Uitspraak 201803268/1/R2
201803268/1/R2.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van
artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Wagenberg, gemeente Drimmelen,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Drimmelen,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te Made, gemeente Drimmelen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Drimmelen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Veegplan 1" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A.A.M. van Beek, rechtsbijstandverlener te Made, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door P.J. Bastiaansen en mr. M.A. Koopman, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [belanghebbende A], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde A], en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] woont op het adres [locatie 1] te Wagenberg en exploiteert daar een pensionstalling. Hij wenst zijn pensionstalling uit te breiden door een nieuwe stal van 600 m2 te bouwen en die nieuwe stal op een ander deel van zijn gronden te realiseren. De bestaande bebouwing op zijn gronden wil hij gaan gebruiken voor de opslag van printplaten. Het plan maakt de door [appellant sub 1] gewenste ontwikkeling niet mogelijk. Daarom is hij het niet eens met dit plan.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen op het adres [locatie 2]. Op het naastgelegen perceel wordt een minicamping geëxploiteerd. Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] richt zich tegen de planologische regeling voor de naastgelegen gronden op [locatie 3]. Zij vrezen dat hun woon- en leefklimaat door de daar toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden onevenredig wordt aangetast.
[appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wonen nabij een pluimveebedrijf. Het plan maakt het volgens hen mogelijk dat dit bedrijf kan uitbreiden en de bedrijfsvoering kan wijzigen van pluimvee in stallen naar vrije uitloop. Zij vrezen hierdoor een ernstige aantasting van hun woon- en leefklimaat en een waardevermindering van hun woning. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] kunnen zich daarom niet met het plan verenigen.
2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van de gemeente Drimmelen en is voornamelijk conserverend van aard. Het plangebied komt overeen met het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied" van 13 maart 2014. De verbeelding en de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn van toepassing op de gronden die onderdeel uitmaken van het plangebied, met dien verstande dat het bestreden besluit die verbeelding en die regels gedeeltelijk wijzigt.
3. De Afdeling zal de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] tegen het plan hierna afzonderlijk behandelen.
Toetsingskader bij een bestemmingsplan
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
5. Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het beroep van [appellant sub 1]
6. [appellant sub 1] woont op de [locatie 1] te Wagenberg en exploiteert daar een pensionstalling voor zes paarden. Hij wenst zijn pensionstalling uit te breiden naar 15 paarden en hij wil daarvoor een nieuwe stal van 600 m2 bouwen op een ander deel van zijn gronden. Hij wil de nieuwe stal inrichten met ruimere paardenboxen, een poetsplaats, een opslagruimte voor paardentuig, een kleine kantine voor de eigenaren van de paarden en een losloopruimte voor de paarden wanneer de weersomstandigheden het niet toelaten om de paarden overdag buiten te laten lopen. Met deze uitbreiding kan volgens [appellant sub 1] aan de gestelde welzijnseisen voor paarden worden voldaan en kan hij op een eigentijdse manier een pensionstalling exploiteren.
7. [appellant sub 1] betoogt dat hij de gronden op [locatie 1] in 2012 heeft gekocht met het voornemen daar op een eigentijdse manier een pensionstalling voor 15 paarden te exploiteren. Volgens [appellant sub 1] is dit niet mogelijk in de bestaande bebouwing. Hij stelt dat hij er redelijkerwijs op heeft mogen vertrouwen dat het plan zou voorzien in de door hem gewenste pensionstalling. Hij voert aan dat hij voorafgaand aan de koop van de gronden, tijdens een informatiebijeenkomst van de gemeente Drimmelen, met een ambtenaar van de gemeente over zijn voornemen heeft gesproken. Ook uit het voorontwerp van het bestemmingsplan "Buitengebied" van 28 juni 2012 bleek dat het agrarische bouwvlak voldoende ruimte bood om de door hem gewenste pensionstalling te realiseren. In het licht van die omstandigheid voert [appellant sub 1] aan dat hij er logischerwijs van uit is gegaan dat artikel 4 van de overeenkomst die in 2008 tussen de gemeente en de vorige eigenaren van de gronden is gesloten in het kader van een ruimte-voor-ruimte-regeling, inhield dat de eerder geldende agrarische bestemming met bouwvlak zo zou worden gewijzigd dat hij op de betrokken gronden de door hem gewenste pensionstalling zou kunnen exploiteren. Tot slot wijst [appellant sub 1] op de dienovereenkomstige uitlatingen die door de raad zijn gedaan in de eerdere door hem gevoerde beroepsprocedures bij de Afdeling.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat op geen enkele wijze aan [appellant sub 1] is toegezegd dat hij naast de bestaande bebouwing die op zijn gronden aanwezig is en die voor pensionstalling mag worden gebruikt, ook een nieuwe stal van 600 m2 zou mogen realiseren. De raad heeft toegelicht dat in het bestemmingsplan "Herstelplan Buitengebied" van 2 juni 2016 een passende bestemming aan de betrokken gronden is gegeven. Deze bestemming en de daarbij behorende bouw- en gebruiksmogelijkheden worden in dit plan gehandhaafd.
7.2. [appellant sub 1] wenst een nieuwe pensionstal te realiseren op zijn gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" zonder de aanduiding "bouwvlak". Voor de gewenste uitbreiding is een ruimtelijke onderbouwing gemaakt, opgesteld door Cuijpers Advies/Projectbureau Ruimtelijke Ontwikkeling. Blijkens de ruimtelijke onderbouwing van 12 september 2017 wenst [appellant sub 1] een nieuwe stal van 600 m2 te realiseren. Op de plek waar [appellant sub 1] zijn pensionstal wenst te realiseren, hebben de vorige eigenaren van de gronden in het kader van een ruimte-voor-ruimte-regeling voormalige agrarische bedrijfsbebouwing met een gezamenlijke oppervlakte van 1.118 m2 laten slopen. Vervolgens is de bestemming "Open Agrarisch Gebied" met een bouwblok voor de gronden waarop de voormalige agrarische bedrijfsbebouwing stond in het bestemmingsplan "Buitengebied" van 13 maart 2014 gewijzigd in de bestemming "Agrarisch - 2" zonder de aanduiding "bouwvlak". Het voorliggende plan wijzigt in zoverre niets voor de desbetreffende gronden. De planregels voor de bestemming "Agrarisch - 2" zijn wel gewijzigd ten opzichte van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied", maar zowel in dat plan als in het voorliggende plan staat de planregeling geen op zichzelf staande pensionstalling toe op de gronden op de [locatie 1] met de bestemming "Agrarisch - 2" zonder de aanduiding "bouwvlak".
7.3. Onder verwijzing naar overweging 11 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden gezet. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
7.4. Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat het gemeentebestuur een toezegging heeft gedaan voor een pensionstalling voor 15 paarden in een stal en op de plek zoals [appellant sub 1] die voor ogen heeft.
