Uitspraak 202004003/1/R2

202004003/1/R2.
Datum uitspraak: 24 maart 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], gevestigd te Heusden,

en

de raad van de gemeente Heusden,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 12 mei 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Steenenburg" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.H.L. Vossen, rechtsbijstandverlener te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, bijgestaan door drs. H.L.J. Dusée, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Het bestemmingsplan maakt een Hightech-campus mogelijk met daarop een medisch research- en ontwikkelingscentrum in combinatie met daaraan gerelateerde bedrijvigheid. Ook voorziet het plan in de bouw van maximaal 226 woningen.

[appellante] exploiteert ten noorden van het plangebied een bedrijf in vloeibare en gecomprimeerde gassen en vloeistoffen ten behoeve van medisch gebruik, industrie en recreatie. Het gaat om een groothandel, een gasvulbedrijf, en op- en overslag van gasflessen en een groothandel in gasgerelateerde producten, zoals gasflessen en drukhouders.

2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

3.       Op grond van artikel 1, eerste lid, onder k, gelezen in samenhang met artikel 13, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) dient de raad in de toelichting van het plan een verantwoording te geven van een aantal aspecten die de veiligheid betreffen van personen binnen het invloedsgebied, waaronder het groepsrisico.

De relevante artikelen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Invloedsgebied

4.       [appellante] exploiteert een risicovolle inrichting die van invloed is op het groepsrisico in het plangebied. [appellante] stelt dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende aandacht heeft besteed aan de veiligheid binnen het plangebied. Dit gebrek kan dus gevolgen hebben voor haar huidige bedrijfsvoering en uitbreidingsplannen.

Om te beginnen is voor de beoordeling van het groepsrisico uitgegaan van de vergunde situatie van [appellante], maar die situatie is niet bepalend voor de plaats van alle activiteiten binnen de inrichting. Zo zijn de laad- en losplaatsen en de opstelplaatsen voor de tankauto redelijk in het midden van de inrichting van [appellante] geplaatst, maar volgens het bestemmingsplan mogen alle activiteiten van de inrichting op het gehele terrein plaatsvinden. Gelet hierop dienen de contouren, specifiek het invloedsgebied, bepaald te worden vanaf de perceelsgrens.

Het invloedsgebied heeft een straal van 325 meter. Gemeten vanaf de perceelsgrens valt daarom een groter deel van het plangebied binnen het invloedsgebied van het bedrijf dan waarmee de raad rekening heeft gehouden door een aanduiding op te nemen om (zeer) kwetsbare bebouwing uit te sluiten. Dit betreft het gehele gebied dat is aangeduid als P5 in het stuk "beoordeling zienswijze externe veiligheid" en een gedeelte van P6. Gelet op de locatie en de bouwmogelijkheden is het aannemelijk dat binnen het gebied P5 een kliniek/ziekenhuis zal worden opgericht waar mensen verblijven die verzorging nodig hebben en die dus niet zelfredzaam zijn. Weliswaar is binnen een klein deel van het plangebied (zeer) kwetsbare bebouwing uitgesloten, maar kwetsbare bebouwing is ook mogelijk binnen de rest van het invloedsgebied.

4.1.    De raad stelt zich op het standpunt van een juist invloedsgebied te zijn uitgegaan. In artikel 13 van het Bevi is een verplichting opgenomen om een beoordeling van de veiligheid te maken binnen het invloedsgebied van een inrichting. De beoordeling is daarom gemaakt voor de vergunde inrichting. Daarmee is voldaan aan de eisen uit het Bevi. Daarnaast is gevraagd naar eventuele uitbreidingsplannen, maar [appellante] kon geen concrete informatie verschaffen waarmee in de voorbereiding van het plan rekening kon worden gehouden. Na de vaststelling van het plan is een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning tot wijziging van de inrichting. Uit de risicoanalyse bij die aanvraag leidt de raad af dat de grens van het invloedsgebied nagenoeg samenvalt met de grens van het invloedsgebied waarmee in het plan al rekening is gehouden.

