Uitspraak 202005553/2/R2

202005553/2/R2.
Datum uitspraak: 14 december 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) hangende het hoger beroep van:

[verzoekers] (hierna samen en in enkelvoud: [verzoeker]), wonend te Asten,

verzoekers,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 september 2020 in zaken nrs. 19/2205 en 19/2765 in het geding tussen:

[verzoeker]

en

het college van burgemeester en wethouders van Asten.

Procesverloop

Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college [verzoeker] gelast om de woonvoorzieningen in het kantoorgebouw en de woonunit op het perceel [locatie] te Asten uiterlijk 27 augustus 2019 te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00.

[verzoeker] heeft tegen het besluit van 15 juli 2019 bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij uitspraak van 26 augustus 2019 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het besluit van 15 juli 2019 geschorst in afwachting van behandeling op een zitting.

Het bezwaarschrift tegen het besluit van 15 juli 2019 is met toepassing van artikel 7:1a van de Awb als rechtstreeks beroep naar de rechtbank doorgestuurd.

Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank dat beroep met toepassing van artikel 8:86 van de Awb ongegrond verklaard, het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen en bepaald dat de voorlopige voorziening in de uitspraak van de rechtbank van 26 augustus 2019 vervalt op 20 oktober 2020.

Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.

[verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De derde-belanghebbende, indiener van het verzoek om handhaving, en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 november 2020, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. M. Bontenbal en mr. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselerdijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Rotman en E.J.B.L. Nooijen zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

2.    Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

3.    Het perceel [locatie] te Asten heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2016" de bestemming "Wonen". Ingevolge artikel 18.2.1 van de planregels is ter plaatse maximaal één woning toegestaan. Gebruik en/of het laten gebruiken in strijd met de bestemming is verboden. Onder strijdig gebruik wordt in artikel 18.4.1, onder e, van de planregels onder meer verstaan: "het gebruik van (vrijstaande) gebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte, met uitzondering van afhankelijke woonruimte ten behoeve van mantelzorg".

Op het perceel bevindt zich een woonboerderij met verschillende bijgebouwen, waaronder een zogenoemde woonunit en - ten tijde van het nemen van het besluit van 15 juli 2019 - een kantoorgebouw met woonvoorzieningen. Dat kantoorgebouw is inmiddels verwijderd.

Niet in geschil is dat de woonboerderij bewoond wordt door de moeder van [verzoeker] en dat [verzoeker] met zijn echtgenote en twee kinderen in de woonunit op het terrein woont. Ten behoeve van zijn moeder, [naam moeder], bestaat naar [verzoeker] stelt een mantelzorgsituatie, waarin door hem en zijn gezin wordt voorzien vanuit de woonunit.

4.    Het college heeft aan het handhavingsbesluit (hierna ook: het bestreden besluit) ten grondslag gelegd dat in het kantoorgebouw voorzieningen zijn aangebracht ten behoeve van zelfstandige bewoning van dit bijgebouw.

Voorts is het bestreden besluit gebaseerd op de vaststelling van het college dat de woonunit in strijd met het bestemmingsplan als zelfstandige woning wordt gebruikt en dat de uitzondering op de vergunningplicht voor mantelzorg in artikel 7, tweede lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) niet van toepassing is.

Ook is aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat door het plaatsen van de woonunit de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen in het bebouwingsgebied is overschreden en de woonvoorzieningen in het kantoorgebouw niet verwijderd waren.

5.    Het wettelijk kader is, voor zover niet in de uitspraak vermeld, opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

De gronden voor het treffen van een voorlopige voorziening

6.    [verzoeker] stelt dat in het handhavingsbesluit is vermeld dat de woonunit moet worden verwijderd omdat de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen van 150 m2 werd overschreden.

Omdat het kantoorgebouw inmiddels is gesloopt, is de omvang van het aantal bijbehorende bijgebouwen op het perceel teruggebracht tot onder de 150 m2. Hierdoor kan geen dwangsom meer worden verbeurd, aldus [verzoeker].

Het college is volgens [verzoeker] ten onrechte van mening dat de dwangsommen ook kunnen worden verbeurd als het gebruik van de mantelzorgunit niet wordt beëindigd. [verzoeker] stelt dat het strijdt met de rechtszekerheid als dwangsommen worden verbeurd voor (mogelijke) overtredingen die niet concreet in de last onder dwangsom staan vermeld.