Het feit dat [appellant sub 1] tijdens een informatieavond met een ambtenaar van de gemeente Drimmelen heeft gesproken over zijn wens om een pensionstalling voor 15 paarden te realiseren en hij daarbij heeft aangegeven dat daarvoor meer bebouwing nodig is dan de bestaande bebouwing die op de gronden aanwezig is, is niet voldoende voor de vaststelling dat de gemeenteambtenaar op dat moment een toezegging heeft gedaan over het oprichten van een nieuwe stal van 600 m2 op een andere plek dan waar de bestaande bebouwing staat. De raad heeft daarover ter zitting toegelicht dat de informatieavond die in 2012 is gehouden geen betrekking had op het bestemmingsplan "Buitengebied" dat op 13 juni 2014 is vastgesteld, maar belangstellenden die avond zijn geïnformeerd over hoe het gemeentebestuur omgaat met principeverzoeken. [appellant sub 1] heeft desgevraagd ter zitting toegelicht dat hij op het moment van de informatieavond nog geen concreet bouwplan had.
Verder is tussen de gemeente en onder meer de vorige eigenaren van de gronden op de [locatie 1] in 2008 een overeenkomst gesloten in het kader van de ruimte-voor-ruimte-regeling met het oog op de beëindiging van de op de betrokken gronden aanwezige intensieve veehouderij. In artikel 4 van die overeenkomst is opgenomen dat de vorige eigenaren ermee instemden dat voor het perceel een wijziging van het bestemmingsplan zou worden voorbereid, bestaande uit het wijzigen van de bestemming open agrarisch gebied met de aanduiding agrarisch bouwblok naar de bestemming niet-agrarische bedrijven. Een bestemmingswijziging is geëffectueerd in het bestemmingsplan "Buitengebied" van 13 maart 2014 en het gebrek daarin voor de betrokken gronden is hersteld in het bestemmingsplan "Herstelplan Buitengebied" van 2 juni 2016. In dat bestemmingsplan is aan het deel van de gronden waar [appellant sub 1] zijn huidige pensionstalling exploiteert de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 52" toegekend. Binnen deze bestemming is het gebruik van de gronden voor pensionstalling toegestaan ter plaatse van bestaande bebouwing en met een maximale oppervlakte van 275 m2. Artikel 4 van de overeenkomst houdt niet in dat de eerder geldende agrarische bestemming met bouwvlak zo zou worden gewijzigd dat hij ook op de gronden waar voorheen agrarische bedrijfsbebouwing stond een pensionstalling zou kunnen exploiteren.
Ook aan het feit dat in de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3932, over het bestemmingsplan "Buitengebied" van 13 maart 2014 is opgenomen dat de raad toen ter zitting heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] gewenste uitbreiding in de toekomst op zichzelf niet zonder meer is uitgesloten, kan redelijkerwijs niet de verwachting worden ontleend dat de raad planologische medewerking zou verlenen aan uitbreiding van het bedrijf. Dat in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:826, over het bestemmingsplan "Herstelplan Buitengebied" van 2 juni 2016 is opgenomen dat de raad toen ter zitting heeft toegezegd om bij de besluitvorming over het voorliggende plan te onderzoeken in hoeverre de door [appellant sub 1] gewenste uitbreiding in planologisch opzicht mogelijk gemaakt kan worden, betekent niet dat de raad heeft toegezegd planologische medewerking te verlenen aan de door [appellant sub 1] gewenste uitbreiding van de pensionstalling.
Gelet op het bovenstaande faalt het betoog van [appellant sub 1] dat hij er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat het plan zou voorzien in de door hem gewenste pensionstalling.
8. [appellant sub 1] betoogt dat de motivering van de raad om niet mee te willen werken aan de door hem gewenste uitbreiding van zijn pensionstalling niet deugdelijk is. Hij voert aan dat op zijn gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" in het verleden weliswaar agrarische bebouwing is gesloopt in het kader van een ruimte-voor-ruimte-regeling, maar volgens [appellant sub 1] kan de raad zich niet op basis daarvan op het standpunt stellen dat hij geen nieuwe bedrijfsgebouwen op zijn gronden mag oprichten. Dat is allereerst zo omdat de ruimte-voor-ruimte-regeling is afgerond op het moment dat zijn gronden in het bestemmingsplan "Herstelplan Buitengebied" van 2 juni 2016 een herbestemming hebben gekregen. Zijn gronden kunnen volgens [appellant sub 1] daarom niet meer worden aangemerkt als een beëindigingslocatie, een locatie waar op grond van de provinciale Verordening ruimte Noord-Brabant het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen moet worden uitgesloten. Daarnaast heeft de raad volgens [appellant sub 1] niet in redelijkheid onder verwijzing naar gewijzigde provinciale regelgeving kunnen weigeren dat hij nieuwe bedrijfsgebouwen op zijn gronden opricht. [appellant sub 1] heeft daartoe gesteld dat de provinciale regels voor ruimte-voor-ruimte-locaties ten tijde van het vaststellen van de bestemmingsplannen "Buitengebied" van 13 maart 2014 en "Herstelplan Buitengebied" van 2 juni 2016 nog niet bepaalden dat een bestemmingsplan niet mocht voorzien in nieuwe bedrijfsbebouwing op een ruimte-voor-ruimte- locatie. Volgens [appellant sub 1] was nieuwe bedrijfsbebouwing op zijn gronden in het bestemmingsplan "Herstelplan Buitengebied" daarom niet uitgesloten, terwijl nieuwe bedrijfsgebouwen op ruimte-voor-ruimte-locaties in dit plan volgens [appellant sub 1] om die reden categorisch zijn uitgesloten. Tot slot voert [appellant sub 1] aan dat de raad nieuwe bedrijfsgebouwen wel toestaat bij een agrarisch bedrijf op de Wagenstraat 80 in Wagenberg dat is voortgezet na het toepassen van een ruimte-voor-ruimte-regeling.
Verder betoogt [appellant sub 1] dat het bouwplan en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing aantonen dat milieuaspecten zoals geur en geluid, niet in de weg staan aan de door hem gewenste ontwikkeling.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de bestaande pensionstalling op de gronden met de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf" in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hij wil niet meewerken aan uitbreiding van dit bedrijf met een nieuwe pensionstal op de huidige agrarische gronden, omdat deze ontwikkeling leidt tot verstening van het buitengebied van Drimmelen. De raad heeft toegelicht dat hij wil voorkomen dat de ontstening die met de provinciale ruimte-voor-ruimte-regeling op deze gronden is ingezet, teniet wordt gedaan.
8.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] zo dat hij ervan uitgaat dat de raad niet mee wil werken aan de door hem gewenste uitbreiding van zijn bedrijf op zijn huidige agrarische gronden omdat de provinciale Verordening ruimte Noord-Brabant die op 15 juli 2017 in werking is getreden, in de regels voor ruimte-voor-ruimte-locaties het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen op een beëindigingslocatie uitsluit. De raad heeft toegelicht dat de desbetreffende regeling in de provinciale Verordening ruimte Noord-Brabant van toepassing is wanneer een bestemmingsplan voorziet in een ruimte-voor-ruimte-kavel voor de bouw van een woning. Deze provinciale regel is blijkens de zienswijzennota niet in de planregels vertaald omdat het plan niet voorziet in de mogelijkheid een zogenoemde ruimte-voor-ruimte-woning op te richten. Bij de voorbereiding van dit plan heeft de raad wel in algemene zin een ruimtelijke beleidsafweging gemaakt voor nieuwe ontwikkelingen op voormalige ruimte-voor-ruimte-locaties zoals de gronden op de [locatie 1]. Uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gaat de raad op dergelijke locaties terughoudend om met nieuw ruimtebeslag zoals uitbreiding van een bestemmingsvlak of een bouwvlak. De raad wil daarmee voorkomen dat de ontstening van het buitengebied die onder andere op de betrokken gronden heeft plaatsgevonden, teniet wordt gedaan. Gelet hierop heeft de raad, anders dan waarvan [appellant sub 1] uitgaat, de gewenste uitbreiding van zijn bedrijf niet geweigerd in het plan op te nemen omdat de regels voor ruimte-voor-ruimte-locaties in de Verordening ruimte Noord-Brabant daaraan in de weg zouden staan, maar heeft de raad voor de betrokken gronden een eigen planologische afweging gemaakt. Daarom doet het er in deze procedure niet toe dat de raad nieuwe bedrijfsgebouwen mogelijk wel zou toestaan bij een agrarisch bedrijf op de Wagenstraat 80 dat is voortgezet na het toepassen van de ruimte-voor-ruimte-regeling.
