Uitspraak 202007091/1/A3

202007091/1/A3.
Datum uitspraak: 9 maart 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[bedrijf], gevestigd te [plaats],

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 19 november 2020 in zaken nrs. 20/657 en 20/1204 in het geding tussen:

[bedrijf] en Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV)

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2019 heeft de minister het verzoek van FNV om handhavend op te treden tegen [bedrijf] afgewezen.

Bij besluit van 7 januari 2020 heeft de minister de door FNV en [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 19 november 2020 heeft de rechtbank de door FNV en [bedrijf] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen om binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.

FNV heeft nadere stukken ingediend.

Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister bij besluit van 6 augustus 2021 opnieuw op de bezwaren van FNV en [bedrijf] beslist en de bezwaren ongegrond verklaard.

FNV en [bedrijf] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 6 augustus 2021.

De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 26 januari 2022, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. A. Zeeman, advocaat te Haarlem, is verschenen en waaraan de minister, vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschof, via een videoverbinding heeft deelgenomen. Voorts is op de zitting FNV verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], die via een videoverbinding heeft deelgenomen, bijgestaan door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat te Groningen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [bedrijf] is een internationaal transportbedrijf dat zich onder meer bezig houdt met het transport van trucks en tractoren. Bij brief van 13 februari 2019 heeft FNV bij de minister een verzoek tot handhaving ingediend, gericht tegen [bedrijf] en aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen. Volgens FNV handelt [bedrijf] stelselmatig in strijd met de geldende wet- en regelgeving, in het bijzonder wat betreft de rij- en rusttijden van de chauffeurs en de technische staat van de vrachtwagens waarmee het transport plaatsvindt. FNV heeft de minister daarom verzocht om onderzoek te verrichten bij [bedrijf], vast te stellen dat zij in 2018 overtredingen heeft begaan en haar daarvoor boetes op te leggen. Naar aanleiding van het voornemen van de minister om het verzoek af te wijzen, heeft FNV in haar zienswijze het handhavingsverzoek uitgebreid en heeft zij de minister verzocht om ook te handhaven voor de periode na 2018. In het bijzonder heeft zij de minister verzocht om een bevel tot het staken van arbeid op te leggen. Het gaat FNV daarbij om het doorbrengen van de rust in de cabine en de afwezigheid van behoorlijke slaapfaciliteiten in de vrachtwagens.

Besluitvorming minister

2.       De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen en deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd. De minister heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Voor zover het handhavingsverzoek ziet op de naleving van de rij- en rusttijden van de chauffeurs en de technische staat van de vrachtwagens in 2018, heeft de minister meegedeeld dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) sinds januari 2019 meerdere keren [bedrijf] heeft bezocht en onderzoek heeft verricht naar de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving. Naar aanleiding daarvan heeft de Inspectie een boeterapport opgesteld. FNV heeft vervolgens aan de minister meegedeeld dat in zoverre is voldaan aan het handhavingsverzoek.

Voor zover het handhavingsverzoek van FNV betrekking heeft op  een verzoek tot het vorderen van een bevel tot het staken van arbeid, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit gedeelte van het verzoek zich richt tegen het vastgestelde handhavingsbeleid. Tegen het beleid zelf staat echter geen bezwaar en beroep open. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit deel van het handhavingsverzoek onvoldoende concreet is. Om het bevel tot het staken van arbeid op te kunnen leggen, moet er sprake zijn van arbeid. De Inspectie is van oordeel dat dit in de onderhavige situatie niet het geval is geweest. Volgens de minister is het zo dat wanneer een chauffeur tijdens diens wekelijkse rusttijd beslist om in of rondom het voertuig te bivakkeren, dat niet betekent dat de chauffeur niet vrijelijk over zijn tijd kan beschikken. De chauffeur kan vrijelijk zijn wettelijk voorgeschreven rusttijd van 45 uur organiseren. Dat betekent dat de chauffeur in de rustperiode mag doen en laten wat hij wenst. Wanneer de Inspectie na of aan het einde van deze rustperiode een bevel tot het staken van arbeid zou opleggen, wordt de chauffeur gedwongen om maximaal 90 uur rust te houden, terwijl er alleen 45 uur is voorgeschreven. Wat betreft het handhaven op cabines zonder behoorlijke slaapfaciliteiten heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat een concrete norm hiervoor ontbreekt, zodat daarop niet kan worden gehandhaafd.

De minister heeft in het besluit op bezwaar ook beslist op het door [bedrijf] gemaakte bezwaar en dat bezwaar eveneens ongegrond verklaard. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, anders dan [bedrijf] heeft aangevoerd, FNV wel belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat het besluit van 28 juni 2019, anders dan [bedrijf] heeft aangevoerd, bevoegd is genomen.

Aangevallen uitspraak

3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het verzoek om handhaving van FNV tweeledig is. Allereerst verzoekt FNV de minister om te onderzoeken of [bedrijf] in het verleden (2018) in strijd heeft gehandeld met de regelgeving inzake de rij- en rusttijden en de technische staat van voertuigen. Op de zitting heeft FNV bevestigd dat dit deel van het verzoek om handhaving naar tevredenheid is uitgevoerd. Ten tweede heeft FNV in het handhavingsverzoek de minister verzocht om handhavend op te treden, omdat het begaan van overtredingen nog doorgaat. Zij verzoekt voor alle chauffeurs van [bedrijf] een bevel tot het staken van arbeid op te leggen. Het is FNV daarbij met name te doen om twee concrete overtredingen: het doorbrengen van de wekelijkse rust in de cabine en de afwezigheid van behoorlijke slaapfaciliteiten in de vrachtwagens.

Over het handhavingsverzoek dat ziet op de afwezigheid van behoorlijke slaapfaciliteiten in de vrachtwagens, heeft de rechtbank als volgt overwogen. Partijen hebben er op de zitting op gewezen dat de Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (hierna: Verordening 561/2006) sinds het nemen van het bestreden besluit zo is gewijzigd, dat de voorheen daarin opgenomen norm van ‘behoorlijke slaapfaciliteiten’ nu niet meer wordt genoemd en dat het handhavingsverzoek wat dat betreft geen doel meer dient. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat FNV op dit punt geen procesbelang meer heeft, zodat een inhoudelijk oordeel achterwege blijft.

Over het handhavingsverzoek dat ziet op het opleggen van een bevel tot het staken van de arbeid in verband met het doorbrengen van de wekelijkse rust in de cabine heeft de rechtbank als volgt overwogen. Sinds het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:1012, (C-102/16; Vaditrans BVBA v. Belgische Staat), is het duidelijk dat de aan de chauffeurs voorgeschreven wekelijkse rust van 45 uur niet in de cabine mag worden doorgebracht. Dit is inmiddels ook expliciet gecodificeerd in artikel 8, achtste lid, van Verordening 561/2006. De vraag die voorligt, is of het verzoek van FNV ten aanzien van dit punt voldoende concreet is. Anders dan de minister stelt, is het volgens de rechtbank daarvoor niet noodzakelijk dat in het handhavingsverzoek een specifieke overtreding wordt genoemd ten aanzien van een concrete overtreder, gespecificeerd naar plaats en tijd. Als de aanvrager van het handhavingsverzoek bewijs overlegt van een gestelde overtreding, zoals FNV hier heeft gedaan, dan zal de minister altijd moeten onderzoeken of dat bewijs voldoende aanknopingspunten biedt om een onderzoek in te stellen naar de vermeende overtreding bij het bedrijf. De rechtbank volgt de minister in zijn stelling dat het door FNV overgelegde bewijsmateriaal op zichzelf onvoldoende aanknopingspunten biedt voor een nader onderzoek. De bewijsmiddelen zien niet allemaal specifiek op [bedrijf], maar geven meer een algemene indruk over de gestelde slechte arbeidsomstandigheden van buitenlandse chauffeurs in de transportsector. De rechtbank is echter van oordeel dat de minister in het verzoek van FNV, in samenhang bezien met de uitkomsten van het eigen inspectierapport van 21 oktober 2019, wel aanleiding had moeten zien om nader onderzoek te verrichten. In het inspectierapport is opgenomen dat op basis van de overgelegde administratie niet kan worden achterhaald of de chauffeurs de weekendrust soms doorbrengen in de cabine, omdat die administratie gebreken vertoont. Verder is in het rapport vermeld dat de directie van [bedrijf] erkent dat het kan voorkomen dat chauffeurs hun 45 uur normale wekelijkse rust in de cabine doorbrengen. Gezien het feit dat FNV in haar handhavingsverzoek wijst op overtredingen van het verbod op het doorbrengen van de weekendrust in de cabine en de minister vervolgens in zijn eigen onderzoek zeer duidelijke aanwijzingen krijgt dat dit ook daadwerkelijk gebeurt, kon de minister volgens de rechtbank niet volstaan met de constatering dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet was. Dat FNV het verzoek ook koppelt aan een andere handhavingsmaatregel dan een boete, is geen reden om van een eigen onderzoek af te zien. Het handhavingsverzoek is niet alleen maar een verzoek om het beleid aan te passen. FNV verzoekt namelijk om eerst de overtredingen vast te stellen. Dat pas daarna eventueel de effectiviteit en evenredigheid van de herstelsanctie aan de orde kan komen, maakt volgens de rechtbank niet dat het verzoek op voorhand kan worden afgewezen.