Omdat de raad ervoor heeft gekozen om (zeer) kwetsbare gebouwen binnen het invloedsgebied uit te sluiten, is hij van mening dat maximaal rekening is gehouden met de veiligheid in verband met [appellante].

4.2.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een plan moet voldoen aan het gestelde in artikel 13 van het Bevi. Kort gezegd moeten een aantal veiligheidsaspecten worden verantwoord binnen het invloedsgebied van een inrichting. Dat wil zeggen dat uitgegaan moet worden van de bestaande inrichting en niet van toekomstig mogelijke invullingen van die inrichting binnen het plangebied. Het Bevi en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: de Revi) bepalen op welke wijze dit gebied moet worden vastgesteld. Op grond van artikel 7 gelezen in samenhang met artikel 1 van de Revi is de berekeningswijze voorgeschreven door de Handleiding Risicoberekeningen Bevi en het rekenpakket ‘safeti.nl’. De berekeningswijzen in deze handleiding en in dit pakket gaan ook uit van inrichtingen en niet van planologische mogelijkheden.

De raad is bij de vaststelling van het plan uitgegaan van het invloedsgebied dat in de kwantitatieve risicoanalyse is berekend ten behoeve van de omgevingsvergunning die op dat moment aan de inrichting van [appellante] was verleend. Ter zitting is vastgesteld dat niet in geschil is dat die berekening op zichzelf juist is.

Het betoog van [appellante] dat niet had moeten worden uitgegaan van de berekening voor de bestaande inrichting, maar ruimer had moeten worden gekeken naar een maximale invulling van het plangebied waarbinnen zij haar bedrijf kan voeren slaagt niet.

4.3.    Over het betoog dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met uitbreidingsmogelijkheden en -wensen van [appellante], overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor overwogen, vereist het Bevi een afweging over het invloedsgebied van de bestaande inrichting. Een afweging over een toekomstige invulling van de inrichting is niet vereist. Dat neemt echter niet weg dat de raad bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening een belangenafweging moet maken, waarbij de belangen van [appellante] bij bijvoorbeeld toekomstige uitbreidingen dienen te worden betrokken.

De raad is ervan uitgegaan dat ten aanzien van het groepsrisico de ontwikkelingen in het plan geen belemmering vormen voor een redelijkerwijs te benutten uitbreiding van het bedrijf. Daarbij is onweersproken naar voren gebracht dat er al (beperkt) kwetsbare objecten aanwezig zijn die uitbreidingsmogelijkheden beïnvloeden.

Daarnaast heeft de raad bezien of en in hoeverre [appellante] uitbreidingsplannen heeft. Ten tijde van de vaststelling van het plan waren die niet voldoende concreet om rekening mee te kunnen houden. [appellante] heeft nadien, op 31 juli 2020 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning tot wijziging van haar inrichting. Uit de kwantitatieve risicoanalyse die bij die aanvraag is gevoegd, volgt dat het invloedsgebied van de aangevraagde inrichting nagenoeg samenvalt met het invloedsgebied waarbij voor dit plan is uitgegaan. De raad heeft een rapport van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 4 januari 2021 overgelegd, waarin de bestaande en aangevraagde situatie is beoordeeld. De Omgevingsdienst komt tot dezelfde conclusie over de reikwijdte van het invloedsgebied.

[appellante] heeft ter zitting gesteld dat zij een ruimer invloedsgebied voorstaat omdat de berekeningsmethode voor het invloedsgebied in het pakket ‘safeti.nl’ kan wijzigen, zodat in een nieuwe situatie met een ander invloedsgebied rekening moet worden gehouden. Dat is in het verleden volgens haar gebeurd. Dan zou het plan alsnog gevolgen kunnen hebben voor het bedrijf. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de raad geen rekening te houden met een mogelijke wijziging van de berekeningsmethodiek. Dit betreft immers een onzekere toekomstige gebeurtenis, waarvan bovendien niet duidelijk is of en in hoeverre deze gevolgen zal hebben voor [appellante].