Bij de besluitvorming over dit plan heeft de raad kennis genomen van het door [appellant sub 1] ingediende bouwplan en heeft hij beoordeeld of de door hem gewenste uitbreiding zich verdraagt met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de raad is de gewenste bedrijfsbebouwing van 600 m2 in oppervlakte twee keer zo groot als de bestaande bedrijfsbebouwing die [appellant sub 1] wenst te behouden. Bovendien komt de omvang van het bestemmingsvlak en het bouwvlak die voor deze ontwikkeling nodig is volgens de raad grotendeels overeen met de omvang van het voormalige agrarische bouwvlak waarbinnen een intensieve veehouderij was gevestigd. [appellant sub 1] heeft dit niet bestreden. De raad heeft zich gezien de omvang van de gewenste uitbreiding op het standpunt gesteld dat het vergroten van het bestemmingsvlak "Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 52" en de daarbij behorende nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden voor een pensionstal op deze gronden niet past binnen wat de raad met het buitengebied beoogt. Hij wil voorkomen dat de ontstening van het buitengebied die op de betrokken locatie heeft plaatsgevonden, teniet wordt gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad gezien de beleidsruimte die hij heeft bij het vaststellen van een bestemmingsplan, aan het ruimtelijke belang bij de ordening van het buitengebied in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant sub 1] om op de gronden met de bestemming
"Agrarisch-2" een nieuwe pensionstal te kunnen realiseren.
Het betoog faalt.
9. Het voorgaande betekent dat de raad, gelet op alle betrokken belangen, de bestemming "Agrarisch - 2" en de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 52" heeft kunnen handhaven voor de gronden op de [locatie 1]. Daarom behoeft de beroepsgrond van [appellant sub 1] dat het bouwplan en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing aantonen dat de milieuaspecten zoals geur en geluid niet in de weg staan aan de door hem gewenste ontwikkeling, geen bespreking.
Conclusie over het beroep van [appellant sub 1]
10. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Dit betekent dat het bestemmingsplan in stand blijft voor zover het betreft de gronden op de [locatie 1] te Wagenberg. Met deze uitspraak is de beroepsprocedure bij de Afdeling voor [appellant sub 1] beëindigd. Omdat het beroep ongegrond is, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
11. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen op het adres [locatie 2]. Op de naastgelegen gronden op [locatie 3] wordt naast een akkerbouwbedrijf ook een minicamping geëxploiteerd. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vrezen dat het gebruik van de naastgelegen gronden in de toekomst zal wijzigen van een minicamping bij een agrarisch bedrijf naar een camping als hoofdactiviteit. De gewijzigde begripsbepalingen van 'nevenactiviteiten' en 'minicamping' in de planregels wijzen volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ook in die richting. Zij zijn het niet eens met de verruimde bouw- en gebruiksmogelijkheden die het plan ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" biedt voor een minicamping als nevenactiviteit bij de agrarische bestemming. Zij betogen dat hun woon- en leefklimaat daardoor onevenredig wordt aangetast.
De planologische situatie
12. De gronden aan [locatie 3] hebben de bestemming "Agrarisch - 2" en aan een deel van de gronden is de aanduiding "bouwvlak" en de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - 32" toegekend. Artikel 4, lid 4.1, onder 4.1.1, sub c, van de planregels bepaalt dat gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" onder andere zijn bestemd voor nevenactiviteiten (voor zover in 4.1.2 of via omgevingsvergunning voor het afwijken van de gebruiksregels kan worden toegestaan) en hieraan ondersteunende horeca. In artikel 4, lid 4.1, onder 4.1.2, van de planregels is een nadere detaillering van onder meer de bestemmingsomschrijving nevenactiviteiten gegeven. In de tabel behorende bij artikellid 4.1, onder 4.1.2, sub e, van de planregels is de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - 32" opgenomen, op basis waarvan op de gronden op [locatie 3] ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" naast de agrarische bedrijfsvoering een minicamping met maximaal 25 kampeerplaatsen is toegestaan.
13. Verder bevat het plan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels bepaalt dat het bevoegd gezag door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in 4.1.2 sub e en 4.2.2 teneinde minicampings en de daarvoor noodzakelijke voorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen, toe te staan, waarbij aan een aantal voorwaarden, waaronder maximaal 50 kampeerplaatsen, moet worden voldaan.
Bij recht toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden
14. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat het plan bij recht toestaat dat de minicamping buiten het bouwvlak wordt geëxploiteerd. Dit volgt volgens hen uit de gewijzigde begripsbepaling van nevenactiviteiten in artikel 1, lid 101, van de planregels. Op basis daarvan zijn nevenactiviteiten volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] toegestaan binnen een (agrarisch) bestemmingsvlak. Dit betekent dat de minicamping direct aangrenzend aan hun gronden mag worden geëxploiteerd.
Verder voeren zij aan dat het plan de gebruiksmogelijkheden voor een minicamping verruimt door de begripsbepaling van minicamping te wijzigen in die zin dat een minicamping ook mogelijk is bij een niet-agrarisch bedrijf. De ruimtelijke gevolgen hiervan zijn volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ten onrechte niet onderzocht.
Tot slot voeren zij aan dat het plan bij recht toestaat dat gebouwen voor ondersteunende horeca binnen het bijbehorende bestemmingsvlak en dus buiten het bouwvlak worden opgericht. Dit betekent dat deze gebouwen dichtbij hun gronden kunnen worden gerealiseerd, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat. Daarbij is volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] van belang dat het oppervlak van gebouwen dat voor horeca mag worden gebruikt ten opzichte van het voorgaande plan is vergroot van 35 m2 naar 50 m2 en dat het oppervlak van gebouwen waarbinnen ondersteunende horeca mag worden gerealiseerd niet is beperkt zolang het deel van het gebouw dat wordt gebruikt voor ondersteunende horeca, de horecagebruiksruimte, maximaal 50 m2 is. Bovendien zijn gebouwen die buiten het bouwvlak worden opgericht volgens hen in strijd met artikel 3.1, tweede lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant, omdat een bestemmingsplan buiten bestaand stedelijk gebied op grond daarvan moet bepalen dat gebouwen binnen het bouwperceel als bedoeld in die provinciale verordening worden opgericht.
14.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan bij recht niet voorziet in bouw- of gebruiksmogelijkheden buiten het bouwvlak. De minicamping mag uitsluitend binnen het bouwvlak worden geëxploiteerd. Voor de daarbij behorende sanitaire voorzieningen en de gebouwen voor ondersteunende horeca moeten volgens de raad de bestaande gebouwen binnen het bouwvlak worden gebruikt. Nieuwbouw binnen het bouwvlak is volgens de raad bij recht uitsluitend mogelijk voor agrarische doeleinden.
14.2. De begripsbepalingen van 'minicamping' en 'nevenactiviteiten' in dit plan zijn gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied".
Artikel 1, lid 1.98, van de planregels bepaalt dat onder minicamping wordt verstaan: een kleinschalig kampeerterrein als nevenactiviteit bij een (agrarisch) bedrijf of een burgerwoning, waarbij de plaatsing van kampeermiddelen is toegestaan in de periode 1 maart tot 1 december.
Artikel 1, lid 1.101, bepaalt dat onder nevenactiviteiten wordt verstaan: niet-agrarische activiteiten die in ruimtelijk opzicht ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie, waarbij de hoofdfunctie verbonden is aan een (agrarisch) bouwvlak of (niet-agrarisch) bestemmingsvlak.
14.3. Anders dan waarvan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] uitgaan, zegt de door de raad gewijzigde begripsbepaling van 'nevenactiviteiten' in artikel 1, lid 1.101, van de planregels niets over de plaats waar de minicamping als niet-agrarische activiteit mag plaatsvinden. Verder betekent het feit dat het woord 'agrarisch' tussen haakjes is geplaatst in de begripsbepaling van minicamping in artikel 1, lid 1.98, van de planregels niet per definitie dat de gebruiksmogelijkheden voor een minicamping in het plan zijn verruimd. Begripsbepalingen moeten in samenhang worden gelezen met de desbetreffende bestemming van de gronden, in dit geval de bestemming "Agrarisch - 2". Gelet op artikel 4, lid 4.1, onder 4.1.2, sub e, van de planregels is een minicamping op de betrokken gronden bij recht alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak". Verder hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet onderbouwd wat hun ruimtelijke bezwaren zijn tegen de planologische mogelijkheid dat een minicamping ook bij een niet-agrarisch bedrijf mag worden geëxploiteerd.
Deze betogen falen.
14.4. Over het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat het plan bij recht toestaat dat gebouwen voor ondersteunende horeca binnen het bijbehorende bestemmingsvlak worden opgericht, merkt de Afdeling op dat in artikel 4, lid 4.1, onder 4.1.2, sub g, van de planregels een aparte regeling is opgenomen voor horeca die ondersteunend is aan een nevenactiviteit. Die regeling bepaalt dat ondersteunende horeca alleen is toegestaan als die plaatsvindt ten behoeve van een (legaal) aanwezige nevenfunctie met uitzondering van statische opslag, als de ondersteunende horeca inpandig is en als de horecagebruiksruimte niet meer dan 50 m2 bedraagt. Verder is in artikellid 4.2, onder 4.2.2, bepaald welke bebouwing ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" uitsluitend mag worden opgericht. Daarin worden gebouwen voor ondersteunende horeca niet genoemd.
Anders dan de raad heeft bedoeld, is op deze manier in de planregels niet geregeld dat de bij recht toegestane ondersteunende horeca binnen de bestaande gebouwen ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" moet plaatsvinden en er geen nieuwe gebouwen voor ondersteunende horeca binnen en buiten het bouwvlak mogen worden opgericht. Artikel 4, lid 4.1, onder 4.1.2, sub e, van de planregels bepaalt dat ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" naast de agrarische bedrijfsvoering de in de tabel omschreven minicamping met de daarbij behorende voorzieningen is toegestaan. In de planregels is in artikellid 4.1, onder 4.1.2, sub g, een aparte regeling opgenomen voor ondersteunende horeca waarin weliswaar is bepaald dat de ondersteunende horeca inpandig is en uitsluitend plaatsvindt ten behoeve van een aanwezige nevenfunctie, maar waarin niet is bepaald dat de toegestane ondersteunende horeca binnen de bestaande gebouwen ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" moet plaatsvinden. Dit kan ook niet worden afgeleid uit het samenstel van de planregels onder 4.1.2, sub e en g. Daarnaast gaat de raad er ten onrechte van uit dat met de bouwregels onder 4.2.2 is geregeld dat nieuwe gebouwen voor bijvoorbeeld ondersteunende horeca wel binnen, maar niet buiten het bouwvlak zijn toegestaan. Dat uit de bouwregels onder 4.2.2 van de planregels volgt dat gebouwen voor ondersteunende horeca niet ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" mogen worden opgericht, maakt niet dat daarmee ook is geregeld dat gebouwen voor ondersteunende horeca niet buiten het bouwvlak mogen worden opgericht. Gelet op het voorgaande heeft de raad in de planregels niet geregeld wat hij heeft willen regelen, zodat het bestreden besluit wat dit betreft in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Dit betoog slaagt.
15. Omdat de raad, zoals ook [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wensen, heeft willen regelen dat de bij recht toegestane ondersteunende horeca binnen de bestaande gebouwen ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" moet plaatsvinden en er geen nieuwe gebouwen voor ondersteunende horeca binnen en buiten het bouwvlak mogen worden opgericht, zal de Afdeling de raad hierna in 29 opdragen dit gebrek in het bestreden besluit binnen een bepaalde termijn te herstellen. De Afdeling past op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb toe. De Afdeling gaat daarom niet in op de betogen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de planregeling in zoverre negatieve gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat en in strijd is met artikel 3.1, tweede lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant.
Afwijkingsbevoegdheid
16. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat de afwijkingsbevoegdheid voorziet in een uitbreiding van de minicamping op de betrokken gronden en die uitbreiding in strijd is met artikel 7.10 van de Verordening ruimte Noord-Brabant, omdat de totale omvang van de ontwikkeling groter is dan 5.000 m2, een minicamping niet bijdraagt aan de beoogde ontwikkeling van gemengd landelijk gebied, de exploitatie van de camping een bedrijf is behorend tot milieucategorie 3 of hoger, de ontwikkeling leidt tot twee of meer zelfstandige bedrijven, niet is aangetoond dat de ruimtelijke ontwikkeling op langere termijn past binnen de op grond van de verordening toegestane omvang en de uitbreiding leidt tot een grootschalige ontwikkeling.
Ook voeren zij aan dat de afwijkingsbevoegdheid het door de zinsnede 'of bijbehorend bestemmingsvlak' in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, sub f en g, van de planregels mogelijk maakt dat gebouwen ten behoeve van de minicamping binnen het bestemmingsvlak en dus buiten het bouwvlak mogen worden opgericht. Ook op basis van de afwijkingsbevoegdheid mogen gebouwen dus dichtbij hun gronden worden opgericht, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat. Bovendien zijn gebouwen die buiten het bouwvlak worden opgericht volgens hen in strijd met artikel 3.1, tweede lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant, omdat een bestemmingsplan buiten bestaand stedelijk gebied op grond daarvan moet bepalen dat gebouwen binnen het bouwperceel als bedoeld in die provinciale verordening worden opgericht.
Tot slot voeren zij aan dat de afwijkingsbevoegdheid een toename van het maximaal aantal kampeerplaatsen van 25 naar 50 mogelijk maakt. De ruimtelijke gevolgen daarvan zijn volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ten onrechte niet onderzocht.