4.       De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De minister moet daarbij een onderzoek instellen naar mogelijke overtredingen bij [bedrijf], en afhankelijk van de uitkomsten daarvan, een nieuw besluit op het handhavingsverzoek nemen. Verder zal de minister bij het nemen van het nieuwe besluit moeten beoordelen of hij, gelet op de uitkomsten van het onderzoek, aanleiding ziet om ook de buitenlandse entiteiten van [bedrijf] aan te merken als belanghebbende bij het handhavingsverzoek, aldus de rechtbank.

Hoger beroep [bedrijf]

5.       [bedrijf] kan zich niet geheel vinden in de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten uitdrukkelijk te oordelen dat FNV geen procesbelang heeft bij een oordeel over het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op de naleving van de rij- en rusttijden van de chauffeurs en de technische staat van de vrachtwagens in 2018.

[bedrijf] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het beroep van FNV ongegrond te verklaren, voor zover dat ziet op het handhavingsverzoek ten aanzien van de cabines zonder behoorlijke slaapfaciliteiten. [bedrijf] voert aan dat zij het eens is met de inhoudelijke overwegingen van de rechtbank, maar dat dit ook tot uiting had moeten komen in het dictum.

[bedrijf] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het handhavingsverzoek van FNV ten aanzien van het onderdeel dat chauffeurs hun wekelijkse rust in de cabine doorbrengen onvoldoende concreet is, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister nader onderzoek had moeten verrichten. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit voormeld arrest van het Hof van Justitie volgt dat de aan de chauffeurs voorgeschreven wekelijkse rust van 45 uur niet in de cabine mag worden doorgebracht. Volgens [bedrijf] volgt uit het arrest dat een chauffeur niet uitsluitend afhankelijk mag zijn van zijn voertuig om zijn normale wekelijkse rust door te brengen. Dit betekent echter nog niet dat een chauffeur gedurende de rusttijd zijn cabine in het geheel niet mag betreden. Volgens [bedrijf] is dit onderscheid van belang bij de beoordeling van de vraag of het handhavingsverzoek van FNV voldoende concreet is. Volgens [bedrijf] is het verzoek niet concreet, omdat FNV heeft nagelaten concrete feiten en omstandigheden te noemen waaruit zou moeten blijken dat chauffeurs uitsluitend afhankelijk waren van hun voertuigen.

[bedrijf] betoogt ten slotte dat het oordeel van de rechtbank dat de minister nader onderzoek had moeten verrichten zich niet verhoudt tot het oordeel van de rechtbank dat de motivering van de minister om het handhavingsverzoek af te wijzen niet voldoende is. Zij voert aan dat de rechtbank enerzijds de minister heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en anderzijds de minister heeft gelast nader onderzoek te verrichten. Met dit laatste heeft de rechtbank, anders dan zij zelf heeft overwogen, al in de zaak voorzien, waardoor zij volgens [bedrijf] buiten de omvang van het geding is getreden.

Beoordeling hoger beroep

Heeft [bedrijf] procesbelang?

