Uitspraak 202105937/1/A3 en 202105937/2/A3

202105937/1/A3 en 202105937/2/A3.
Datum uitspraak: 24 november 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd te Amsterdam,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 23 augustus 2021 in zaken nrs. 21/3884 en 21/3885 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluit van 16 maart 2021 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de hijsbok, afgemeerd bij de [locatie 1] (het Touwenterrein), binnen twee weken weg te halen en weg te houden uit het openbaar water van de gemeente Amsterdam.

Bij besluit van 12 juli 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Zij heeft daarnaast de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 7 oktober 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde 1], vergezeld door [gemachtigde 2], directeur, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. al Idrissi al Berkani, zijn verschenen.

Overwegingen

Vooraf

1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

Achtergrond van de zaak

2.       [appellante] is een bedrijf dat sinds 1995 besturingssystemen ontwerpt en construeert voor vaartuigen, vooral voor grote jachten. Daarnaast heeft het bedrijf projectmatig vaartuigen aangeschaft en deze na verbeteringen weer doorverkocht.

2.1.    Voor haar werkzaamheden heeft [appellante] twee waterpercelen in gebruik, te weten een perceel aan de [locatie 2] en een perceel aan het Touwenterrein. Normaal gesproken is het op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) niet toegestaan om zonder ligplaatsvergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. Dit verbod geldt echter niet voor de waterpercelen van [appellante]. Bij besluit van 17 februari 2011 heeft het toenmalige dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum de twee waterpercelen namelijk aangewezen als percelen, waarvoor het verbod om ligplaats in te nemen zonder vergunning niet geldt voor bedrijfsvaartuigen ‘die ten dienste staan aan de exploitatie van dan wel ter plaatse in reparatie of in onderhoud worden genomen door [appellante].’

2.2.    Het aanwijzingsbesluit uit 2011 is bij besluit van 9 september 2015 ingetrokken en vervangen door een nieuw aanwijzingsbesluit (hierna: het aanwijzingsbesluit). Dat nieuwe aanwijzingsbesluit geldt voor dezelfde waterpercelen, maar de daarin genoemde categorieën zijn anders en het aanwijzingsbesluit bevat enkele voorschriften. Voor deze zaak is de omschrijving van de categorieën van bedrijfsvaartuigen waarvoor de eis van een ligplaatsvergunning niet geldt, van belang. Het gaat om twee categorieën, te weten: a) bedrijfsvaartuigen in beheer bij [appellante] die behoren tot de bedrijfsinventaris van het scheepsreparatiebedrijf en gebruikt worden om reparaties aan schepen te kunnen uitvoeren, zoals een huisbok, werkkraan of dok en b) bedrijfsvaartuigen die ter plaatse voor maximaal vier maanden in reparatie of in onderhoud worden genomen door [appellante] en die binnen een week na afmeren zijn aangemeld onder vermelding van de reden van afmeren en de geschatte tijdsduur van reparatie.

2.3.    Vanaf 8 februari 2018 hebben toezichthouders van de gemeente gezien dat er een dekschuit afgemeerd ligt aan de [locatie 2]. Daarom heeft de toenmalige bestuurscommissie van stadsdeel Centrum [appellante] bij brief van 8 juni 2018 verzocht om nadere informatie. [appellante] heeft het stadsdeel vervolgens bij brief van 6 juli 2018 verzocht om een besluit te nemen waarin wordt vastgesteld dat de huisbok - hierna ook aangeduid als hijsbok - die zij gebruikt voor de exploitatie op grond van het aanwijzingsbesluit ligplaats mag innemen zonder vergunning en dat ook de meldplicht niet van toepassing is. Na nog wat correspondentie over en weer heeft het college [appellante] bij brief van 21 maart 2019 medegedeeld dat ‘bedrijfsvaartuigen in beheer bij [appellante]., die behoren tot de bedrijfsinventaris van het scheepsreparatiebedrijf en gebruikt worden om reparaties aan schepen te kunnen uitvoeren, zoals een huisbok, waarmee ligplaats wordt ingenomen in het gebied als bedoeld in het betreffende aanwijzingsbesluit, dat daarvoor geen ligplaatsvergunning nodig is als bedoeld in de Verordening op het binnenwater. […].’