16.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij bij de besluitvorming over het bestemmingsplan "Buitengebied" heeft bezien of een minicamping van maximaal 50 kampeerplaatsen als nevenactiviteit op gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" ruimtelijk aanvaardbaar is. Het was ook de bedoeling dat in dat bestemmingsplan de mogelijkheid werd geboden om op de betrokken gronden af te kunnen wijken van de bij recht toegestane minicamping met 25 kampeerplaatsen. Dit is toen onbedoeld niet goed in de planregels geregeld. Deze omissie wordt in het plan volgens de raad slechts gerepareerd. Er is volgens de raad daarom op de betrokken gronden geen sprake van een uitbreiding van een minicamping naar 50 kampeerplaatsen. Tot slot stelt de raad zich op het standpunt dat de afwijkingsbevoegdheid expliciet regelt dat gebouwen voor sanitaire voorzieningen of ondersteunende horeca niet buiten het bouwvlak mogen worden opgericht.
16.2. Artikel 7.10 van de Verordening ruimte Noord-Brabant bevat een regeling voor niet-agrarische functies in gemengd landelijk gebied. Een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied kan op grond van artikel 7.10, eerste lid, onder voorwaarden voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie, waaronder de voorwaarden die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] naar voren hebben gebracht. Een bestemmingsplan kan onder overeenkomstige toepassing van de voorwaarden in het eerste lid voorzien in een uitbreiding of wijziging van een bestaande niet-agrarische functie.
De gronden op [locatie 3] liggen binnen een gebied dat in de Verordening ruimte Noord-Brabant is aangemerkt als gemengd landelijk gebied. Onder vestiging wordt in deze provinciale verordening verstaan: mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling, die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten, op het bouwvlak van een bestaand bouwperceel. Onder uitbreiding wordt in deze provinciale verordening verstaan: vergroting van een bestaand bouwperceel of bestaand bestemmingsvlak. Aangezien de minicamping op basis van het bestemmingsplan "Buitengebied" al was toegestaan op de betrokken gronden met de aanduiding "bouwvlak" is geen sprake van vestiging als bedoeld in de Verordening ruimte Noord-Brabant. De afwijkingsbevoegdheid maakt het bovendien niet mogelijk dat het bestaand bouwperceel of het bestaand bestemmingsvlak voor de gronden aan [locatie 3] wordt vergroot. Anders dan waarvan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] uitgaan, is de afwijkingsbevoegdheid voor de gronden aan [locatie 3] niet in strijd met artikel 7.10 van de Verordening ruimte Noord-Brabant.
Dit betoog faalt.
16.3. In de tabel behorende bij artikellid 4.1, onder 4.1.2, sub e, van de planregels is de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - 32" opgenomen. Op basis daarvan is op de gronden op [locatie 3] ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" naast de agrarische bedrijfsvoering een minicamping met maximaal 25 kampeerplaatsen toegestaan. Daarnaast bevat het plan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels bepaalt dat het bevoegd gezag door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in 4.1.2 sub e en 4.2.2 teneinde minicampings en de daarvoor noodzakelijke voorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen, toe te staan, waarbij aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan. Eén van deze voorwaarden is dat gebouwde voorzieningen ten behoeve van kleinschalig kamperen zoals sanitaire voorzieningen, uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" of bijbehorend bestemmingsvlak, met een maximale gezamenlijke oppervlakte van 200 m2, waarbij geldt dat het oppervlak aan bestaande bedrijfsbebouwing niet mag toenemen. Een andere voorwaarde is dat ondergeschikte en ondersteunende horeca, met dien verstande dat de inpandige horecagebruiksruimte niet meer mag bedragen dan 100 m2, uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" of bijbehorend bestemmingsvlak, alsmede een buitenterras van maximaal 70 m2. In het verweerschrift en ter zitting heeft de raad uitgelegd dat hij in de afwijkingsbevoegdheid heeft beoogd te regelen dat gebouwde voorzieningen ten behoeve van kleinschalig kamperen, zoals sanitaire voorzieningen en gebouwen voor aan de minicamping ondersteunende horeca, alleen ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" mogen worden opgericht. De zinsnede 'of bijbehorend bestemmingsvlak' in beide voorwaarden is volgens de raad niet bedoeld voor gronden met een agrarische bestemming, maar bedoeld voor minicampings op gronden met bijvoorbeeld de bestemming "Bedrijf", "Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf" of "Wonen". Anders dan de raad stelt, volgt naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, sub f en g, van de planregels en dan in het bijzonder de zinsnede "ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" of bijbehorend bestemmingsvlak", juist niet dat gebouwde voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen en gebouwen voor ondersteunende horeca op gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" alleen binnen het bouwvlak mogen worden opgericht. De uitleg daarover van de raad volgt de Afdeling vooral niet omdat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels expliciet is opgenomen voor de gronden met de bestemming "Agrarisch - 2". Het voorgaande betekent dat de raad in de afwijkingsbevoegdheid niet heeft geregeld wat hij heeft willen regelen. Het bestreden besluit is ook wat dit betreft in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Dit betoog slaagt.
17. Omdat de raad, zoals ook [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wensen, heeft willen regelen dat de afwijkingsbevoegdheid bepaalt dat gebouwde voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen en gebouwen voor ondersteunende horeca uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden opgericht, zal de Afdeling de raad hierna in 29 opdragen dit gebrek in het bestreden besluit binnen een bepaalde termijn te herstellen. De Afdeling past ook op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb toe. De Afdeling gaat daarom niet in op de betogen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de afwijkingsbevoegdheid in zoverre negatieve gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat en in strijd is met artikel 3.1, tweede lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant.
18. Met het oog op nadere besluitvorming ziet de Afdeling uit een oogpunt van effectieve geschillenbeslechting aanleiding om ook op de hierna volgende beroepsgrond van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in te gaan. Hierbij zal de Afdeling uitgaan van de aanname dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels bepaalt dat gebouwde voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen en gebouwen voor ondersteunende horeca uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden opgericht.
19. Over het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de raad niet heeft onderzocht wat de ruimtelijke gevolgen zijn van een toename van het maximaal aantal kampeerplaatsen van 25 naar 50, stelt de Afdeling voorop dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels al was opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied". De afwijkingsbevoegdheid was echter niet van toepassing op de betrokken gronden op [locatie 3] omdat op grond van artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels alleen mocht worden afgeweken van artikellid 4.1.2, sub e, en de bouwregels in 4.2.2 om minicampings en de daarvoor noodzakelijke voorzieningen mogelijk te maken. In het bestemmingsplan "Buitengebied" was een minicamping op de betrokken gronden niet opgenomen in de tabel van artikellid 4.1.2 sub e van de planregels. Dat is in het voorliggende plan gewijzigd.