6.       FNV heeft zich op het standpunt gesteld dat het procesbelang bij het hoger beroep van [bedrijf] ontbreekt en dat het hoger beroep om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Zij voert aan dat als het hoger beroep gegrond wordt verklaard [bedrijf] feitelijk niet in een andere positie komt te verkeren, omdat de minister inmiddels een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, waarbij de bezwaren van FNV wederom ongegrond zijn verklaard.

6.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank de minister heeft opgedragen nader onderzoek te verrichten naar mogelijke overtredingen die door [bedrijf zijn begaan. Gelet op deze opdracht aan de minister is [bedrijf] als gevolg van de uitspraak van de rechtbank in een nadeliger positie komen te verkeren, zodat zij geacht moet worden belang te hebben bij het hoger beroep. Dat de minister inmiddels een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, waarbij de bezwaren van FNV wederom ongegrond zijn verklaard, doet hieraan niet af. Dat besluit is niet onherroepelijk geworden en ligt nog ter beoordeling voor.

Bespreking hogerberoepsgronden [bedrijf]

7.       De Afdeling volgt [bedrijf] niet in haar betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten uitdrukkelijk te oordelen dat FNV geen procesbelang heeft bij een oordeel over het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op de naleving van de rij- en rusttijden van de chauffeurs en de technische staat van de vrachtwagens in 2018. De Afdeling overweegt hiertoe dat de rechtbank in overweging 8 van haar uitspraak heeft overwogen dat FNV op de zitting heeft bevestigd dat dit deel van het verzoek om handhaving naar tevredenheid is uitgevoerd. Hieruit volgt dat dit deel van het handhavingsverzoek niet meer aan de orde is en dat dus geen belang meer bestaat bij een oordeel daarover.

Het betoog slaagt niet.

7.1.    De Afdeling volgt [bedrijf] ook niet in haar betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het beroep van FNV ongegrond te verklaren, voor zover dat ziet op het handhavingsverzoek ten aanzien van de cabines zonder behoorlijke slaapfaciliteiten. De Afdeling overweegt hiertoe dat de rechtbank in overweging 10 van haar uitspraak heeft overwogen dat  het procesbelang van FNV bij een inhoudelijke beoordeling van de gronden over de behoorlijke slaapfaciliteiten ontbreekt. Er bestaat op grond van de Awb geen verplichting om ieder oordeel over een beroepsgrond tot uitdrukking te laten komen in het dictum van de uitspraak.

Het betoog slaagt niet.

7.2.    De Afdeling volgt [bedrijf] ook niet in haar betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het handhavingsverzoek van FNV ten aanzien van het onderdeel dat chauffeurs hun wekelijkse rust in de cabine doorbrengen onvoldoende concreet is, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister nader onderzoek had moeten verrichten. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.

In voormeld arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017 heeft het Hof geoordeeld dat artikel 8, leden 6 en 8, van Verordening nr. 561/2006 zo moet worden uitgelegd dat bestuurders hun normale wekelijkse rusttijden bedoeld in dit artikel 8, zesde lid, niet in het voertuig mogen doorbrengen. De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat het sinds dit arrest duidelijk is dat de wekelijkse rust van 45 uur niet in de cabine mag worden doorgebracht. De rechtbank heeft door dit zo te overwegen geen onjuiste uitleg aan het arrest gegeven. De rechtbank heeft ook met juistheid overwogen dat dit inmiddels is gecodificeerd in artikel 8, achtste lid, van Verordening 561/2006, zoals deze is gewijzigd door Verordening 2020/1054. Daarin staat nu opgenomen dat de normale wekelijkse rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur ter compensatie van eerdere verkorte wekelijkse rusttijden niet in een voertuig mogen worden genomen.