De besluitvorming

3.       Toezichthouders van de gemeente hebben vervolgens gezien dat de hijsbok bij het Touwenterrein is afgemeerd en dat deze niet wordt gebruikt. Omdat de hijsbok niet wordt gebruikt en deze daarom volgens het college niet onder één van de in het aanwijzingsbesluit genoemde categorieën van bedrijfsvaartuigen valt, heeft het [appellante] bij besluit van 16 maart 2021 een last onder dwangsom opgelegd. Zij moet de hijsbok binnen twee weken weghalen en weg houden uit het Amsterdamse openbare water. Voldoet zij niet of niet tijdig aan deze last, dan moet zij een dwangsom betalen van € 5.000,- voor iedere week dat de overtreding wordt geconstateerd, met een maximum van € 10.000,-.

3.1.    Het college heeft het bezwaar van [appellante] bij zijn besluit van 12 juli 2021 ongegrond verklaard. Het heeft daarvoor verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 24 juni 2021. Kort gezegd, heeft de commissie gesteld dat een bedrijfsvaartuig onder categorie a van het aanwijzingsbesluit valt indien het i) behoort tot de bedrijfsinventaris van het scheepsreparatiebedrijf en ii) wordt gebruikt om reparaties aan schepen te kunnen uitvoeren. Uit controles op 28 december 2020, 8 januari en 12 januari 2021 bleek dat de hijsbok niet wordt gebruikt. Daarom valt de hijsbok niet onder categorie a van het aanwijzingsbesluit, aldus de commissie. Volgens de commissie bestaat er verder geen reden om af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom en staat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Ook hoeft het college volgens de commissie geen dwangsom vast te stellen vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar.

De aangevallen uitspraak

4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat, hoewel de formulering van categorie a in het aanwijzingsbesluit ongelukkig is, het toch voldoende duidelijk is dat het college in het aanwijzingsbesluit aansluiting heeft gezocht bij het begrip bedrijfsvaartuig als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Vob. Dat betekent volgens de rechtbank dat de hijsbok voor reparaties gebruikt kan worden, maar ook voor andere gebruiksdoeleinden en dat de hijsbok voldoende vaak moet worden gebruikt om nog van een bedrijfsvaartuig in de zin van de Vob te kunnen spreken. Naar het oordeel van de rechtbank kan de hijsbok niet worden aangemerkt als een bedrijfsvaartuig waarvoor op grond van het aanwijzingsbesluit geen ligplaatsvergunning nodig is. De rechtbank heeft ook geen aanleiding gezien om met het betoog van [appellante] mee te gaan dat de opgelegde dwangsom te hoog is.

Het geschil in hoger beroep

5.       [appellante] is het niet eens met deze uitspraak. Zij betoogt dat de tekst van het aanwijzingsbesluit de doorslag zou moeten geven en niet de vermeende bedoelingen van de opsteller ervan. De rechtbank heeft ten onrechte aansluiting gezocht bij de definitie van bedrijfsvaartuig in de Vob, omdat in het aanwijzingsbesluit een eigen definitie wordt gegeven voor het normale woord ‘bedrijfsvaartuig.’ De hijsbok is een stuk gereedschap dat voorhanden is om in voorkomende gevallen te kunnen worden ingezet. De hijsbok is geen onderneming op zich, maar moet wel voorhanden zijn om ingezet te worden als het werk dat vereist, aldus [appellante]. Bovendien is de periode van 28 december 2020 tot en met 12 januari 2021 te kort om vast te kunnen stellen dat de hijsbok te weinig wordt gebruikt. Daarnaast negeert de rechtbank volgens [appellante] het gegeven dat voor een dekschuit 100 meter verderop een omgevings- en ligplaatsvergunning is verleend, waarbij uitdrukkelijk is bepaald dat er niet gewerkt mag worden. De dwangsom overschrijdt volgens [appellante] bovendien het wettelijk maximum dat aan dwangsommen mag worden opgelegd. Ten slotte betoogt zij dat de rechtbank heeft nagelaten de dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit vast te stellen.