De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met uitbreidingsmogelijkheden van [appellante]. Het betoog slaagt niet.

Vertrouwensbeginsel

5.       [appellante] stelt dat de beperkingen die in het plan op zijn genomen minder ver strekken dan waarover vanuit de gemeente toezeggingen zijn gedaan. Met name wijst zij op een mailbericht van 1 april 2020, waarin volgens haar harde toezeggingen over de in verband met de externe veiligheid in het plan op te nemen functieaanduiding zijn neergelegd.

5.1.    De raad stelt dat zo’n toezegging niet is gedaan en dat het mailbericht van 1 april 2020 in zijn context moet worden gezien. Ten eerste is het bericht waar [appellante] op doelt een ambtelijk voorstel en geen toezegging van de raad. In de tweede plaats werd om reactie gevraagd en bleek dat [appellante] zich niet kon verenigen met het voorstel.

Naar aanleiding van deze wisseling van gedachten is besloten om de grens van de bedoelde functieaanduiding op de grens van het invloedsgebied te leggen. Zo is ook op 24 april 2020 meegedeeld.

5.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

5.3.    Uit de stukken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd, overgelegde emailcorrespondentie in en rond april 2020, overgelegde notulen van een (video)bijeenkomst op 15 april 2020, en wat ter zitting door partijen is gezegd over de inspraak bij de behandeling van het plan door de raadscommissie op 6 mei 2020 blijkt het volgende. Vanaf het moment dat het voorontwerp van het plan beschikbaar is gesteld, heeft [appellante] het gemeentebestuur geprobeerd ervan te overtuigen dat in het plan rekening moet worden gehouden met het invloedsgebied van haar bedrijf, onder meer door in te spreken op het voorontwerp en door het indienen van een zienswijze over het ontwerp. Het gemeentebestuur heeft met [appellante] hierover gesprekken gevoerd, via diverse kanalen. In die gesprekken zijn verschillende mogelijkheden besproken om [appellante] tegemoet te komen. Uiteindelijk is in het plan dat door de raad is vastgesteld een contour opgenomen waarbinnen kwetsbare gebouwen worden uitgesloten - deze contour is gelijk gesteld aan het invloedsgebied van [appellante] (zie hiervoor onder punt 4 t/m 4.3). Dat in deze gesprekken ook andere mogelijkheden aan bod zijn gekomen - zoals de mogelijkheid die ambtelijk is genoemd om het hele zogenoemde gebied P5 uit te sluiten van kwetsbare bebouwing of de mogelijkheid die [appellante] wenste om hieraan het gebied P6 toe te voegen - maakt niet dat uitlatingen hierover ook moeten worden beschouwd als een toezegging dat in het plan rekening zou worden gehouden met een groter invloedsgebied dan waarvoor is gekozen. De bedoelde uitlatingen moeten eerder beschouwd worden als uitlatingen die het karakter van onderhandelingen hebben, waarbij een aanbod is gedaan dat door [appellante] niet is geaccepteerd.

De Afdeling is daarom van oordeel dat van de kant van de overheid geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellante] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het plan anders zou worden vastgesteld dan is gedaan. Het betoog slaagt niet.

Uitvoerbaarheid

6.       [appellante] stelt dat het plan niet uitvoerbaar of handhaafbaar is, omdat de cirkel waarbinnen het plan beperkingen stelt aan kwetsbare bebouwing dwars door het bouwvlak in het noordoosten van het plangebied loopt. Een dergelijke scheiding van functies is niet binnen een gebouw te maken.