De raad heeft ter zitting uitgelegd dat hij bij de besluitvorming over het bestemmingsplan "Buitengebied" heeft bezien of een minicamping bij bepaalde bestemmingen zoals de bestemming "Agrarisch - 2", "Wonen" en "Bedrijf" ruimtelijk aanvaardbaar is. Dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels pas in dit plan ook kan worden toegepast voor de gronden op [locatie 3] betekent volgens de raad niet dat hij geen afweging heeft gemaakt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een minicamping op gronden met de bestemming "Agrarisch - 2", waaronder de gronden op [locatie 3]. Volgens de raad is het eventuele gebruik van de afwijkingsbevoegdheid gezien de daaraan verbonden voorwaarden op deze gronden in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met deze afweging in het plan mogen regelen dat de afwijkingsbevoegdheid met de daaraan verbonden voorwaarden ook van toepassing is voor de gronden op [locatie 3] met de bestemming "Agrarisch - 2". Daarbij is van belang dat aan de afwijkingsbevoegdheid stringente voorwaarden zijn verbonden die onder meer het woon- en leefmilieu van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op het aangrenzende perceel [locatie 2] beschermen. Het kampeerterrein bij een agrarisch bedrijf is bijvoorbeeld uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" en/of aansluitend aan de aanduiding "bouwvlak" en op een afstand van minimaal 25 m van het bestemmingsvlak en/of de aanduiding "bouwvlak" van derden. Verder is het aantal kampeerplaatsen gemaximeerd en is één van de voorwaarden dat het woon- en leefmilieu van de omgeving niet onevenredig wordt aangetast. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben niet gemotiveerd dat hun woon- en leefmilieu, afgezien van wat hiervoor in 16.3 is besproken, ongeacht de aan de afwijkingsbevoegdheid verbonden voorwaarden onvoldoende wordt beschermd. Of aan deze voorwaarden in het geval van de gronden op [locatie 3] wordt voldaan, moet door het bevoegde gezag worden beoordeeld in het geval een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels wordt aangevraagd. Tegen de eventuele verlening van de omgevingsvergunning kunnen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] rechtsmiddelen aanwenden.
Het betoog faalt.
Conclusie over het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
20. Zoals hiervoor in 15 en 17 is overwogen, zal de Afdeling de raad hierna in 29 opdragen de in 14.4 en 16.3 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Deze uitspraak is wat betreft het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dan ook een tussenuitspraak. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. Na afloop van de gegeven termijn zal de Afdeling een einduitspraak doen, waarmee de beroepsprocedure tot een einde komt. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Verder merkt de Afdeling op dat de voorlopige voorziening die door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3091, is getroffen, door deze tussenuitspraak niet vervalt.
Het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]
21. Het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] richt zich tegen de planologische regeling voor de gronden op [locatie 4] te Made waar een pluimveebedrijf is gevestigd. Dit bedrijf ligt op ongeveer 100 meter ten noorden van hun gronden. De Afdeling zal aan de hand van de beroepsgronden van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] nagaan of de planregeling voor gronden met de bestemming "Agrarisch - 1" in artikel 3 van de planregels in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
22. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het plan de gebruiksmogelijkheden van de gronden op [locatie 4] verruimt, omdat de gewijzigde begripsbepaling van intensieve veehouderij ertoe leidt dat pluimvee ook buiten gebouwen mag worden gehouden. Dit heeft tot gevolg dat het bedrijf op basis van het plan kan uitbreiden en de bedrijfsvoering kan wijzigen van pluimvee in stallen naar vrije uitloop van pluimvee. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] vrezen dat hun woon- en leefklimaat door vrije uitloop van pluimvee onaanvaardbaar wordt aangetast. Zij stellen dat zij daardoor stank- en geluidsoverlast zullen ondervinden, dat de uitstoot van fijnstof zal toenemen met een verhoogd gezondheidsrisico tot gevolg en dat de waarde van hun woning zal verminderen. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hadden juist gehoopt dat de maatregelen die in 2020 worden ingevoerd om de uitstoot van fijnstof in pluimveestallen fors te reduceren ook hun woon- en leefklimaat zou verbeteren. Deze reductie van fijnstof zal echter niet plaatsvinden wanneer pluimvee buiten wordt gehouden in plaats van in stallen. Daarom zijn [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] van mening dat vrije uitloop van pluimvee binnen 1 kilometer van de bebouwde kom, in het plan moet worden opgenomen als strijdig gebruik van de gronden. Volgens hen is de raad ervan op de hoogte dat door vrije uitloop van pluimvee de uitstoot van schadelijke stoffen met een factor 16 toeneemt ten opzichte van de uitstoot door pluimvee in stallen. Alleen door gebruik van de gronden voor vrije uitloop niet toe te staan binnen 1 kilometer van de bebouwde kom, kan de raad volgens [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] de gezondheid van omwonenden in de nabijheid van een pluimveehouderij waarborgen.
22.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de gronden op [locatie 4] met de aanduiding "intensieve veehouderij" niet zijn verruimd ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied". Volgens de raad is een uitbreiding van de stallen of een overkapping voor het pluimvee alleen mogelijk door middel van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. In artikel 3, lid 3.3, onder 3.3.1, van de planregels zijn verscheidene voorwaarden opgenomen die waarborgen dat de milieugevolgen voor de omgeving niet onaanvaardbaar zijn. De raad heeft toegelicht dat de voorwaarden die zijn gesteld aan onder andere de achtergrondconcentratie fijnstof één op één zijn overgenomen uit de Verordening ruimte Noord-Brabant. De belangen van omwonenden zijn daarmee volgens de raad ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" juist beter gewaarborgd. De raad acht een verbod op vrije uitloop van pluimvee binnen 1 kilometer van de bebouwde kom daarom niet nodig.
22.2. De gronden op [locatie 4] te Made hebben op basis van het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch - 1" en de aanduidingen "bouwvlak" en "intensieve veehouderij". Het plan wijzigt deze bestemming en de omvang van de gronden waaraan de aanduidingen zijn toegekend, niet. Het plan wijzigt wel een aantal planregels voor gronden met de bestemming "Agrarisch - 1" en de daarbij behorende begripsbepalingen waaronder die van intensieve veehouderij.
In het bestemmingsplan "Buitengebied" werd onder een intensieve veehouderij verstaan: agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt en gericht is op het houden van dieren, zoals rundveemesterij, varkens-, vleeskalver-, pluimvee-, pelsdier-, geiten- of schapenhouderij of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen.
In het voorliggende plan is de begripsbepaling van intensieve veehouderij gewijzigd in die zin dat onder een intensieve veehouderij wordt verstaan: agrarisch veehouderijbedrijf, niet zijnde een grondgebonden veehouderij, met een bedrijfsvoering die gericht is op het houden van landbouwdieren, zoals rundveemesterij, varkens-, vleeskalver-, pluimvee-, pelsdier-, geitenhouderij of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen.
Gelet op het bovenstaande is in de begripsbepaling van intensieve veehouderij geschrapt dat een intensieve veehouderij een agrarisch veehouderijbedrijf is met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt.