5.1.    Het gaat in deze zaak om de vraag of de hijsbok die [appellante] bij het Touwenterrein heeft afgemeerd een bedrijfsvaartuig is dat onder categorie a van het aanwijzingsbesluit valt. Als dat zo is, dan geldt het verbod om zonder ligplaatsvergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen niet. Is de hijsbok echter geen bedrijfsvaartuig, maar een object dan geldt het in artikel 2.1.3, eerste lid, van de Vob opgenomen verbod om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden. In deze laatste situatie is [appellante] in overtreding van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Vob. Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college gesteld dat de hijsbok geen bedrijfsvaartuig is als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Vob, omdat deze niet wordt gebruikt en dat de hijsbok al om die reden niet onder categorie a van het aanwijzingsbesluit valt.

5.2.    Met het aanwijzingsbesluit heeft het toenmalige stadsdeel gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid neergelegd in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vob. Op grond van die bepaling is het eerste lid, waarin het verbod om met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen zonder vergunning is opgenomen, niet van toepassing voor het innemen van een ligplaats die het college heeft aangewezen ten behoeve van een specifieke categorie bedrijfsvaartuigen. Voor [appellante] zijn in het aanwijzingsbesluit, zoals hiervoor onder 2.2 is omschreven, twee categorieën van bedrijfsvaartuigen aangewezen. Om dus onder één van de categorieën te vallen, dient eerst te worden vastgesteld of het desbetreffende vaartuig een bedrijfsvaartuig is. Is dat vaartuig geen bedrijfsvaartuig, dan kan het ook niet onder één van de specifieke in het aanwijzingsbesluit genoemde categorieën van bedrijfsvaartuigen vallen. Dat volgt uit de systematiek van artikel 2.3.6, eerste en tweede lid, van de Vob, waarin het tweede lid een uitzondering bevat op het verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen met een bedrijfsvaartuig. De definitie van bedrijfsvaartuig is opgenomen in artikel 1.1.1 van de Vob.

5.3.    Dit betekent dat, anders dan [appellante] betoogt, de rechtbank voor de beoordeling of de hijsbok onder categorie a van het aanwijzingsbesluit valt, terecht de definitie uit artikel 1.1.1 van de Vob heeft gebruikt. De voorzieningenrechter wijst in dit kader ook op de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:953. Ook in die zaak heeft de Afdeling voor de vraag of het desbetreffende vaartuig onder één van de categorieën van het aanwijzingsbesluit valt, eerst beoordeeld of het vaartuig een bedrijfsvaartuig is als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Vob.

5.4.    Dan dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de hijsbok geen bedrijfsvaartuig is als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Vob, omdat deze niet wordt gebruikt voor het scheepsreparatiebedrijf. Op grond van dit artikel is een bedrijfsvaartuig een vaartuig, niet zijnde een zeeschip, binnenschip of dienstvaartuig, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf of beroep met dat vaartuig dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten. Het college heeft in dit kader ter zitting van de voorzieningenrechter nog gewezen op de toelichting op dit artikel, waarin staat dat met het vereiste van een reëel bedrijf is bedoeld dat met een bedrijfsvaartuig moet kunnen worden voorzien in het levensonderhoud van de eigenaar van het vaartuig. Zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 27 maart 2019 verder heeft overwogen, is het bij deze beoordeling van belang dat met het vaartuig een substantiële bijdrage wordt geleverd aan een gezonde financiële bedrijfsvoering van [appellante].