[verzoeker] heeft verzocht het verzoek om voorlopige voorziening af te wijzen op de grond dat geen dwangsom meer kan worden verbeurd omdat  de resterende oppervlakte minder dan 150 m2 is, of de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak in de bodemzaak, of een zodanige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter in dit geval geraden acht.

Hij stelt daarbij groot belang te hebben omdat zijn moeder niet zelfstandig zonder de door hem verleende mantelzorg in de woonboerderij kan wonen en een gedwongen verhuizing in afwachting van de uitspraak in het hoger beroep wegens haar slechte gezondheid onevenredig belastend is. Het is onredelijk dat hij hoge dwangsommen verbeurt om zorg te kunnen dragen voor zijn moeder, aldus [verzoeker].

Bevoegdheid tot handhavend optreden

7.    De voorzieningenrechter overweegt dat in de aangevallen uitspraak terecht is overwogen dat voor het aanwezig hebben en het gebruiken van de woonunit ten tijde van het bestreden besluit een omgevingsvergunning was vereist voor bouwen, omdat de oppervlakte aan bijbehorende bijgebouwen door de aanwezigheid van het kantoor en de woonunit de 150 m2 overschreed. Artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor maakt geen uitzondering op het verbod om te bouwen zonder vergunning. Ook de uitzondering op de vergunningplicht in artikel 2, onder 22, van bijlage II van het Bor is naar voorlopig oordeel in de aangevallen uitspraak terecht niet van toepassing geacht. Dit omdat de woonunit geen bestaand bouwwerk is in de zin van dat artikellid.

Nu de tijdelijke omgevingsvergunning voor bouwen voor de woonunit na 1 mei 2018 was vervallen, is in de aangevallen uitspraak terecht geconcludeerd dat  het college wegens het ontbreken van een geldige omgevingsvergunning voor bouwen bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden.

Rechtszekerheid

8.    In geschil is de vraag of, nu het kantoorgebouw is verwijderd, nog steeds dwangsommen zullen kunnen worden verbeurd.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2566, is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:32a van de Awb verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de overtreder.

Het betoog van [verzoeker] dat het handhavingsbesluit strijdt met de rechtszekerheid kan naar voorlopig oordeel niet slagen.

In het besluit is erop gewezen dat sprake is van zelfstandige bewoning van de woonunit in strijd met het bestemmingsplan. In het handhavingsbesluit is volgens het college niet een aparte last opgelegd voor het strijdige gebruik van de woonunit als zelfstandige woning, nu met de verwijdering van de woonunit ook dat strijdige gebruik zich niet meer zal voordoen. Dit betekent dat het strijdige gebruik op grond van het voorliggende besluit niet op zichzelf tot verbeurte van een dwangsom kan leiden. Van onduidelijkheid is in dit opzicht naar voorlopig oordeel dan ook geen sprake.

Het college heeft naar voren gebracht dat [verzoeker] er in  verschillende brieven op is gewezen dat relatief makkelijk aan de last kan worden voldaan. Dit door met zijn gezin bij zijn moeder in de boerderijwoning te gaan wonen. Een andere optie is dat het gezin [verzoeker] in de boerderijwoning gaat wonen en zijn moeder in de woonunit. Omdat dan wel wordt voldaan aan de begripsomschrijving van 'mantelzorg' op grond van Bijlage II bij het Bor is het gebruik van de woonunit in dat geval vergunningvrij op grond van artikel 2, onder 22, van Bijlage II bij het Bor, aldus het college.

Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is over wat gedaan en nagelaten moet worden om verbeurte van dwangsommen te voorkomen.

Ordemaatregel aangewezen?

9.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn partijen  onder meer verdeeld over het antwoord op de vraag of de oppervlakte van de bijbehorende bijgebouwen op het terrein van [verzoeker], na verwijdering van het kantoorgebouw, wel of niet de 150 m2 overschrijdt.

Het is de vraag in hoeverre dit twistpunt aan de orde kan komen in het hoger beroep indien komt vast te staan dat de kantoorunit is verwijderd na de datum van het bestreden besluit, te weten 15 juli 2019. De voorzieningenrechter zal daarom niet inhoudelijk op dit punt ingaan. Dat geldt ook voor de partijen verdeeld houdende vraag in hoeverre thans wordt voldaan aan artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, voor zover daarin wordt bepaald dat onder huisvesting in verband met mantelzorg wordt verstaan: "huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning".

