Uitspraak 201101191/1/H2

201101191/1/H2.
Datum uitspraak: 1 juni 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de stichting Stichting SNAK (hierna: SNAK), gevestigd te Rotterdam,
appellante,

en

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 24 en 29 juni 2010 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het plan van scholen basisonderwijs voor de periode 2011-2013 vastgesteld, met daarop een algemeen bijzondere basisschool, uitgaande van SNAK, en een algemeen bijzondere basisschool, uitgaande van de stichting Consent (hierna: Consent), beide te starten op 1 augustus 2011.

Bij besluit van 15 december 2010 heeft de minister goedkeuring aan dat plan van scholen onthouden.

Tegen dit besluit heeft SNAK bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2011, beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2011, waar SNAK, vertegenwoordigd door [voorzitter], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.E. van der Weij en R. van Velzen, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voor zover thans van belang, kan de bekostiging van een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen.

Ingevolge artikel 76, eerste lid, moet een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school vóór 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.

Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, gaat het verzoek vergezeld van een prognose, die gegevens bevat over het belangstellingspercentage.

Ingevolge artikel 77, eerste lid, neemt de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.

Ingevolge artikel 78 worden bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.

Ingevolge artikel 79, derde lid, besluit de minister vóór 1 januari voorafgaande aan de planperiode, wordt afschrift van het besluit binnen 2 weken aan de gemeenteraad gezonden en wordt het plan geacht te zijn goedgekeurd, indien de minister niet vóór 1 januari heeft besloten.

Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, onthoudt de minister zijn goedkeuring, voor zover op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen.

Ingevolge het zesde lid maakt de minister, indien ten gevolge van een besluit op grond van het vierde lid een school uit het plan moet vervallen, dit besluit binnen 2 weken bekend aan de indiener van het verzoek om opneming in het plan van de betrokken school.

2.2. Aan het besluit van 15 december 2010 is ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, de door SNAK gewenste basisschool niet binnen vijf jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en gedurende vijftien jaar na die periode van vijf jaar door ten minste 303 leerlingen zal worden bezocht, overeenkomstig de voor de gemeente Rotterdam geldende stichtingsnorm.

2.3. SNAK betoogt allereerst dat de minister het besluit van 15 december 2010 niet binnen de in artikel 76, zesde lid, van de WPO gestelde termijn van twee weken aan haar heeft bekendgemaakt en dit besluit derhalve nietig is.

2.3.1. Niet in geschil is dat de minister dat besluit niet binnen twee weken aan SNAK heeft bekendgemaakt. Dat laat onverlet dat voormelde bepaling geen fatale termijn inhoudt, maar een termijn van orde, op de overschrijding waarvan geen sanctie is gesteld. Verder valt niet in te zien dat SNAK, die tijdig beroep tegen het besluit heeft ingesteld, door het niet-tijdig verzenden van het besluit in haar belangen is geschaad. Derhalve is het besluit niet nietig. Het betoog faalt.

2.4. SNAK betoogt voorts dat de minister, door in het besluit van 15 december 2010 niet uit te gaan van het in het raadsbesluit vastgestelde voedingsgebied van de door haar gewenste basisschool, ten onrechte zijn oordeel in de plaats van dat van de raad heeft gesteld. Zij voert daartoe aan, samengevat weergegeven, dat het in het raadsbesluit vastgestelde voedingsgebied niet slechts uit de deelgemeenten Prins Alexander, Hillegersberg-Schiebroek en Kralingen-Crooswijk bestaat, maar ook de deelgemeenten Noord en Overschie omvat en de minister het leerlingenpotentieel uit de beide laatstvermelde deelgemeenten ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.

2.4.1. Uit het raadsbesluit, gelezen in samenhang met het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 1 juni 2010, valt niet af te leiden dat het daarbij vastgestelde voedingsgebied van de door SNAK gewenste basisschool ook de deelgemeenten Noord en Overschie omvat. Het betoog, dat op een verkeerde lezing van dat raadsbesluit berust, faalt.

2.5. SNAK betoogt verder dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat, nu de door haar en Consent gewenste basisscholen beide leerlingen uit de deelgemeenten Prins Alexander en Hillegersberg-Schiebroek zullen betrekken, het alleszins redelijk is de te verwachten basisgeneratie in dat deel van het voedingsgebied in gelijke mate te verdelen over de gevraagde basisscholen. Zij voert daartoe aan dat die scholen ten onrechte niet afzonderlijk zijn beoordeeld.

2.5.1. Dit betoog faalt evenzeer. Niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan de stichtingsnorm bij het in gelijke mate verdelen van te verwachten basisgeneratie in de deelgemeenten Prins Alexander en Hillegersberg-Schiebroek tussen de door SNAK en Consent gevraagde basisscholen. Nu beide scholen op het door de raad vastgestelde plan van scholen zijn opgenomen en de wet in deze situatie geen grondslag biedt voor het maken van een keuze tussen beide, heeft de minister terecht aldus gehandeld.

2.6. SNAK betoogt daarnaast dat de minister, door, bij de berekening van het aantal te verwachten leerlingen van de door haar gewenste basisschool, de leerlingen die thans binnen redelijke afstand van die school wonen en onderwijs op een andere school van dezelfde richting volgen niet mee te tellen, een onjuiste uitleg aan artikel 78 van de WPO heeft gegeven, omdat dat artikel niet ziet op de huidige situatie, maar op de toekomstige. Verder betoogt SNAK dat een groot deel van de leerlingen die thans onderwijs op een andere school van dezelfde richting volgen, niet binnen een redelijke afstand van die andere school woont.

2.6.1. Uit het systeem van de WPO volgt dat de feitelijke plaatsruimte, als bedoeld in artikel 78, ten tijde van het indienen van het verzoek om opneming op het plan van scholen bepalend is. Dit artikel ziet niet op de toekomstige situatie. Gezien de in zoverre niet betwiste gegevens van de gemeente over de herkomst van leerlingen van algemeen bijzondere basisscholen in Rotterdam, bestaat verder geen grond voor het oordeel dat een zodanig groot aantal van deze leerlingen niet binnen een redelijke afstand van de desbetreffende school woont, dat aan de stichtingsnorm wordt voldaan, indien deze leerlingen alsnog worden meegeteld bij de berekening van het aantal leerlingen dat de door SNAK gewenste school zal bezoeken. De betogen falen.

2.7. SNAK betoogt ook dat, gezien de verwachting dat minimaal 85% van de leerlingen uit het voedingsgebied afkomstig is, maximaal 15% van de leerlingen dat niet is en de minister deze leerlingen ten onrechte niet heeft meegeteld bij de berekening van het aantal leerlingen dat de door haar gewenste school zal bezoeken.

2.7.1. Dit betoogt faalt. Bij de prognose van het te verwachten aantal leerlingen wordt slechts rekening gehouden met de bevolking in het voedingsgebied. Voor zover de door SNAK gewenste school ook leerlingen van buiten het voedingsgebied zal aantrekken, kan daaraan, gelet op de dwingende bepalingen van artikel 79, vierde lid, van de WPO, niet de door haar gewenste betekenis worden gehecht.

2.8. SNAK betoogt ten slotte, onder verwijzing naar de overweging van de Afdeling in onder meer de uitspraak van 27 juni 2007 in zaak nr. 200700272/1, dat nu artikel 78 van de WPO er kennelijk toe strekt te voorkomen dat gemeenschapsgelden worden aangewend voor de stichting van een school, terwijl leerlingen onderwijs van dezelfde richting feitelijk binnen een redelijke afstand van hun woonadres kunnen volgen, bekostiging van de door haar gewenste school niet in strijd met het doel van dat artikel is. Daartoe voert zij aan dat een directe meting in de deelgemeente Kralingen-Crooswijk heeft aangetoond dat in voldoende mate behoefte bestaat aan algemeen bijzonder basisonderwijs, alsmede dat het belangstellingspercentage voor dat onderwijs in die deelgemeente zodanig afwijkt van het gemeentelijke belangstellingspercentage voor dat onderwijs, dat het gebruik van een directe meting gerechtvaardigd is. Verder wijst zij op het hoge belangstellingspercentage voor algemeen bijzonder basisonderwijs in de met de gemeente Rotterdam vergelijkbare gemeente Amsterdam.

2.8.1. Dit betoog faalt. Omdat directe meting in dit geval niet op het voedingsgebied van de door SNAK gewenste school betrekking heeft, maar slechts op een deel daarvan, kan aan een directe meting reeds hierom niet de door haar gewenste betekenis worden gehecht. Dit nog daargelaten dat directe meting, zoals de Afdeling eerder (in onder meer de uitspraak van 5 augustus 1997 in zaak no. E04.96.0017, AB 1998, 64) met betrekking tot het aan de WPO voorafgaande rechtsregime van de Wet op het basisonderwijs heeft overwogen, is bedoeld als aanvullende methode voor het geval de ingevolge artikel 76, tweede lid, gelezen in verbinding met artikel 75, eerste lid, onder a, van de WPO, over te leggen prognose van het te verwachten aantal leerlingen onvoldoende gegevens oplevert voor de bepaling van de behoefte. Voor de door SNAK gewenste vergelijking met het belangstellingspercentage voor algemeen bijzonder basisonderwijs in de gemeente Amsterdam biedt de wet in dit geval, waarin het niet een richting betreft waarvoor nog geen onderwijs binnen Rotterdam wordt gegeven, geen ruimte.

2.9. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat de minister, gelet op artikel 79, vierde lid, aanhef en onder b, van de WPO, gehouden was goedkeuring aan het plan van scholen te onthouden. Het beroep is ongegrond.

2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.

w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011

452.`\