6.1.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het plan niet uitvoerbaar of handhaafbaar is. De begrenzing van het gebied met beperkingen is duidelijk weergegeven op de verbeelding en de regels hierover zijn ook duidelijk. Dat is ook niet in geschil. Dat de cirkel door een bouwvlak loopt, betekent niet dat de uitvoerder van het plan verplicht is binnen een gebouw een cirkelvormige scheiding te maken. Een andere oplossing die binnen de planregels past, zoals het bouwvlak niet vullen, of begrenzingen van een andere vorm te leggen zijn ook mogelijk. Dus ook al zou het niet mogelijk zijn om afscheidingen te maken binnen een gebouw - dit heeft de raad overigens weersproken - maakt dit het plan nog niet onuitvoerbaar. Ook is er geen reden waarom niet handhavend kan worden opgetreden tegen een overtreding van de planregels. Het betoog slaagt niet.

Zienswijze

7.       [appellante] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie en slotoverwegingen

8.       Het beroep is ongegrond.

9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

w.g. Scheele
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021

723.

BIJLAGE

Bevi

Artikel 1 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen luidt:

1.       In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

j.        groepsrisico: cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is;

k.       invloedsgebied: gebied waarin volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico;

Artikel 5, eerste lid, luidt: "Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 3.1, eerste tot en met derde lid, 3.6, eerste lid, 3.26, eerste lid, 3.28, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (…) de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht."

Artikel 13 luidt:

1.       Indien het bevoegd gezag een besluit vaststelt als bedoeld in artikel 3.1, eerste tot en met derde lid, (…) van de Wet ruimtelijke ordening (…), wordt in de toelichting bij of in de ruimtelijke onderbouwing van het desbetreffende besluit, behoudens het vierde lid, in elk geval vermeld:

a.       de aanwezige en de op grond van dat besluit te verwachten dichtheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting of inrichtingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken, voorzover het invloedsgebied ligt binnen het gebied waarop dat besluit betrekking heeft, op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;

b.       het groepsrisico per inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-9 per jaar;

c.       indien mogelijk, de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die worden toegepast door degene die de inrichting drijft, die dat risico mede veroorzaakt en, indien van toepassing, de voorschriften die zijn of worden verbonden aan de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;

d.       indien mogelijk, de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die in dat besluit zijn opgenomen;

e.       de voorschriften ter beperking van het groepsrisico die het bevoegd gezag voornemens is te verbinden aan de voor een inrichting, die behoort tot een categorie van inrichtingen ten behoeve waarvan dat besluit wordt vastgesteld, te verlenen omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;

f.       de voor- en nadelen van andere mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico;

g.       de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst;

h.       de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp in de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt of mede veroorzaakt, waarvan de gevolgen zich uitstrekken buiten die inrichting, en

i.        de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt of mede veroorzaakt, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp voordoet.

(…)

Artikel 15, eerste lid,  luidt: "Het bevoegd gezag draagt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, ervoor zorg dat dat besluit steunt op een berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico, die is uitgevoerd volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels (…)"

Artikel 16 luidt: "Artikel 15 is van overeenkomstige toepassing op een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, dat betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 15, eerste lid."

Revi

Artikel 1, onder l, van de Regeling externe veiligheid inrichtingen luidt:

"rekenmethodiek Bevi: rekenmethodiek, bestaande uit Safeti-NL en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi;"

Artikel 7 luidt: "In de gevallen, bedoeld in de artikelen 14, eerste lid, 15, eerste lid, 16, 17, eerste lid, 18, eerste lid, en 24, eerste lid, van het besluit, worden het plaatsgebonden risico, onderscheidenlijk het groepsrisico, berekend met toepassing van de rekenmethodiek Bevi, met dien verstande dat voor de berekening van het groepsrisico in het gebied, gelegen tussen de risicocontour 10-5 per jaar en de grens van het invloedsgebied, worden meegerekend:

a.       de in dat gebied op het tijdstip waarop de berekening wordt uitgevoerd aanwezige kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, en

b.       de in dat gebied op het tijdstip waarop de berekening wordt uitgevoerd geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten.