Uitspraak 202108028/1/R4

202108028/1/R4.
Datum uitspraak: 7 december 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 26 november 2021 in zaak nrs. 21/4466 en 21/4467 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Renkum (hierna: het college).

Procesverloop

Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik als woning, dan wel recreatiewoning van het gebouw [locatie 1] in Wolfheze te beëindigen en beëindigd te houden en de faciliteiten gericht op het gebruik van het gebouw als woning dan wel recreatiewoning, namelijk de keuken, toilet/badruimte, garderobe, vaste trap naar de verdieping, houtkachel, bank, eettafel met stoelen en woonaccessoires, te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het besluit betrekking heeft op het verwijderen en verwijderd houden van de garderobe, bank, eettafel met stoelen, woonaccessoires, houtkachel en vaste trap. Het college heeft dat deel van de last herroepen. Voor het overige heeft het college met verbetering van de motivering de last in stand gelaten, met dien verstande dat de last betrekking heeft op het gebouw [locatie 2].

Bij uitspraak van 26 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

[acht partijen] hebben gezamenlijk nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.W. Horstman, advocaat te Velsen-Zuid, en het college, vertegenwoordigd door D. Brouwer zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij A] en [partij B], [partij C], en [partij D], als partij gehoord.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] in Wolfheze en het gebouw dat daarop staat. Het gebouw heeft de naam [gebouw] en wordt door [appellant] gebruikt als recreatiewoning. Omwonenden hebben het college verzocht om hiertegen handhavend op te treden. Volgens het college overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, omdat [gebouw] een bijgebouw is en op grond van artikel 3.3 van het bestemmingsplan "Buunderkamp 2010" (hierna: het bestemmingsplan) het gebruik van bijgebouwen voor (zelfstandige) bewoning als met de bestemming "Wonen" strijdig gebruik wordt begrepen. Het college heeft [appellant] daarom gelast om het gebruik van [gebouw] als woning, dan wel recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden en de keuken en toilet/badruimte te verwijderen. Doet hij dat niet dan verbeurt hij een dwangsom van € 30.000,00 ineens.

Is [gebouw] een woonhuis?

2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding. Hij voert aan dat [gebouw] de bestemming "Wonen" heeft en dat binnen die bestemming het gebruik van een "woonhuis" is toegestaan. [gebouw] voldoet volgens hem aan de definitie van "woonhuis". In dat kader merkt hij op dat een "woonhuis" op grond van het bestemmingsplan geen hoofdgebouw hoeft te zijn. De bouwregels van de planregels, waaruit blijkt dat als hoofdgebouw uitsluitend woonhuizen mogen worden gebouwd en een woonhuis uitsluitend binnen het bouwvlak mag worden gebouwd, leiden volgens hem niet tot een ander oordeel. Gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3617 kunnen bouwregels niet worden gebruikt ter beoordeling van strijdig gebruik, aldus [appellant].

2.1.    [gebouw] staat op gronden met de bestemming "Wonen".

Artikel 3.1 van de planregels luidt:

"De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woonhuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep;

b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;

[…]"

Artikel 3.2.1 luidt:

"Voor het bouwen van gebouwen binnen het bouwvlak gelden de volgende bepalingen:

a. binnen het bouwvlak is een hoofdgebouw met aan- en uitbouwen en bijgebouwen toegestaan;

b. als hoofdgebouw mogen uitsluitend woonhuizen worden gebouwd;

c. een bouwvlak mag voor 100% worden bebouwd;

d. een woonhuis mag uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd met dien verstande dat binnen een bouwvlak maximaal één woonhuis is toegestaan;

[…]"

Artikel 3.3 luidt:

"Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van prostitutiedoeleinden en seksinrichtingen en het gebruik van bijgebouwen voor (zelfstandige) bewoning."

Artikel 1 luidt:

"In deze regels wordt verstaan onder:

[…]

33 woning/wooneenheid:

een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.

34 woonhuis:

een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden."

2.2.    Artikel 3.1 van de planregels maakt een uitdrukkelijk onderscheid tussen woonhuizen en aan- en uitbouwen en bijgebouwen. Artikel 3.3 van de planregels merkt de bewoning van bijgebouwen als strijdig gebruik aan. Gelet op deze artikelen en de daarin opgenomen plansystematiek, is de Afdeling van oordeel dat alleen een hoofdgebouw een woonhuis kan zijn. Een bijgebouw is dat niet. Hoewel [appellant] met juistheid stelt dat bouwregels niet bepalen hoe een gebouw mag worden gebruikt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2249) blijkt ook uit de systematiek van de bouwregels van artikel 3.2.1 dat de planwetgever de bedoeling had dat een woonhuis een hoofdgebouw moet zijn. Dit betekent dat voor de vraag of het gebruik van [gebouw] voor bewoning is toegestaan, moet worden beoordeeld of [gebouw] een bijgebouw is. Die vraag zal hierna worden beantwoord.

Is [gebouw] een bijgebouw?

3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [gebouw] geen bijgebouw is maar een hoofdgebouw, waardoor het gebruiksverbod uit artikel 3.3 van de planregels niet van toepassing is. [appellant] voert daartoe aan dat op grond van de definitieomschrijving een hoofdgebouw het gebouw is dat als het belangrijkste bouwwerk op een perceel kan worden aangemerkt. Omdat het begrip "perceel" niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan, moet volgens hem worden aangesloten bij de definitie in het normaal taalgebruik en de definitie in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Op basis van die definitie zijn de percelen [locatie 3] en [locatie 2] twee afzonderlijke percelen en niet, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, één perceel. Omdat [gebouw] het belangrijkste gebouw is op het perceel [locatie 2], is het een hoofdgebouw, zodat van een overtreding van het gebruiksverbod in artikel 3.3 van de planregels geen sprake is, aldus [appellant].

3.1.    Artikel 1 van de planregels luidt:

"In deze regels wordt verstaan onder:

[…]

13 bijgebouw:

een (niet voor bewoning bestemd) op zichzelf staand, dat wil zeggen van buiten bereikbaar via een eigen ingang, aangebouwd dan wel vrijstaand gebouw, dat niet in directe verbinding staat, via een deur of andere open verbinding, met het hoofdgebouw en dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.

[…]

26 hoofdgebouw:

een gebouw dat, gelet op de bestemming, als het belangrijkste bouwwerk op een perceel kan worden aangemerkt. Een hoofdgebouw kan verschillende bouwhoogtes hebben.

[…]"

3.2.    Beoordeeld moet worden of de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat [gebouw] op hetzelfde perceel is gelegen als de bungalowwoning op het perceel [locatie 3]. Het bestemmingsplan geeft geen definitie van het begrip "perceel".

3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2896) heeft de niet bindende toelichting bij een bestemmingsplan in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.

3.4.    Uit de letterlijke tekst, noch de plansystematiek van het bestemmingsplan kan worden afgeleid wat de planwetgever heeft bedoeld met de definitie "perceel". Vanwege de onduidelijkheid die daarmee ontstaat, kan aan de toelichting bij het bestemmingsplan betekenis worden toegekend bij de uitleg van het begrip "perceel" zoals bedoeld in artikel 1.26 van de planregels.

Het plangebied omvat volgens de plantoelichting maar vier percelen, namelijk Buunderkamp 2a, [locatie 3], 10 en 12. Paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting bevat de beschrijving van de situatie in het plangebied voor alle vier percelen. Daarin staat dat de woning aan [locatie 3] op korte afstand ten noorden van de spoorlijn Ede - Arnhem ligt. Volgens de toelichting ligt het perceel op de grootste afstand van het hotel de Buunderkamp en staat naast de woning een bijgebouw, te weten [gebouw]. Daarnaast staat er dat rondom de bungalowwoning "een perceel" aanwezig is dat grotendeels is ingericht als botanische tuin. Gelet op deze omschrijving is de Afdeling van oordeel dat de gronden waarop [gebouw] en de bungalowwoning zijn gelegen samen één perceel vormen in de zin van het bestemmingsplan. Deze uitleg sluit bovendien aan bij de rest van de toelichting bij het bestemmingsplan. Daarin heeft de planwetgever uitdrukkelijke verwoord dat [gebouw] een bijgebouw bij de woning is. Ook blijkt uit de toelichting dat het bestemmingsplan is gericht op "de vier bewuste woningen", te weten Buunderkamp 2a, [locatie 3], 10 en 12. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er daarom maar vier percelen als bedoeld in het bestemmingsplan en moet onder "perceel" worden begrepen alle gronden die ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan bij één van de genoemde vier woningen hoorden.

3.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, liggen [gebouw] en de bungalowwoning op hetzelfde perceel. Het belangrijkste gebouw op dat perceel is de bungalowwoning. Dit betekent dat [gebouw] geen hoofdgebouw, maar een bijgebouw is. Aangezien een bijgebouw geen woonhuis kan zijn en artikel 3.3 van de planregels het gebruik van een bijgebouw voor (zelfstandige) bewoning verbiedt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [gebouw] in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.

Het betoog slaagt niet.