FNV heeft in haar handhavingsverzoek gewezen op overtredingen van het verbod dat chauffeurs de wekelijkse rust niet in de cabine van het voertuig mogen doorbrengen. In het door de Inspectie opgestelde inspectierapport van 21 oktober 2019 staat vermeld dat de analyse van de rij- en rusttijden in het onderzoek niet is uitgevoerd, omdat de Inspectie niet de beschikking had over alle digitale data en omdat het gebruik van de bestuurderskaarten niet betrouwbaar is. In het inspectierapport staat verder vermeld dat tijdens het onderzoek door de directie van [bedrijf] is verklaard dat het kan voorkomen dat chauffeurs hun 45 uur normale wekelijkse rust in de cabine doorbrengen. In het inspectierapport komt de Inspectie onder meer tot de conclusie dat de bedrijfsvoering niet sluitend is, dat het toezicht op de rij- en rusttijden in de bedrijfsvoering niet op naleving is gericht en dat het toezicht niet over de totale bedrijfsvoering mogelijk was.

De rechtbank heeft, gelet op het arrest van het Hof van Justitie, en gelet op het vorenstaande, met juistheid overwogen dat de minister, in het verzoek van FNV, in samenhang bezien met de uitkomsten van het eigen inspectierapport van 21 oktober 2019, aanleiding had moeten zien om nader onderzoek te verrichten.

Het betoog slaagt niet.

7.3.    De Afdeling volgt [bedrijf] ten slotte ook niet in haar betoog dat het oordeel van de rechtbank dat de minister nader onderzoek had moeten verrichten, zich niet verhoudt tot het oordeel dat de motivering van de minister om het handhavingsverzoek af te wijzen niet voldoende is. De Afdeling overweegt hiertoe dat de rechtbank in de overwegingen 17 en 18 van haar uitspraak heeft overwogen dat de minister niet mocht volstaan met de constatering dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet was voor aanvullend onderzoek en dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij heeft afgezien van een dergelijk onderzoek. De Afdeling begrijpt de overwegingen van de rechtbank zo dat de afwijzing van het handhavingsverzoek onvoldoende is gemotiveerd en dat de minister door het verrichten van een nader onderzoek alsnog voldoende kan motiveren waarom het afwijzingsverzoek wordt afgewezen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de overweging van de rechtbank tegenstrijdig zou zijn.

Het betoog slaagt niet.

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.

Nieuw besluit op bezwaar

9.       Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de minister opnieuw op de bezwaren van FNV en [bedrijf] beslist en de bezwaren ongegrond verklaard. De minister heeft daarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek gehandhaafd. Dit heeft hij als volgt toegelicht.

De Inspectie heeft na de uitspraak van de rechtbank onderzoek bij [bedrijf] verricht. Daarbij zijn geen nieuwe overtredingen geconstateerd van artikel 8, achtste lid, van Verordening nr. 561/2006. Dit geldt ook voor de buitenlandse entiteiten die aan [bedrijf] zijn verbonden. De minister heeft daarbij opgemerkt dat als gevolg van de coronamaatregelen er minder inspecties hebben plaatsgevonden, omdat de inspecteurs de cabine van de chauffeurs niet mochten betreden. Hierdoor was het niet mogelijk de tachograaf uit te lezen. De minister heeft verder opgemerkt dat [bedrijf] heeft verklaard dat bij haar vestiging in Son en Breugel woonunits voor de chauffeurs zijn geplaatst. De minister ziet geen reden om te twijfelen aan de mededeling van [bedrijf] en ziet daarom geen noodzaak om nader onderzoek te verrichten. Gelet hierop bestaat volgens de minister geen aanleiding om ook de buitenlandse entiteiten van [bedrijf] aan te merken als belanghebbenden bij het handhavingsverzoek. Daarom heeft de minister het bezwaar van [bedrijf] eveneens ongegrond verklaard.

Beoordeling nieuw besluit op bezwaar

Gronden [bedrijf] en bespreking

10.     [bedrijf] is het niet eens met het nieuwe besluit op bezwaar van 6 augustus 2021 en verwijst voor haar gronden naar wat zij in hoger beroep heeft aangevoerd. Gelet op wat de Afdeling over het hoger beroep heeft geoordeeld, slagen de gronden van [bedrijf] niet.