22.3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het plan door de gewijzigde begripsbepaling van een intensieve veehouderij, in het bijzonder door het schrappen van de zinsnede "geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt", op de gronden op [locatie 4] vrije uitloop van kippen mogelijk maakt. De raad heeft toegelicht dat hij de mogelijkheden in het plan niet heeft willen verruimen ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" en de begripsbepaling van intensieve veehouderij in dit plan is gewijzigd om aan te sluiten bij de regeling in de Verordening ruimte Noord-Brabant. Blijkens de plantoelichting zijn in aanvulling op het bestemmingsplan "Buitengebied" verscheidene regels uit de Verordening ruimte Noord-Brabant in het plan opgenomen. Om ervoor te zorgen dat die regels op een goede manier doorwerken in het plan, is een begripsbepaling van grondgebonden veehouderij aan de planregels toegevoegd en is de begripsbepaling van intensieve veehouderij aangepast. Daarbij is volgens de plantoelichting het uitgangspunt dat de aangepaste definities niet leiden tot extra omschakelingsmogelijkheden met bijbehorende milieueffecten ten opzichte van het huidige beleidskader. Naar het oordeel van de Afdeling omvat de gewijzigde begripsbepaling van intensieve veehouderij meer gebruiksmogelijkheden voor de gronden op [locatie 4] dan de definitiebepaling in het bestemmingsplan "Buitengebied", waaronder de uitloop van dieren in de open lucht. Dat gebruik is in het plan niet beperkt en de negatieve gevolgen daarvan voor de omgeving zijn bij de vaststelling van het plan niet bezien. Hoewel de raad niet heeft beoogd dat de aangepaste definities leiden tot extra omschakelingsmogelijkheden naar bijvoorbeeld een pluimveebedrijf waar het pluimvee voornamelijk in de open lucht scharrelt en ter zitting is gebleken dat de eigenaren van die gronden vooralsnog niet voornemens zijn om hun bedrijf op die manier in te richten, verzet het plan zich niet tegen deze vorm van bedrijfsvoering. Daarbij is voor de activiteit bouwen ten behoeve van meer dierplaatsen van belang dat weliswaar voor een bedrijfsvoering met een overdekte uitloop een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 3, lid 3.3, onder 3.3.1, van de planregels en voor het gebruik van stallen voor meer dierplaatsen een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.6, van de planregels nodig is en daarbij voorwaarden zijn gesteld ter bescherming van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Maar het is denkbaar dat voor het wijzigen van de bedrijfsvoering van dieren in stallen naar voornamelijk vrije uitloop zonder een overdekte uitloop, het bouwen ten behoeve van meer dierplaatsen niet nodig is en de stallen ook niet worden gebruikt voor meer dieren. Daarnaast heeft de raad zijn stelling ter zitting dat de uitloop van dieren op de betrokken agrarische gronden en de milieugevolgen daarvan voor de omgeving zijn beperkt door de regelgeving in het milieuspoor, onvoldoende gemotiveerd. Bovendien had de raad, afgezien van de regelgeving in het milieuspoor, een ruimtelijke afweging moeten maken over welke vormen van uitloop hij op agrarische gronden met de aanduiding "intensieve veehouderij" mogelijk wil maken. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad heeft beoogd dat de aangepaste definitie van intensieve veehouderij niet leidt tot extra omschakelingsmogelijkheden. Gelet op het voorgaande heeft de raad niet geregeld wat hij heeft willen regelen. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
23. Omdat de raad, zoals ook [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wensen, heeft willen regelen dat de aangepaste definitie van intensieve veehouderij niet leidt tot extra omschakelingsmogelijkheden, zal de Afdeling de raad hierna in 29 opdragen dit gebrek in het bestreden besluit binnen een bepaalde termijn te herstellen. De Afdeling past op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb toe.
24. Wat betreft het betoog van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] dat het toestaan van sleufsilo's buiten het bouwvlak met een maximum bouwhoogte van 3 meter leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat, stelt de Afdeling voorop dat het oprichten van sleufsilo's en mestbassins en dergelijke op grond van artikel 3, lid 3.2, onder 3.2.6, van de planregels niet is toegestaan buiten het bouwvlak, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied ruwvoedervoorziening" sleufsilo's zijn toegestaan met een maximale bouwhoogte van 3 m. Aan de gronden op [locatie 4] is de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied ruwvoedervoorziening" niet toegekend. Dit betekent dat het oprichten van sleufsilo's buiten het bouwvlak dat aan de desbetreffende gronden is toegekend, niet is toegestaan op grond van dit plan. Het betoog mist daarom feitelijke grondslag.
25. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het plan een toename van het aantal dieren in stallen mogelijk maakt ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied". Zij verwijzen naar de gewijzigde planregel waarin is opgenomen dat dieren in volière- en scharrelstallen op twee bouwlagen mogen worden gehouden in plaats van uitsluitend op de begane grond.
25.1. In het bestemmingsplan "Buitengebied" was in de specifieke gebruiksregels binnen de bestemming "Agrarisch - 1" bepaald dat binnen gebouwen ten hoogste één bouwlaag mag worden gebruikt voor het houden van dieren, met uitzondering van volière- en scharrelstallen voor legkippen waar ten hoogste twee bouwlagen gebruikt mogen worden en bestaande gebouwen waarin het houden van dieren op meer dan één bouwlaag legaal aanwezig is.
In het plan is in de specifieke gebruiksregels binnen de bestemming "Agrarisch - 1" bepaald dat dieren binnen gebouwen uitsluitend op de begane grond mogen worden gehouden, ongeacht voorzieningen voor dierenwelzijn, en met uitzondering van volière- en scharrelstallen voor legkippen waar ten hoogste twee bouwlagen gebruikt mogen worden en bestaande gebouwen waarin het houden van dieren op meer dan één bouwlaag legaal aanwezig is.
25.2. Gelet op het voorgaande is aan de specifieke gebruiksregel in artikel 3, lid 3.4, onder 3.4.1, sub l, van de planregels ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" alleen de zinsnede 'ongeacht voorzieningen voor dierenwelzijn' toegevoegd. De raad heeft toegelicht dat met deze zinsnede wordt bedoeld dat ook als het gaat om voorzieningen voor dierenwelzijn dieren binnen gebouwen uitsluitend op de begane grond mogen worden gehouden, behoudens de twee uitzonderingen die in de planregel zijn genoemd. De Afdeling overweegt dat het plan door de zinsnede 'ongeacht voorzieningen voor dierenwelzijn' geen toename van het aantal dieren in stallen mogelijk maakt ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied".
Het betoog faalt.
26. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] kunnen zich niet verenigen met artikel 3, lid 3.3, onder 3.3.1, sub m tot en met q, artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.6, sub e tot en met i, en artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, sub s tot en met w, van de planregels. Zij voeren aan dat naast de daarin gestelde voorwaarden over onder andere de cumulatieve geurbelasting, de eis moet worden gesteld dat een onafhankelijke deskundige de metingen en de berekeningen moet uitvoeren. De planregeling laat het volgens hen nu toe dat de vergunningaanvrager zelf kan aantonen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, zonder dat een onafhankelijke deskundige de metingen en de berekeningen uitvoert.
26.1. De raad heeft toegelicht dat de voorwaarden die [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] bestrijden er juist voor zorgen dat de belangen van omwonenden tegen negatieve effecten op hun gezondheid en woon- en leefomgeving worden beschermd.
