Uitspraak 201907987/1/A3

201907987/1/A3.
Datum uitspraak: 29 juli 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 september 2019 in zaak nr. 19/397 in het geding tussen:

[appellant]

en

de burgemeester van Amsterdam.

Procesverloop

Bij brief van 25 april 2018 heeft [appellant] de burgemeester bericht dat hij voornemens is op 4 mei 2018 van 20.00 uur tot 20:02 uur, op de Dam in Amsterdam, tijdens de Nationale Dodenherdenking, een lawaaidemonstratie te houden.

Bij besluit van 29 april 2018 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat zijn voornemen een strafbaar feit oplevert en dat de door hem aangekondigde actie niet wordt geduld.

Bij brief van 29 april 2018 heeft [appellant] de burgemeester bericht dat hij voornemens is op 4 mei 2018 kort voor 20.00 uur een luchtalarm af te laten gaan nabij de Dam, waarna hij en andere deelnemers tijdens de twee minuten stilte in stilte zullen weglopen.

Bij besluit van 30 april 2018 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat zijn voornemen een strafbaar feit oplevert en dat de door hem aangekondigde actie niet wordt geduld.

Bij besluit van 1 mei 2018 heeft de burgemeester [appellant] een gebiedsverbod opgelegd voor de binnenstad van Amsterdam, op 4 mei 2018 tussen 18:00 en 22:00 uur.

Bij besluit van 13 december 2018 heeft de burgemeester de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 29 april 2018, 30 april 2018 en 1 mei 2018 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Tamas, advocaat in Den Haag, vergezeld door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wilschut, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding en voorgeschiedenis

1.    [appellant], contactpersoon en vertegenwoordiger van de actiegroep ‘Geen 4 mei voor mij’, heeft op 25 april 2018 de burgemeester via een zogeheten ‘kennisgeving demonstratie’ bericht dat hij voornemens is op 4 mei 2018 van 20.00 uur tot 20:02 uur, op de Dam in Amsterdam, tijdens de Nationale Dodenherdenking, een lawaaidemonstratie te houden. In een begeleidend schrijven bij deze kennisgeving heeft [appellant] toegelicht dat hij dit doet uit protest tegen de wijze waarop de Nationale Herdenking plaatsvindt. [appellant] is het er niet mee eens dat sinds 1961 ook Nederlandse militairen worden herdacht die sinds de Tweede Wereldoorlog zijn omgekomen. Dit betekent dat ook Nederlandse militairen die tijdens de dekolonisatieoorlog in voormalig Nederlands-Indië zijn omgekomen worden herdacht. Volgens hem staat dit haaks op de belangrijke en waardevolle functie van de Nationale Dodenherdenking.

Naar aanleiding van deze kennisgeving heeft op 26 april 2018 een gesprek plaatsgevonden tussen [appellant], een ambtenaar van de gemeente, twee vertegenwoordigers van de politie en een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie over alternatieven voor de voorgenomen actie. [appellant] heeft in dit gesprek medegedeeld dat een alternatief onbespreekbaar is.

De burgemeester heeft vervolgens bij besluit van 29 april 2018 [appellant] medegedeeld dat de door hem aangekondigde lawaaidemonstratie een dwangmiddel is dat geen grondwettelijke bescherming verdient. Zijn aangekondigde actie beschouwt de burgemeester als een verstoring, met ernstige risico’s voor de openbare orde en gezondheid van aanwezigen. Uitvoering hiervan is strafbaar en hiertegen wordt opgetreden, aldus de burgemeester.

[appellant] heeft op 29 april 2018 een nieuwe kennisgeving aan de burgemeester gestuurd waarin hij aankondigt een alternatieve demonstratie te houden, waarbij hij op 4 mei 2018 kort voor 20.00 uur een luchtalarm zal laten afgaan nabij de Dam, waarna hij en andere deelnemers tijdens de twee minuten stilte in stilte zullen weglopen.

Naar aanleiding van deze kennisgeving heeft de burgemeester op 30 april 2018 [appellant] bericht dat het door hem gekozen tijdvak wederom in de periode van de Nationale Dodenherdenking op de Dam is en dat de door hem gekozen actie verstorend is. Voorts heeft de burgemeester [appellant] bericht dat ook deze actie een strafbaar feit oplevert en daarom geen grondwettelijke bescherming verdient.