11.     Het beroep van [bedrijf] is ongegrond.

Gronden FNV en bespreking

12.     FNV is het niet eens met het nieuwe besluit op bezwaar. Zij voert aan dat het nieuwe besluit op bezwaar geen recht doet aan de uitspraak van de rechtbank. Volgens FNV had de Inspectie zelf onderzoek moeten doen naar mogelijke overtredingen van [bedrijf]. De Inspectie had niet mogen volstaan met het nagaan of bij reguliere controles overtredingen bij [bedrijf] zijn geconstateerd. De Inspectie had de chauffeurs die bij [bedrijf] in dienst zijn daadwerkelijk moeten controleren door ze te bevragen en hun papieren te controleren. FNV wijst er op dat de Inspectie slechts één chauffeur heeft bevraagd. Verder had de Inspectie volgens FNV de woonunits die bij de vestiging van [bedrijf] zijn geplaatst moeten controleren en moeten vaststellen of de chauffeurs daadwerkelijk hun wekelijkse rust daar doorbrengen. FNV voert verder aan dat het wel degelijk mogelijk is om te controleren of chauffeurs hun wekelijks rust buiten de cabine hebben doorgebracht. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft FNV toegelicht dat de chauffeurskaart, anders dan de tachograaf, wel buiten de cabine van de vrachtwagen kan worden uitgelezen.

13.     In het besluit op bezwaar heeft de minister meegedeeld dat er na de aangevallen uitspraak weinig inspecties zijn uitgevoerd vanwege de coronamaatregelen waar de inspecteurs van de Inspectie zich verplicht aan moesten houden. Op de zitting van de Afdeling is aan de gemachtigde van de minister gevraagd op welke wijze de inspecties normaal gesproken plaatsvinden. De gemachtigde van de minister heeft toegelicht dat inspecteurs rustplaatsen langs de snelwegen afrijden en vervolgens bij de vrachtwagens de tachograaf uitlezen. Op vragen van de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat deze controles na de aangevallen uitspraak niet hebben plaatsgevonden en dat er geen specifieke controles zijn verricht die zien op de naleving van de wekelijkse rusttijden. Ook heeft de gemachtigde van de minister tijdens de zitting toegelicht dat de inspecteurs geen onderzoek bij de vestiging van [bedrijf] hebben verricht naar de aanwezigheid van slaapcabines voor chauffeurs. Verder is tijdens de zitting duidelijk geworden dat de Inspectie slechts één chauffeur van [bedrijf] heeft bevraagd en dat chauffeurskaarten, waarvan op de zitting duidelijk is geworden dat deze buiten de cabine kunnen worden uitgelezen, niet zijn gecontroleerd.

De Afdeling is van oordeel dat de minister, gelet op het vorenstaande, onvoldoende onderzoek heeft verricht naar mogelijke overtredingen van de wekelijkse rusttijden bij [bedrijf]. De verklaring van de minister dat coronamaatregelen hieraan in de weg stonden, overtuigt de Afdeling niet. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd waarom naleving op de wekelijkse rusttijden alleen kan plaatsvinden als de tachograaf kan worden uitgelezen. Het lag op de weg van de minister om via alternatieve manieren, bijvoorbeeld een combinatie van het uitlezen van de bestuurderskaarten, het bevragen van meerdere chauffeurs, en fysiek onderzoek naar de slaapcabines bij de vestiging van [bedrijf], onderzoek te verrichten naar de naleving van de wekelijkse rusttijden. Dat heeft niet plaatsgevonden. De minister heeft daarmee niet voldaan aan wat door de rechtbank is opgedragen.

Het betoog van FNV slaagt.

Conclusie

14.     Het hoger beroep van [bedrijf] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd. Het beroep van [bedrijf] tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 6 augustus 2021 is ongegrond. Het beroep van FNV tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, voor zover daarbij de bezwaren van FNV ongegrond zijn verklaard, en de minister opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

15.     De minister moet de proceskosten van FNV vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;

II.       verklaart het beroep van [bedrijf] ongegrond;

III.      verklaart het beroep van Federatie Nederlandse Vakbeweging gegrond;

IV.      vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 6 augustus 2021, kenmerk; B-9-19-0249.002, voor zover daarbij de bezwaren van Federatie Nederlandse Vakbeweging ongegrond zijn verklaard;

V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Federatie Nederlandse Vakbeweging in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.

w.g. Helder
voorzitter

w.g. Soffner
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022

818