Uitspraak 201608912/1/A2

201608912/1/A2.
Datum uitspraak: 12 juli 2017

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam en Omstreken
(hierna: SIO), gevestigd te Den Haag,
2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 oktober 2016 in zaken nrs. 16/5963 en 16/5964 in het geding tussen:

SIO

en

het college.

Procesverloop

Bij brief, bij de Afdeling ingekomen op 17 augustus 2016, heeft SIO beroep ingesteld tegen de door haar gestelde weigering van het college een schoolgebouw ter beschikking te stellen.

Bij brief, bij de Afdeling ingekomen op 19 augustus 2016, heeft SIO de voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

De Afdeling heeft zich bij uitspraken van 15 september 2016 onbevoegd verklaard van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening kennis te nemen en de voormelde brieven ter verdere behandeling doorgezonden naar de rechtbank.

Bij uitspraak van 18 oktober 2016 heeft de rechtbank het door SIO ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

Tegen deze uitspraak hebben SIO en het college hoger beroep ingesteld.

SIO en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2017, waar SIO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat te Amsterdam, en mr. F.G. Veldstra en drs. M. Bogers, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. In de brief van 6 juni 2016 heeft SIO de wethouder van Onderwijs de gelegenheid geboden om per omgaande doch voor 9 juni 2016 kenbaar te maken of en hoe uitvoering zal worden gegeven aan de uitspraken van de Afdeling van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3249, (hierna: de uitspraak van 21 oktober 2015) en 1 juni 2016, (ECLI:NL:RVS:2016:1533, (hierna: de uitspraak van 1 juni 2016). Daarbij heeft SIO vermeld dat bij het uitblijven van een tijdig en duidelijk geformuleerd antwoord, zij ervan uitgaat dat definitief geen uitvoering zal worden gegeven aan voornoemde rechterlijke uitspraken. Tegen het uitblijven van een antwoord van de wethouder heeft SIO beroep ingesteld. Haar beroep is gericht tegen "de (fictieve) weigering" van het college aan te geven welk schoolgebouw zal worden toegewezen aan SIO, zodat uiterlijk met ingang van 1 augustus 2017 daarin onderwijs kan worden gegeven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het ter beschikking stellen van een schoolgebouw en het doen van mededelingen daarover feitelijke handelingen zijn, waartegen geen bezwaar en beroep open staat en dat het uitvoering geeft aan de uitspraak van de Afdeling binnen de daarvoor in de wet gestelde termijnen en overeenkomstig de in de praktijk gehanteerde handelwijze.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de brief van 6 juni 2016 gelet op de formulering daarvan niet is gericht op het verrichten van een feitelijke handeling maar op het nemen van nadere besluiten door het college ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015. Omdat het college niet heeft gereageerd op de brief van SIO is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Evenwel heeft SIO verzuimd het college op de voet van artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb in gebreke te stellen, zodat sprake is van een prematuur beroep. De rechtbank heeft het beroep van SIO vervolgens niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.

De hoger beroepen van SIO en het college

3. Sio voert aan dat het college weigert uitvoering te geven aan de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015. Weliswaar heeft het college op 11 januari 2017 kenbaar gemaakt een braakliggend terrein te hebben gereserveerd waarop vanaf 1 mei 2017 containers kunnen worden geplaatst ten behoeve van de oprichting van een school, waarop vervolgens de sleutels op 31 juli 2017 kunnen worden overhandigd, maar het onherroepelijke bestemmingsplan staat voor deze locatie geen gebruik voor onderwijs toe, aldus SIO. Bovendien acht SIO de voorbereidingstijd die haar hiermee wordt gegund voor het opstarten van een school ruim onvoldoende. Dit verhoudt zich volgens haar niet met de uitspraak van 1 juni 2016 waarin is overwogen dat het college bij het voorzien in geschikte huisvesting voldoende voortvarend te werk dient te gaan zodat SIO voldoende voorbereidingstijd heeft. Voorts wijst SIO erop dat in voornoemde uitspraak is overwogen dat hiervoor wettelijke termijnen gelden en dat de vraag of kan worden voldaan aan de bekostigingsvoorwaarden gelet op het bepaalde in artikel 76k van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: Wvo) in deze procedure geen rol kan spelen. Door de handelwijze van het college bestaat gerede twijfel of SIO op 1 augustus 2017 zal beschikken over huisvesting en kan starten met het geven van onderwijs. Om die reden verzoekt zij de Afdeling om het college op te dragen binnen één week na de uitspraak een geschikt gebouw voor onderwijs aan te wijzen zodat zij daadwerkelijk op 1 augustus 2017 met het geven van onderwijs kan starten.

4. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ter uitvoering van de uitspraak van 21 oktober 2015 nog nadere besluitvorming nodig is. Volgens het college is zowel het bekendmaken van een adres als het ter beschikking stellen van een gebouw een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar en beroep open staat. Daardoor kan de brief van SIO van 6 juni 2016 volgens het college niet worden aangemerkt als een aanvraag, zoals de rechtbank heeft geoordeeld.

Voorts betoogt het college dat, zo al sprake was van een aanvraag, de redelijke termijn voor het geven van een reactie op de brief van 6 juni 2016 niet was verstreken. Hiertoe wijst het college erop dat op grond van de Verordening huisvestingsvoorzieningen onderwijs Amsterdam 2016 (hierna: de Verordening) uiterlijk op 31 december 2016 het programma bedoeld in artikel 76f van de Wvo moest worden vastgesteld, waarin SIO ter uitvoering van de uitspraak van 21 oktober 2015 een voorziening in de huisvesting toegewezen zou kunnen krijgen. Volgens de verordening vindt binnen vier weken na vaststelling van het programma een overleg plaats over de wijze van uitvoering ervan en worden de sleutels van het schoolgebouw enige tijd daarna overhandigd.

5. In de uitspraak van 21 oktober 2015 was aan de orde de vraag of het college de aanvraag van SIO om een voorziening in de huisvesting voor een school voor voortgezet onderwijs op islamitische grondslag mocht afwijzen. De Afdeling heeft het hoger beroep van SIO gegrond verklaard en in het kader van definitieve geschilbeslechting bepaald dat het college uiterlijk 1 augustus 2017 huisvesting aan SIO verstrekt voor 186 leerlingen. De brief van SIO van 6 juni 2016 aan de wethouder heeft betrekking op de uitvoering van deze opdracht van de Afdeling.

6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de brief van SIO van 6 juni 2016 een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Aan het geschil dat heeft geleid tot de uitspraak van 21 oktober 2015 lag immers een aanvraag om het toekennen van een voorziening in de huisvesting voor een school ten grondslag, waarop nog moest worden beslist. De Afdeling heeft voorts bepaald dat het college uiterlijk 1 augustus 2017 huisvesting aan SIO verstrekt voor 186 leerlingen, waaruit volgt dat SIO niet was gehouden eerst opnieuw een aanvraag in te dienen.

7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ter uitvoering van de uitspraak van 21 oktober 2015 nadere besluitvorming noodzakelijk was. Dit volgt uit artikel 76f van de Wvo, waarin is bepaald dat het college jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hem te bepalen tijdstip een programma vaststelt waarin de voorzieningen in de huisvesting zijn opgenomen. Het vaststellen van dit programma is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In de brief van Sio van 6 juni 2016 is vermeld dat de wethouder van Onderwijs per omgaande doch voor 9 juni 2016 in de gelegenheid wordt gesteld kenbaar te maken of en hoe uitvoering zal worden gegeven aan de uitspraken van de Afdeling van 21 oktober 2015 en 1 juni 2016. Uit de brief volgt dat SIO het college maant om binnen een bepaalde tijd een besluit te nemen met betrekking tot de uitvoering van de uitspraak van 21 oktober 2015. De brief van 6 juni 2016 is bedoeld als een ingebrekestelling in de zin artikel 6:12, tweede lid, van de Awb. Deze moet worden geacht te zijn gericht tegen het niet tijdig vaststellen van een programma als bedoeld in artikel 76f van de Wvo.

8. De vraag is of het college ten tijde van de brief van SIO van 6 juni 2016 met de uitvoering van de uitspraak van 21 oktober 2015 in gebreke was door het besluit tot vaststelling van het programma, voor zover het betrekking heeft op een voorziening ten behoeve van de door SIO gewenste school, niet binnen de door haar genoemde termijn te nemen.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 oktober 2015, gelet op de aanvraag van SIO over een voorziening in de huisvesting voor onderwijs, bepaald dat het college uiterlijk 1 augustus 2017 huisvesting aan SIO verstrekt voor 186 leerlingen. Dat betekent dat gelet op artikel 2.5 van de Verordening, waarin is bepaald dat het college het programma bedoeld in artikel 76f van de Wvo vaststelt voor 31 december van het jaar waarin de aanvragen om een voorziening zijn ingediend, het college uiterlijk op 31 december 2016 een besluit hierover moest nemen. Naar het oordeel van de Afdeling was het college dan ook niet gehouden op een eerder tijdstip een besluit te nemen met betrekking tot de vraag of SIO zou worden opgenomen in het programma en zij aldus in aanmerking zou komen voor een voorziening in de huisvesting. Het college was derhalve in zoverre niet in gebreke met het nemen van dit besluit.

9. Voorts heeft SIO ter zitting betoogd dat het college gehouden was aan SIO reeds het adres van de voorziening bekend te maken opdat zij bekostiging kon aanvragen en voorbereidingen kon treffen om te starten met het geven van onderwijs. Volgens het college is het bekend maken van het adres geen besluit in de zin van de Awb waartegen SIO rechtsmiddelen kan aanwenden. Voorts heeft het college ter zitting toegelicht dat de gemeentelijke praktijk is dat het adres bekend wordt gemaakt in de zomer voorafgaand aan het nieuwe schooljaar. Het adres is bij de gemeente al langer bekend maar wordt nog niet medegedeeld vanwege de gemeentelijke onderhandelingspositie op de onroerendgoedmarkt. Volgens het college verplicht artikel 76f van de Wvo er ook niet toe dat bij de vaststelling van het programma tevens het adres wordt opgenomen. Wat betreft dat laatste volgt de Afdeling het college. In de Wvo noch in de Verordening is een verplichting opgenomen om bij de vaststelling van het programma bedoeld in artikel 76f het adres van de aangewezen voorziening te vermelden of bekend te maken aan de aanvrager. De Afdeling is verder van oordeel dat los van de vraag of het bekend maken van het adres van de voorziening een besluit is waartegen kan worden opgekomen, de bekendmaking in ieder geval logischerwijs geschiedt nadat het programma als bedoeld in artikel 76f van de Wvo is vastgesteld. Op dat moment staat immers vast dat een voorziening in de huisvesting niet meer kan worden geweigerd en dat de noodzakelijke financiële middelen beschikbaar zijn. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dat het college niet gehouden was om eerder dan 31 december 2016 een besluit te nemen met betrekking tot de vraag of SIO zou worden opgenomen in het programma, was het college evenmin gehouden om reeds voor de vaststelling van het programma het adres van de onderwijsvoorziening aan SIO bekend te maken. Ook in zoverre was het college niet in gebreke.

Eerste conclusie

10. Het beroepschrift van SIO is op 17 augustus 2016 bij de Afdeling ingekomen. Uit het onder 8 en 9 overwogene vloeit voort dat op dat moment de beslistermijn nog niet verstreken was, zodat het beroep gelet op artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb voortijdig is ingesteld. De rechtbank heeft het beroep derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard.

11. Het hoger beroep van SIO is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Nu echter het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, dient deze, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.

Opneming in het programma

12. De Afdeling stelt vast dat inmiddels het programma bedoeld in artikel 76f van de Wvo is vastgesteld. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Bij brief van 13 januari 2017 is aan SIO medegedeeld dat in het programma ten behoeve van SIO een reservering is opgenomen voor een voorziening in de huisvesting. Het college heeft toegelicht dat is gekozen voor een reservering in het programma omdat de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij besluit van 11 juli 2016 de bekostiging voor het met ingang van 1 augustus 2017 verzorgen van onderwijs heeft geweigerd. SIO heeft tegen dit besluit rechtsmiddelen aangewend, zodat ten tijde van het besluit tot vaststelling van het programma het besluit van 11 juli 2016 nog niet onherroepelijk was. Weliswaar is in de Wvo bekostiging niet genoemd als grond om een voorziening te weigeren maar, zo stelt het college, aan de vraag of een voorziening in de huisvesting in het programma bedoeld in artikel 76f van de Wvo dient te worden opgenomen, ligt de vooronderstelling ten grondslag dat de bekostiging vaststaat. Een andere redenering zou er, aldus het college, toe leiden dat een voorziening in het programma wordt opgenomen terwijl geen sprake is van bekostiging. De Afdeling acht deze uitleg juist. Aan het stelsel van de Wvo ligt de gedachte ten grondslag dat een voorziening in het programma wordt opgenomen indien de aanvrager in aanmerking is gebracht voor bekostiging. Dat, zoals SIO betoogt, in artikel 76k van de Wvo bekostiging niet is genoemd als grond om een voorziening in de huisvesting te weigeren, doet hieraan niet af. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gegeven het feit dat de bekostiging op het moment van vaststelling van het programma onzeker was, in redelijkheid kunnen volstaan met het opnemen van een reservering in het programma.

Tweede conclusie

13. De Afdeling zal het beroep van SIO tegen het besluit van het college om in het programma voor SIO een reservering op te nemen voor een voorziening in de huisvesting ongegrond verklaren.

14. Reeds omdat het beroep ongegrond is, kan de Afdeling niet tegemoet komen aan het verzoek van SIO om het college op te dragen om binnen één week na de uitspraak een gebouw voor onderwijs aan te wijzen.

15. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep van de Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam en Omstreken tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam om in het programma voor SIO een reservering voor een voorziening in de huisvesting op te nemen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.

w.g. Lubberdink
voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017

608.