26.2. Op grond van artikel 3, lid 3.2, onder 3.2.3, van de planregels is het niet toegestaan om binnen het bouwvlak te bouwen voor dierplaatsen. Artikel 3, lid 3.3, onder 3.3.1, van de planregels maakt het mogelijk dat het bevoegd gezag hiervan onder bepaalde voorwaarden afwijkt. Op grond van artikel 3, lid 3.4, onder 3.4.1, sub n, van de planregels is het gebruik van stallen voor meer dierplaatsen dan bestaand, strijdig gebruik. Artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.6, van de planregels maakt het mogelijk dat het bevoegd gezag hiervan onder bepaalde voorwaarden afwijkt. Op grond van artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders onder voorwaarden de bestemming op onderdelen wijzigen ten behoeve van vergroting en/of vormverandering van de aanduiding "bouwvlak". Eén van de voorwaarden die in artikel 3, onder 3.3.1, 3.5.6 en 3.7.3, is opgenomen, is dat aangetoond moet zijn dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, tenzij er - indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages - maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondconcentratie compenseert. Het bevoegd gezag zal bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van dierplaatsen of het gebruik van de stallen voor meer dierplaatsen moeten beoordelen of de vergunningaanvrager heeft aangetoond dat aan alle voorwaarden wordt voldaan. Daarvoor zal de vergunningaanvrager onder andere geurberekeningen moeten overleggen. Ook het college van burgemeester en wethouders zal moeten aantonen dat aan de voorwaarden wordt voldaan wanneer het gebruik maakt van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, van de planregels. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] kunnen tegen een eventueel verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van dierplaatsen of het gebruiken van de stallen voor meer dierplaatsen een rechtsmiddel aanwenden wanneer zij de uitkomst van bijvoorbeeld de geurberekeningen betwisten. Dit geldt ook wanneer het college van burgemeester en wethouders gebruik maakt van de bevoegdheid het plan te wijzigen en daarbij het bouwvlak te vergroten of van vorm te veranderen. In wat [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onder deze voorwaarden in het plan geen bevoegdheden had mogen creëren om het bouwen van dierplaatsen, om het gebruik van stallen voor meer dierplaatsen en om het vergroten of het veranderen van vorm van het bouwvlak mogelijk te maken.
Het betoog faalt.
27. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] zijn het niet eens met het schrappen van het woord 'intensieve' in artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, sub k onder 1, van de planregels. Zij betogen dat de raad deze planregel heeft gewijzigd zodat als een pluimveebedrijf waar de kippen een vrije uitloop hebben niet als een intensieve veehouderij wordt gezien, het bedrijf op [locatie 4] toch de mogelijkheid heeft het bouwvlak te vergroten en de landschappelijke inpassing daarbuiten te realiseren.
27.1. In het bestemmingsplan "Buitengebied" was de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, als volgt geformuleerd:
"Burgemeester en wethouders kunnen deze bestemming op onderdelen wijzigen ten behoeve van vergroting en/of vormverandering van de aanduiding 'bouwvlak', mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…]
j. er dient te worden voldaan aan de volgende landschappelijke en ruimtelijke kwaliteitseisen:
1. landschappelijke inpassing: Met het initiatief dient een gedegen landschappelijke inpassing middels erfbeplanting plaats te vinden en in stand gehouden te worden; Hiertoe kan de bestemming Artikel 13 Groen - Landschappelijke inpassing worden opgenomen. De kwaliteitswinst blijkt uit een door de gemeente goedgekeurd erfbeplantingsplan. Indien sprake is van een vergroting ten behoeve van een intensieve veehouderij, dan dient ten minste 10% van het 'bouwvlak' te worden aangewend voor een goede landschappelijke inpassing;
[…]."
In het plan is de hierboven geciteerde voorwaarde sub j onder 1 neergelegd in artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, sub k onder 1, van de planregels en zo gewijzigd dat het woord 'intensieve' is geschrapt en aan deze voorwaarde is toegevoegd dat de landschappelijke inpassing buiten het bouwvlak mag worden gerealiseerd.
27.2. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" mag bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid het bouwvlak voor een intensieve veehouderij, maar ook voor een grondgebonden agrarisch veehouderijbedrijf of een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf worden vergroot tot een maximale omvang van 1,5 ha. Deze maximale omvang voor deze soorten agrarische bedrijven is in dit plan niet gewijzigd. Wat in de planregels wel is gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" is dat in geval van een intensieve veehouderij ten minste 10% van het bouwvlak dat werd vergroot, moest worden aangewend voor een goede landschappelijke inpassing. De landschappelijke inpassing vond op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" bij een intensieve veehouderij dus binnen het bouwvlak plaats. In dit plan mag de landschappelijke inpassing bij veehouderijen, dus ook bij een intensieve veehouderij, buiten het bouwvlak worden gerealiseerd. Dit betekent dat het deel van het bouwvlak dat met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid kan worden vergroot, geheel mag worden benut voor de bedrijfsvoering.
Anders dan waarvan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] uitgaan, heeft het schrappen van het woord 'intensieve' in artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, sub k onder 1, van de planregels geen gevolgen voor het al dan niet mogen vergroten van het bouwvlak. Dus ook als een pluimveebedrijf waar de kippen voornamelijk vrije uitloop hebben als een niet-intensieve veehouderij wordt gezien, kon dat bedrijf op grond van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan "Buitengebied" het bouwvlak vergroten. In artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, sub k onder 1, van de planregels is alleen bepaald dat wanneer een bouwvlak wordt vergroot ten behoeve van een veehouderij, of dit nu een intensieve veehouderij of een niet-intensieve veehouderij is, een bepaald percentage van het bouwvlak dient te worden aangewend voor een goede landschappelijke inpassing. Deze landschappelijke inpassing mag op basis van dit plan buiten het bouwvlak worden gerealiseerd. Het percentage van het bouwvlak dat ingeval van een intensieve veehouderij eerst moest worden gebruikt voor een goede landschappelijke inpassing mag dus op basis van dit plan worden gebruikt ten behoeve van de veehouderij. Aan de uitbreiding van een veehouderij door het vergroten van het bouwvlak zijn op grond van artikel 3, lid 3.7, onder 3.7.3, van de planregels bovendien voorwaarden verbonden die omwonenden beschermen tegen negatieve effecten voor hun gezondheid en woon- en leefomgeving.
Het betoog faalt.
Conclusie over het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]
28. Zoals hiervoor in 23 is overwogen, zal de Afdeling de raad hierna in 29 opdragen het in 22.3 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Deze uitspraak is wat betreft het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] dan ook een tussenuitspraak. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. Na afloop van de gegeven termijn zal de Afdeling een einduitspraak doen, waarmee de beroepsprocedure tot een einde komt. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Verder ziet de Afdeling aanleiding voor het treffen van de na te melden voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:80 derde lid, van de Awb. Deze voorlopige voorziening vervalt gelet op artikel 8:80, vierde lid, zodra de einduitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, van de Awb is gedaan.
De opdracht
29. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen door:
- met inachtneming van 14.4 te voorzien in een passende planregeling op basis waarvan de bij recht toegestane ondersteunende horeca binnen de bestaande gebouwen ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" moet plaatsvinden en er geen nieuwe gebouwen voor ondersteunende horeca binnen en buiten het bouwvlak mogen worden opgericht;
- met inachtneming van 16.3 te voorzien in een passende planregeling op basis waarvan gebouwde voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen en gebouwen voor ondersteunende horeca ook op grond van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, van de planregels uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden opgericht;
- met inachtneming van 22.3 te voorzien in een passende planregeling op basis waarvan de aangepaste definitie van intensieve veehouderij niet leidt tot extra omschakelingsmogelijkheden;
De raad dient de uitkomst aan de Afdeling en de andere partijen mede te delen en het gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Drimmelen op om:
- binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overwegingen 14.4, 16.3 en 22.3 de daar omschreven gebreken te herstellen en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
III. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat op de gronden op [locatie 4] te Made met de bestemming "Agrarisch - 1" geen omschakeling naar een bedrijfsvoering die niet in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt, is toegestaan.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Michiels w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
772.