2.    De burgemeester heeft bij besluit van 1 mei 2018 [appellant] een gebiedsverbod opgelegd inhoudende dat [appellant] zich op 4 mei 2018 van 18:00 uur tot 22:00 uur verwijderd dient te houden uit de binnenstad van Amsterdam. In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het gebiedsverbod gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit politierapportages naar voren komt dat er bij acties tijdens de Nationale Herdenking grote risico's bestaan voor de openbare orde en veiligheid. Daarnaast bestaat er een zeer reële kans dat de actie, dan wel de aanwezigheid van [appellant] op de Dam, een tegenactie zou kunnen oproepen, waarbij geweld niet zal worden geschuwd. Er is daarom ernstige vrees dat de lawaaiacties op de Dam ten tijde van de Nationale Herdenking een ernstige verstoring van de openbare orde en veiligheid met zich meebrengen. Dat de acties van tevoren zijn aangekondigd maakt dit niet anders. In het licht van de recente terreuraanslagen in West-Europese landen is het niet ondenkbaar dat de acties kunnen leiden tot gevoelens van angst en paniek, ook als mensen van tevoren op de hoogte zijn. Een paniekreactie kan zich vervolgens snel verspreiden door een menigte. Volgens de burgemeester was hij daarom bevoegd om op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.

De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat bij de door [appellant] gekozen acties weliswaar gemeenschappelijk beleefde gedachten worden uitgedragen, maar dat de feitelijke dwang van deze acties overheerst. Het uitdragen van de mening die achter de acties ligt, is daarom ondergeschikt aan het doel van [appellant] om de toegestane manifestatie, de Nationale Dodenherdenking, feitelijk te stoppen. Volgens de burgemeester vallen de acties van [appellant] niet onder de bescherming van artikel 9 van de Grondwet (hierna: Gw) en derhalve niet onder de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom). Er is dan ook geen sprake van beperking van een grondrecht. De burgemeester heeft daarbij benadrukt dat de door [appellant] voorgestane acties verboden zijn, omdat het gaat om een feitelijk dwangmiddel. Naar de inhoud van de boodschap die [appellant] naar voren wil brengen, is niet gekeken. Omdat geen sprake is van een beperking van een grondrecht faalt de stelling van [appellant] dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet is bedoeld om op te treden tegen manifestanten. Ook als wel sprake zou zijn van een betoging in de zin van artikel 9 van de Gw is hij bevoegd een gebiedsverbod op te leggen nu de betoging mocht worden verboden. In zoverre maakt dit verbod dus geen inbreuk op het recht van betoging, aldus de burgemeester.

De aangevallen uitspraak

3.    De rechtbank heeft zich allereerst uitgesproken over de door [appellant] op 25 april 2018 en 29 april 2018 aangekondigde acties. Over de op 25 april 2018 aangekondigde actie, te weten de lawaaidemonstratie, heeft de rechtbank overwogen dat de gemachtigde van [appellant] ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat niet in geschil is dat deze actie het karakter van een dwangmaatregel heeft en daarmee geen betoging is. Dit betekent volgens de rechtbank dat deze actie niet valt onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht op betoging. Het besluit op bezwaar valt, voor zover deze actie van [appellant] op deze grond is verboden, dan ook niet onrechtmatig te achten. Over de op 29 april 2018 aangekondigde actie, te weten het laten afgaan van een luchtalarm, heeft de rechtbank overwogen dat deze actie eveneens het karakter van een dwangmaatregel heeft en daarmee geen betoging is. Dit betekent volgens de rechtbank dat ook deze actie niet valt onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht op betoging.

De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat [appellant] het standpunt van de burgemeester dat de aangekondigde acties ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde met zich meebrengen onvoldoende heeft betwist. De enkele inlassing in beroep van het in bezwaar aangevoerde acht de rechtbank daarvoor onvoldoende, nu in het besluit op bezwaar door de burgemeester is gemotiveerd waarom hij bevoegd was het gebiedsverbod op te leggen aan [appellant]. Het betoog van [appellant] dat het aan hem opgelegde gebiedsverbod een ongeoorloofde inmenging in zijn recht op betoging vormt faalt. Uit hetgeen in het voorgaande is geoordeeld volgt immers dat de actie waarop de kennisgeving van 29 april 2018 betrekking heeft het karakter van een dwangmaatregel heeft en daarmee geen betoging is, zodat de actie niet valt onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht op betoging. Het gebiedsverbod vormt dan ook geen inmenging in het betogingsrecht van [appellant], aldus de rechtbank.

