het Natura 2000-gebied beslaat, is op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. Het college heeft in zoverre onvoldoende gemotiveerd dat het verwijderen van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) geen schadelijke gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstelling van dit habitattype waarvoor het Natura 2000-gebied bij de aanmelding is geselecteerd. Uit het voorgaande volgt dat het college op grond van de passende beoordeling, voor zover deze betrekking heeft op het bestreden gedeelte van het project dat voorziet in het verwijderen van het habitattype duindoornstruwelen (H2160), zich niet ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt. Gevolgen van het project voor de nauwe korfslak (H1014)

13. Duinbehoud betoogt dat het college ten onrechte heeft overwogen dat het project geen significante gevolgen heeft voor de habitatsoort nauwe korfslak (H1014), nu als gevolg van de aan te leggen nieuwe baan 1 een aanzienlijk gedeelte van het leefgebied van deze soort verdwijnt.

13.1. Het college stelt zich op grond van het rapport Anemoon en de notitie Waardenburg op het standpunt dat binnen en buiten het golfterrein voldoende geschikt leefgebied voor de nauwe korfslak (H1014) aanwezig is, zodat significante gevolgen voor deze soort kunnen worden uitgesloten. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat in het project een permanente maatregel is voorzien ten behoeve van de nauwe korfslak (H1014), te weten de aanleg van een zogenoemde nursery, die is vastgelegd in een ecologisch werkprotocol en een aanvullend vergunningvoorschrift.

13.2. In het rapport Anemoon staat op pagina 23 vermeld dat door de aanleg van de nieuwe baan 1 met zekerheid leefgebied van de nauwe korfslak zal verdwijnen. Volgens de notitie Waardenburg kan, uitgaande van het kaartmateriaal bij het rapport Arcadis, het verlies aan leefgebied maximaal oplopen tot 0,94 ha ("new first fairway"), waarbij ervan wordt uitgegaan dat de delen van het projectgebied die gedurende de werkzaamheden worden verstoord en vervolgens worden teruggegeven aan de natuur (0,73 ha) weer geschikt worden voor deze soort. De opgave van verlies aan bestaand leefgebied lijkt Waardenburg echter niet realistisch, aangezien niet te verwachten valt dat het gehele gebied thans in gelijke mate geschikt is voor de nauwe korfslak (H1014). Waardenburg beveelt aan een inschatting te maken van de omvang en kwaliteit van het leefgebied van de nauwe korfslak (H1014) in de huidige situatie en - na de herinrichting - op dezelfde manier ook van de toekomstige situatie. Aanbevolen wordt de monitoring op deze punten aan te passen. Verder zal tijdens de werkzaamheden een gedeelte van het leefgebied tijdelijk worden beschadigd of met zand worden bedolven. Na de aanleg van de nieuwe baan 1 zullen de beschadigde gedeelten weer worden ingericht als duinbiotoop. Blijkens bijlage 1, locaties 10 en 32 van het Achtergronddocument wordt als additionele maatregel in het kader van het verlies van leefgebied van de nauwe korfslak (H1014) een nieuwe biotoop, een zogenoemde nursery, met een oppervlakte van 2103 m2 aangelegd ter plaatse van ‘De Kuil’ waar nu een oefennet is voor het golfen.

13.3. Niet in geschil is dat een gedeelte van het huidige leefgebied van de nauwe korfslak (H1014) permanent verdwijnt door de aanleg van de nieuwe baan 1. Uit het rapport Arcadis en het rapport Anemoon is niet gebleken dat onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de permanente verdwijning van een gedeelte van het leefgebied van deze habitatsoort voor de instandhoudingsdoelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud van de populatie in het Natura 2000-gebied. Dit wordt bevestigd door de notitie, waarin Waardenburg op pagina 7 betwijfelt of in de passende beoordeling een nauwkeurige specificatie heeft plaatsgevonden van de omvang van het leefgebied waar de vergunde activiteit mogelijk gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstelling voor de nauwe korfslak (H1014). Verder valt uit de notitie af te leiden dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van begroeiingstypen en eventuele andere belangrijke factoren, zoals vochtigheidsgraad en bedekkingspercentage van de moslaag. In dit verband verwijst de Afdeling naar punt 27 van het arrest Briels, zoals aangehaald in overweging 11.5, waaruit volgt dat een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, geen leemten mag vertonen en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies dient te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande werken op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zonder het nauwkeurig en gedetailleerd in kaart brengen van het verdwijnen van een gedeelte van het leefgebied van de nauwe korfslak (H1014) als gevolg van het project, niet kunnen beoordelen of maatregelen vanwege het verdwijnen van een gedeelte van dit leefgebied van deze habitatsoort in de passende beoordeling betrokken mogen worden. Uit het voorgaande volgt dat het college op grond van de passende beoordeling voor zover deze betrekking heeft op de permanente verdwijning van een gedeelte van het leefgebied van de habitatsoort nauwe korfslak (H1014) zich niet ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt.

14. Voor zover Duinbehoud betoogt dat het project ten onrechte als een zogenoemd natuur-inclusief ontwerp is aangemerkt, overweegt de Afdeling dat de wijze waarop het project is aangeduid op zich niet kan leiden tot het oordeel dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. Het betoog faalt.

15. Nu geen toepassing is gegeven aan artikel 19g, tweede lid, en volgende van de Nbw 1998, behoeft hetgeen Duinbehoud betoogt over het ontbreken van de zogenoemde ADC-toets verder geen bespreking.

Conclusie

16. Het beroep is gegrond. De besluiten van 23 januari 2012, kenmerk PZH-2012-321684518, van 19 december 2012, kenmerk PZH-2012-362698808 en van 12 februari 2013, kenmerk PZH-2013-368686077, dienen wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, te worden vernietigd.

17. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 23 januari 2012 met kenmerk PZH-2012-321684518 , 19 december 2012 met kenmerk PZH-2012-362698808 en 12 februari 2013 met kenmerk PZH-2013-368686077;

III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de stichting Stichting Duinbehoud het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, griffier.

w.g. Kranenburg w.g. Klein Nulent
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014

12.