5.5.    Het college heeft zich voor zijn standpunt dat de hijsbok geen bedrijfsvaartuig is, omdat deze niet wordt gebruikt, gebaseerd op waarnemingen van de toezichthouders. Het gaat om, zoals uit het advies van de commissie volgt, drie waarnemingen op 28 december 2020 en 8 en 12 januari 2021. Volgens de commissie, daarin gevolgd door de rechtbank, blijkt hieruit voldoende dat de betrokken hijsbok ten tijde van de besluitvorming niet werd gebruikt voor de uitvoering van reparaties aan schepen en dat hiermee niet werd voldaan aan de voorwaarden om onder categorie a van het aanwijzingsbesluit te vallen. De voorzieningenrechter ziet dat anders. Uit de drie waarnemingen van de toezichthouders over een periode van ongeveer twee weken rond de feestdagen, heeft het college ten onrechte de conclusie getrokken dat de hijsbok niet hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf met dat vaartuig en dat het daarom geen bedrijfsvaartuig is. Het gaat om een zeer beperkt aantal waarnemingen over een zeer korte periode rond de feestdagen, zonder dat het college nog nader onderzoek heeft verricht naar de bedrijfsvoering van [appellante] en welke bijdrage de hijsbok aan die bedrijfsvoering levert. Hierbij is verder van belang dat [appellante] een scheepsreparatiebedrijf is en dat een hijsbok, zoals [appellante] terecht stelt, een werktuig is dat wordt gebruikt voor reparatie aan bijvoorbeeld het roer of de schroef. Dat volgt overigens ook uit het aanwijzingsbesluit waarin een hijsbok uitdrukkelijk is genoemd als voorbeeld van een bedrijfsvaartuig dat onder categorie a kan vallen. Het valt dus niet uit te sluiten dat de hijsbok een substantiële financiële bijdrage levert aan de bedrijfsvoering van [appellante]. Zij heeft daarover op de zitting van de voorzieningenrechter nog verklaard dat de hijsbok weliswaar niet doorlopend wordt gebruikt, omdat het gebruik ervan afhankelijk is van de reparatieklussen die binnenkomen, maar dat de hijsbok wel degelijk een financiële bijdrage aan de bedrijfsvoering levert. Zij rekent € 350,- per uur voor hijsen en € 100,- per dag voor het aanleggen. Met de enkele verwijzing naar de drie waarnemingen van de toezichthouders heeft het college dus niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] met het afmeren van de hijsbok artikel 2.1.3, eerste lid, van de Vob heeft overtreden, omdat de hijsbok geen bedrijfsvaartuig is. De voorzieningenrechter komt in deze zaak dan ook tot een ander oordeel dan de rechtbank.

Conclusie

6.       Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het beroep tegen het besluit van het college van 12 juli 2021 gegrond verklaren. Ook ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het besluit van 16 maart 2021, waarbij aan [appellante] een last onder dwangsom is opgelegd in verband met de overtreding van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Vob, te herroepen. Dat betekent, kort gezegd, dat de last onder dwangsom van tafel is en dat [appellante] de hijsbok niet binnen twee weken hoeft weg te halen. Het treffen van een voorlopige voorziening is daarom niet meer nodig. Dat verzoek zal de voorzieningenrechter dan ook afwijzen.

6.1.    De voorzieningenrechter ziet ten slotte geen aanleiding om, zoals [appellante] nog betoogt, alsnog een dwangsom vast te stellen wegens het niet tijdig nemen van het besluit op bezwaar van 12 juli 2021. Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken - of indien een bezwaarcommissie is ingesteld - binnen twaalf weken. Deze termijn begint te lopen vanaf de dag na die waarop de bezwaartermijn is verstreken. De bezwaartermijn in deze zaak eindigde op 28 april 2021 en begon een dag later te lopen. Verder heeft het college de beslistermijn op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb voor ten hoogste zes weken verdaagd. De beslistermijn eindigde daarmee op 21 juli 2021. Het besluit op bezwaar dateert van 12 juli 2021. Gelet hierop was het college geen dwangsom verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een besluit.

6.2.    Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 augustus 2021 in zaken nrs. 21/3884 en 21/3885;

III.      verklaart het beroep gegrond;

IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 juli 2021, kenmerk JB.21.007758.001;

V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 16 maart 2021, kenmerk NT2020-000804;

VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  besluit;

VII.     wijst het verzoek af;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,- geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 901,- vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.

De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021