Het hoger beroep

4.    [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd dat de door hem aangekondigde acties niet vallen onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht op betoging. Wat betreft de op 25 april 2018 aangekondigde actie voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn gemachtigde ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat niet in geschil is dat deze actie het karakter van een dwangmaatregel heeft en daarmee geen betoging is. Hij voert hiertoe aan dat hij in het beroepschrift het standpunt heeft ingenomen dat de aangekondigde actie een demonstratie betreft die niet het karakter van dwang heeft. Over de op 29 april 2018 aangekondigde actie voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze actie het karakter van een dwangmaatregel heeft en daarmee geen betoging is. Hij voert hiertoe aan dat hij met het laten afgaan van een luchtalarm kort voor de twee minuten stilte nimmer het doel heeft gehad om de Nationale Herdenking op de Dam te stoppen. Zijn aangekondigde demonstratie had als doel de Nationale Herdenking zoals die nu is te veranderen. Volgens [appellant] moet Nederland geen oorlogsmisdadigers meer herdenken, zoals degenen die in Nederlands-Indië dan wel tijdens andere missies in het buitenland oorlogsmisdaden hebben gepleegd. De volgens hem tienduizenden slachtoffers van Nederlandse militairen moeten volgens hem wel worden herdacht. Ook voert hij aan dat het aandacht trekken van de deelnemers aan de Nationale Dodenherdenking, door het laten afgaan van een luchtalarm, niet een feitelijke belemmering is van de herdenking. Ter zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] toegelicht dat de actie van [appellant] breed is aangekondigd in de media, zodat iedereen die bij de Nationale Herdenking aanwezig is daarvan weet heeft.

5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester hem een gebiedsverbod mocht opleggen. Hij voert aan dat nu de door hem aangekondigde acties onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht op betoging vallen, het opleggen van een gebiedsverbod niet mogelijk was.

Wettelijk kader

6.    Artikel 9, eerste lid, van de Gw luidt: "Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet."

Artikel 9, tweede lid, luidt: "De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden."

Artikel 2 van de Wom luidt: "De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden."

Artikel 3, eerste lid, luidt: "De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is."

Artikel 5, eerste lid, luidt: "De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven."

Artikel 5, tweede lid, luidt: "Een verbod kan slechts worden gegeven indien:

a. […]

b. […]

c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert."

Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet luidt: "De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde."

Beoordeling door de Afdeling

- omvang hoger beroep -

7.    Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] desgevraagd toegelicht dat het hoger beroep geen betrekking heeft op de op 25 april 2018 aangekondigde actie. Hierover zal de Afdeling dan ook geen oordeel geven. In geschil is de vraag hoe de op 29 april 2018 aangekondigde actie dient te worden geduid en of de burgemeester [appellant] een gebiedsverbod heeft mogen opleggen.

- karakter van de op 29 april 2018 aangekondigde actie-

8.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:899, heeft overwogen volgt uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw. Voor de beoordeling wat moet worden verstaan onder een manifestatie als bedoeld in de Wom dient daarom aansluiting te worden gezocht bij het begrip ‘betoging’. Bij een betoging gaat het blijkens de geschiedenis van artikel 9 van de Gw en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15). Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, maar waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen (Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 8).

9.    De op 29 april 2018 gedane "kennisgeving demonstratie" vermeldt dat het voornemen is op 4 mei 2018 van 19:45 uur tot 20:00 uur op de Dam actie te voeren. De kennisgeving vermeldt voorts dat het programma bestaat uit "het laten afgaan van een luchtalarm, zodanig dat deze duidelijk hoorbaar is voor mensen die de Dodenherdenking gaan bijwonen, tot net voor 20:00 uur, zodat wij tijdens de twee minuten stilte aan het weglopen zijn. Zodanig niet aan de herdenking deelnemen, maar deze ook niet verstoren". De kennisgeving vermeldt verder dat er 100 deelnemers aanwezig zullen zijn, dat er geen toespraken worden gehouden, geen spandoeken worden meegevoerd, geen objecten worden geplaatst en dat er geen maatregelen worden getroffen om de demonstratie of manifestatie ordelijk te laten verlopen.

10.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd dat de door [appellant] op 29 april 2018 aangekondigde actie niet valt onder het recht van betoging dat artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermt. De Afdeling overweegt hiertoe dat bij de aangekondigde actie, vanwege het tijdstip, de plaats en de vorm van de actie, de feitelijke dwang dermate overheerst en de gemeenschappelijke meningsuiting van de actie zodanig op de achtergrond komt dat van een betoging in de zin van artikel 9 Gw geen sprake meer is. De voorgenomen actie zou de Nationale Herdenking, die zich bij uitstek richt op het in serene rust en eerbiedwaardige stilte herdenken van oorlogsslachtoffers, op dermate wijze overheersen dat dit de mensen, die ervoor kiezen gezamenlijk gebruik te maken van hun vrijheid van meningsuiting door de Nationale Herdenking op de Dam mee te maken of te volgen, feitelijk belet deel te nemen aan de herdenking. Daarbij is van belang dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het laten afgaan van een luchtalarm tot net voor de twee minuten stilte de Nationale Herdenking dermate zou verstoren dat deze feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. De Nationale Herdenking behelst niet alleen twee minuten stilte maar bestaat uit een langer programma dat al begint om 18.00 uur. Ook vóór de twee minuten stilte is er een serene rust op de Dam, waarbij stil wordt gestaan bij de herdenking. Het luid genoeg laten afgaan van een luchtalarm, zodat iedereen op de Dam dit kan horen, verstoort de rust en saamhorigheid die er heerst. Daarnaast is het zeker niet ondenkbeeldig dat dit luchtalarm van invloed zal zijn op de sprekers, de mogelijkheid om de proloog te volgen en de kranslegging mee te maken. Daarom heeft het maken van lawaai bij de Nationale Herdenking niet enkel een verstorend effect, maar maakt dit het feitelijk onmogelijk om de herdenking doorgang te laten vinden. Het uitdragen van de mening bij de actie is daarom ondergeschikt aan het doel van [appellant] om de toegestane manifestatie, de Nationale Herdenking, feitelijk te stoppen. Voorts bestond er een zeer reële kans dat de actie een verstoring van de openbare orde en veiligheid met zich zou brengen. Dat de actie van tevoren is aangekondigd maakt dit niet anders. Gelet op gebeurtenissen in het verleden is niet ondenkbaar dat de actie kan leiden tot gevoelens van angst en paniek, ook als mensen van tevoren op de hoogte zijn. Een paniekreactie kan zich, zoals de burgemeester stelt, vervolgens snel verspreiden door een menigte. [appellant] heeft voorts aangegeven geen maatregelen te treffen om de aangekondigde actie ordelijk te laten verlopen of open te staan voor alternatieven die minder verstorend zijn.

Voor haar oordeel dat bij de actie feitelijke dwang overheerst, ziet de Afdeling bevestiging in wat [appellant] blijkens het verslag daarvan op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft meegedeeld. Het verslag vermeldt dat [appellant] desgevraagd heeft meegedeeld dat het zijn doel is om de herdenking zelf te stoppen, zowel wat betreft de plaats als de vorm. De Afdeling ziet voorts bevestiging in hetgeen [appellant] blijkens de zittingsaantekeningen van de rechtbank ter zitting heeft meegedeeld. Hierin staat dat [appellant] desgevraagd heeft meegedeeld dat de door hem gekozen actie een goede manier is om de Nationale Herdenking "te stoppen, te verhinderen, te beëindigen."

Nu de door [appellant] aangekondigde actie niet te kwalificeren is als een manifestatie in de zin van de Wom en dus ook niet als een betoging in de zin van artikel 9 van de Gw komt die actie geen grondwettelijke bescherming toe.

Het betoog faalt.

- het gebiedsverbod -

11.    De burgemeester heeft op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet [appellant] een gebiedsverbod opgelegd. De burgemeester heeft, zoals in overweging 2 is vermeld, aan het gebiedsverbod ten grondslag gelegd dat uit politierapportages naar voren komt dat er bij acties tijdens de Nationale Herdenking grote risico's bestaan voor de openbare orde en veiligheid. Daarnaast bestond er een zeer reële kans dat de actie, dan wel de aanwezigheid van [appellant] op de Dam, een tegenactie zou kunnen oproepen, waarbij geweld niet zou worden geschuwd. Er was daarom ernstige vrees dat de lawaaiactie op de Dam ten tijde van de Nationale Herdenking een verstoring van de openbare orde en veiligheid met zich meebrengt. Dat de acties van tevoren zijn aangekondigd maakt dit niet anders. In het licht van de recente terreuraanslagen in West-Europese landen is het niet ondenkbaar dat de acties kunnen leiden tot gevoelens van angst en paniek, ook als mensen van tevoren op de hoogte zijn. Een paniekreactie kan zich vervolgens snel verspreiden door een menigte, aldus de burgemeester.

12.    Nu in overweging 10 is overwogen dat de door [appellant] aangekondigde actie niet onder het door artikel 9, eerste lid, van de Gw beschermde recht van betoging valt, faalt het betoog van [appellant] dat het gebiedsverbod hiermee in strijd is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellant] het standpunt van de burgemeester dat de aangekondigde actie ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde met zich meebrengt onvoldoende heeft betwist. Deze overweging van de rechtbank is in hoger beroep niet bestreden. Ter zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] desgevraagd toegelicht dat het geen zin heeft de aan het gebiedsverbod ten grondslag liggende politierapportages te bestrijden en dat zijn betoog daarom is beperkt tot de stelling dat het gebiedsverbod in strijd is met artikel 9, eerste lid, van de Gw. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de beoordeling of de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde zou bestaan.

Het betoog faalt.

Conclusie

13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020

818.