Kwalitatieve verplichtingen

4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat van zelfstandige bewoning van [gebouw] geen sprake is, omdat bij de verkoop van de bungalowwoning aan de huidige eigenaren afspraken zijn gemaakt omtrent het gebruik van [gebouw]. Deze afspraken zijn vastgelegd als kwalitatieve verplichtingen en kettingbedingen, die de gebruiksmogelijkheden van [gebouw] aanzienlijk beperken. Volgens [appellant] is dan ook uitsluitend recreatief gebruik door hem en zijn (klein)kinderen toegestaan, zodat geen sprake is van zelfstandige bewoning van [gebouw].

4.1.    [gebouw] wordt, ook in het geval dat de civielrechtelijke afspraken worden nagekomen, gebruikt op een wijze die in strijd is met het bestemmingsplan. Gelet op artikel 3.1 van het bestemmingsplan en de systematiek van de planregels is het gebruik van een bijgebouw als zelfstandige recreatiewoning niet toegestaan. De afspraken maken dan ook niet dat het feitelijke gebruik van [gebouw] in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

Het betoog slaagt niet.

Overgangsrecht

5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht, omdat het gebruik van [gebouw] was toegestaan in het vorige bestemmingsplan. Volgens hem volgt uit de toelichting op het huidige bestemmingsplan dat [gebouw] in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 2001" werd beschouwd als een recreatiewoning. Hij stelt dat deze status ook blijkt uit een taxatierapport uit 1994 en stukken van de aanleg van de riolering.

5.1.    Artikel 8.2.1 van de planregels luidt:

"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."

Artikel 8.2.4 luidt:

"Lid 8.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

5.2.    Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft goedkeuring onthouden aan de woonbestemming die in het bestemmingsplan "Buitengebied 2001" was gegeven aan het perceel waarop [gebouw] is gelegen. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het voorheen geldende bestemmingsplan niet het bestemmingsplan "Buitengebied 2001" is, maar het bestemmingsplan "Buitengebied 1973". [appellant] heeft het oordeel van de rechtbank, dat [gebouw] in het bestemmingsplan "Buitengebied 1973" als "Bos" was bestemd en die bestemming het gebruik dat hij van [gebouw] maakt niet toestond, niet betwist. Gelet op artikel 8.2.4 van de planregels slaagt het beroep op het overgangsrecht alleen al daarom niet.

Het betoog slaagt niet.

Evenredigheidsbeginsel

6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het evenredigheidsbeginsel in deze zaak is geschonden. Daartoe voert hij aan dat [gebouw] door de last niet meer kan worden gebruikt voor woongebruik of ander gebruik. Volgens [appellant] wordt hem hierdoor een woning, waaraan hij veel emotionele waarde hecht, ontnomen. Dit terwijl het college vanaf 1989 op de hoogte is geweest van het bestaan en het gebruik van [gebouw]. Volgens hem is de verstandhouding tussen de bewoners van [gebouw], de bungalowwoning en de toenmalige buren van Buunderkamp 5, 9, en 11 drie generaties lang zeer plezierig geweest. De huidige buren die om handhaving hebben verzocht hadden wetenschap van het bestaande gebruik van [gebouw] toen zij er kwamen wonen. [appellant] vindt dat het gebruik dan ook niet plotseling problematisch kan zijn. Ook vindt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat de broer van [appellant] degene is die de band tussen de bungalowwoning en [gebouw] heeft verbroken, in deze afweging mag worden betrokken. Daarnaast voert hij aan dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de belangen van partijen heeft afgewogen. Volgens hem is er altijd sprake geweest van een lage prioriteit tot handhaving.

6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

6.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat het college jarenlang niet heeft gehandhaafd tegen het gebruik van [gebouw] niet maakt dat nu niet gehandhaafd kan worden. Daarbij heeft de rechtbank meegewogen dat de zoon van [appellant] voorafgaand aan de volledige aankoop van [gebouw] door [appellant] bij het college heeft geïnformeerd of het gebruik in strijd was met het bestemmingsplan. Het college heeft toen geantwoord dat dit het geval was. Ook heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat er een verzoek om handhaving is gedaan. De omstandigheid dat het niet [appellant] zelf maar zijn broer is geweest die de band tussen de bungalowwoning en [gebouw] heeft verbroken door de verkoop in 2019 betekent volgens de rechtbank niet dat het college niet handhavend zou mogen optreden. Daarbij mocht het college van de rechtbank meewegen dat de familie van [appellant], zijn broer én zijn zoon, betrokken waren bij de afsplitsing tussen beide percelen. Hierbij is ook van belang dat [appellant] zelf als persoon bekend was, of had moeten zijn, met de gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan.

6.3.    Het enkele feit dat [gebouw] door de last niet meer gebruikt kan worden zoals [appellant] dat doet, maakt op zichzelf niet dat handhaving onevenredig is. Voor dat oordeel bestaat te minder grond, aangezien [gebouw] nog wel gebruikt kan worden voor gebruik dat is toegestaan in een bijgebouw.

De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college [gebouw] jarenlang ongemoeid heeft gelaten niet betekent dat het niet meer handhavend zou kunnen optreden. Daarbij heeft de rechtbank mogen betrekken dat de zoon van [appellant] voorafgaand aan de (volledige) aankoop van [gebouw] door [appellant] bij het college heeft geïnformeerd over het gebruik, en toen te horen heeft gekregen dat dit gebruik in strijd was met het bestemmingsplan. Daarbij komt dat het gebruik van [gebouw] door de verkoop van de bungalowwoning in 2019 is veranderd. Sindsdien wordt [gebouw] gebruikt als zelfstandige recreatiewoning, waar het daarvoor gebruikt werd als gastenverblijf bij de bungalowwoning. Ter zitting hebben de derde-belanghebbenden aangegeven dat zij sinds die verandering meer of zelfs pas voor het eerst overlast van het strijdige gebruik ervaren.

De stelling dat de huidige buren wetenschap hadden van het gebruik van [gebouw] toen zij hun woningen betrokken, maakt daarnaast niet dat zij niet om handhaving van het bestemmingsplan kunnen vragen.

Anders dan [appellant] stelt, heeft het college in de beslissing op bezwaar de belangen afgewogen. Daarbij heeft het college betrokken dat het beleid heeft over het tegengaan van bewoning van bijgebouwen waar het zich in beginsel aan dient te houden, dat er geen concreet zicht op legalisatie is en dat handhaving niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft uitgebreid stilgestaan bij het betoog van [appellant] dat volgens hem ander gebruik van het gebouw niet meer mogelijk is. Ook heeft het college  uitgelegd waarom van [appellant] mag worden verwacht dat hij afdoende bekend was met de regels omtrent ruimtelijke ordening.

De conclusie is dan ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat handhaving niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

Het betoog slaagt niet.

Strekt de last verder dan herstel van de situatie?

7.       [appellant] betoogt dat de last verder strekt dan dat noodzakelijk is om de situatie te herstellen. Hij voert aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom een ruimte om eten te bereiden of enige ruimte om jezelf te verfrissen niet zou zijn toegestaan. Volgens hem blijkt uit vaste rechtspraak dat een last niet verder mag strekken dan tot opheffing of beëindiging van de overtreding of ongedaan making van de gevolgen daarvan. [appellant] betoogt voorts dat [gebouw] nog altijd gebruikt mag worden voor onzelfstandige bewoning, waardoor hij nog wel overdag mag verblijven in [gebouw]. Volgens hem valt niet te begrijpen dat hij in dat geval geen gebruik mag maken van een toilet, douche of keuken. Bovendien zou volgens hem ook kunnen worden volstaan met de verwijdering van één wezenlijke voorziening.

7.1.    Het bestemmingsplan staat geen enkele vorm van bewoning van [gebouw] toe. Ook staat het bestemmingsplan het gebruik van [gebouw] als zelfstandige recreatiewoning niet toe. De badkamer, het toilet en de keuken zijn aangebracht ten behoeve van het niet toegestane gebruik van [gebouw] als (recreatie)woning. [appellant] heeft niet gesteld dat deze voorzieningen nodig zijn voor ander, wel toegestaan gebruik. De rechtbank heeft daarnaast terecht geconcludeerd dat met het verwijderen van één van de genoemde faciliteiten, het strijdig gebruik eenvoudig zou kunnen worden voortgezet of hervat. Daarom heeft het college in dit geval in de last mogen bepalen dat [appellant] zowel de keuken als de badkamer/toilet moet verwijderen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

9.       Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:303) zal het handhavingsbesluit van 9 februari 2021, zoals gewijzigd bij het besluit van 13 september 2021, herleven. Als gevolg hiervan zal [appellant], nu de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 9 februari 2021 en 13 september 2021 met terugwerkende kracht schorsen tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak, voor zover die besluiten betrekking hebben op het verwijderen van de badkamer, het toilet en de keuken. Dit betekent dat [appellant] tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen en dat hij, indien hij dat niet binnen die zes weken doet, de dwangsom verbeurt.

10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Renkum van 9 februari 2021, kenmerk 1952140851, en 13 september 2021, kenmerk ODRA21BZ0007, met terugwerkende kracht tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak, voor zover die besluiten betrekking hebben op het verwijderen van de badkamer, het toilet en de keuken.

Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.

w.g. Venema
voorzitter

w.g. Van Roessel
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022

457-1005