De voorzieningenrechter ziet evenwel aanleiding het verzoek deels toe te wijzen. De begunstigingstermijn liep af zes weken na de dag van dagtekening van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 8 september 2020.

Naar [verzoeker] ter zitting heeft verklaard, bestaan concrete plannen voor de verhuizing van zijn moeder naar passende huisvesting elders en zal die verhuizing naar het zich laat aanzien voor het eind van de maand januari 2021 zijn gerealiseerd. Verzoekers zullen dan met hun kinderen in de woonboerderij (kunnen) gaan wonen en de woonunit kan dan worden verwijderd. De situatie die aanleiding vormt voor de rechtsstrijd tussen partijen kan dan zijn opgelost.

10.     Gelet op de in geding zijnde belangen zal de voorzieningenrechter [verzoeker] nog een korte termijn gelegenheid geven de last uit te voeren zonder de dreiging van verbeurte van de dwangsom. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de aan de aangevallen uitspraak verbonden begunstigingstermijn  wordt verlengd tot 1 februari 2021. Dat betekent dat [verzoeker] uiterlijk op die datum aan de last moet hebben voldaan.

11.    Mede in aanmerking genomen dat het hier louter om een in het belang van [verzoeker] genomen ordemaatregel gaat, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het college tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen. Gelet daarop bestaat evenmin aanleiding om het college te gelasten het griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de aan de aangevallen uitspraak verbonden begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 februari 2021;

II.    wijst het verzoek voor het overige af.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.

w.g. Van Ettekoven    w.g. Zijlstra
voorzieningenrechter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2020

240.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

[…].

3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.

Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht

Artikel 1, eerste lid:

In deze bijlage wordt verstaan onder:

‘huisvesting in verband met mantelzorg’: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning;

‘mantelzorg’: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond.

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

[…]

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

[…]

f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:

[…]

3. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2".

[…]

22. het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.

Artikel 7

1. Indien een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, bestaat uit een deel dat op meer, en een deel dat op minder dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw is gelegen en zich geen inwendige scheidingsconstructie bevindt tussen beide delen, is op het deel dat op minder dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw is gelegen artikel 2, onderdeel 3, onder b, onderdeel 2°, van overeenkomstige toepassing.

2. Als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, wordt gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg, is onderdeel f van artikel 2, onderdeel 3, niet van toepassing, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. in zijn geheel of in delen verplaatsbaar,

b. de oppervlakte niet meer dan 100 m2, en

c. buiten de bebouwde kom.

Planregels:

Artikel 1.9:

"Afhankelijke woonruimte: een bijgebouw bij een woning, dat qua ligging een ruimtelijke eenheid vormt met die woning en waar een gedeelte van de huishouding, zoals gehuisvest in die woning, uit een oogpunt van mantelzorg is ondergebracht".

Art. 1.83:

"Mantelzorg: het anders dan bedrijfsmatig bieden van zorg aan een of meer leden van een huishouding, die hulpbehoevend is of zijn op fysiek, psychisch en-of sociaal vlak".

Artikel 18.1.1:

"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a.  woondoeleinden, al dan niet in combinatie met aan huis verbonden beroepen;

b.  hobbymatig agrarisch gebruik als ondergeschikte functie aan de woning;

c.  tevens de nevenactiviteiten naast de woonbestemming zoals opgenomen in de tabel onder 18.1.2;

met de daarbij behorende:

d.  tuinen, erven en verhardingen;

e.  parkeervoorzieningen;

f.  waterhuishoudkundige voorzieningen".

Art. 18.4.1 Strijdig gebruik

"Als met de bestemming strijdig gebruik geldt in ieder geval het gebruik en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor:

a.  het bedrijfsmatig vervaardigen, opslaan, verwerken of herstellen van goederen en het opslaan en be- of verwerken van producten; b. detailhandel;

c.  verblijfsrecreatie, behoudens voor zover toegestaan ingevolge het bepaalde in 18.1;

d.  seksinrichtingen;

e.  gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte, met uitzondering van afhankelijke woonruimte ten behoeve van mantelzorg;

f.  kamerverhuur ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten".