Uitspraak 201801071/1/A1
201801071/1/A1.
Datum uitspraak: 20 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Vereniging van Huiseigenaren Robbenoort, gevestigd te Leens, gemeente De Marne, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: de Vereniging),
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2018 in zaken nrs. 17/388, 17/732, 17/743, 17/767, 17/768 en 17/769 in het geding tussen onder meer:
de Vereniging en [appellant sub 2]
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest (hierna: het dagelijks bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2017 heeft het dagelijks bestuur aan het college van gedeputeerde staten van Groningen een watervergunning verleend voor onder meer het verhogen van het waterpeil van het Lauwersmeer tot maximaal -0,52 mNAP gedurende maximaal zes weken in de periode tussen 15 februari en 1 april, voor twee achtereenvolgende jaren.
Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft de rechtbank onder meer de door de Vereniging en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Vereniging en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 12 januari 2017 gewijzigd.
De Vereniging en [appellant sub 2] hebben een reactie op dat besluit ingediend.
De Vereniging, [appellant sub 2] en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2019, waar [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, en [persoon A] en [appellant sub 1A], zijn verschenen. Voorts is daar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door ir. A. de Weme, drs. ing. J.G. van Uden, ing. G.N. Zantingh en ing. F.T. Knot, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, verschenen. Ook zijn daar het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. van Kooten-Kerssen en ing. M.A. Burgers, en Staatsbosbeheer Regio Noord, vertegenwoordigd door [gemachtigden], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het Lauwersmeer fungeert als bergboezem om oppervlaktewater uit delen van de Friese boezem, de Electraboezem en direct aangrenzende polders en gestuwde gebieden te ontvangen en te bergen totdat lozen (spuien) op de Waddenzee mogelijk is. De door het college aangevraagde tijdelijke verhoging van het waterpeil van het Lauwersmeer is gericht op de bevordering van de realisatie van de natuurdoelstellingen in het Natura 2000-Beheerplan Lauwersmeer. Voor het Lauwersmeer geldt als hoofddoelstelling het nastreven van een meer evenwichtig systeem van goede waterkwaliteit voor waterplanten, vissen, schelpdieren en vogels, met voldoende open water met rui- en rustplaatsen voor watervogels, moerasvorming aan de randen van de meren voor land-water interactie, paaigebied voor vis en moerasvogels en plas-dras situaties. De verhoging van het waterpeil is bedoeld om de in het Beheerplan beschreven rietproef uit te voeren. Deze proef heeft als doel te onderzoeken hoe dynamisch peilbeheer bijdraagt aan het herstel van de rietkragen en onbegroeide oeverzones. De proef bestaat eruit dat maximaal zes weken in de periode tussen 15 februari en 1 april voor twee achtereenvolgende jaren het peil van het Lauwersmeer, waarvan het gebruikelijke streefniveau -0,93 mNAP is, wordt verhoogd tot maximaal -0,52 mNAP.
2. De Vereniging en [appellant sub 2] zijn ondernemers, eigenaren en bewoners van recreatieparken en jachthavens en agrarische grondgebruikers in de omgeving van het Lauwersmeer. Zij zijn tegen de tijdelijke verhoging van het waterpeil tot maximaal -0,52 mNAP, omdat zij vrezen dat die verhoging onder meer zal leiden tot wateroverlast en verzilting van hun percelen. Daarom hebben zij beroep ingesteld.
3. De rechtbank heeft in de in beroep aangevoerde gronden aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige te benoemen. De StAB heeft op 18 juli 2017 advies (hierna: het eerste StAB-advies) uitgebracht. Daarover hebben partijen hun zienswijzen gegeven en op verzoek van de rechtbank heeft de StAB in een advies van 11 oktober 2017 op die zienswijzen gereageerd. De rechtbank is mede op grond van de adviezen van de StAB tot het oordeel gekomen dat het dagelijks bestuur de watervergunning op goede gronden heeft verleend.
Hoger beroep
Ontvankelijkheid
4. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
Op grond van artikel 6:24 van de Awb is artikel 6:13 van overeenkomstige toepassing in hoger beroep.
4.1. Bij brief van 16 maart 2018 hebben onder anderen [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] en [appellant sub 1G] (hierna: [appellant sub 1A] en anderen) hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1A] en anderen hebben echter geen beroep bij de rechtbank ingesteld. Weliswaar zijn hun namen en handtekeningen als bijlage overgelegd bij het beroepschrift van LTO Noord van 20 februari 2017, maar in dat beroepschrift staat dat namens LTO Noord beroep wordt ingesteld. Uit het beroepschrift blijkt niet dat het beroep ook wordt ingesteld namens de personen die in de bijlage worden genoemd en dat die personen dus meer zijn dan ondersteuners van het beroep van LTO Noord. De rechtbank is er dan ook terecht vanuit gegaan dat het beroep uitsluitend is ingesteld door LTO Noord. Aangezien [appellant sub 1A] en anderen geen beroep bij de rechtbank hebben ingesteld, kunnen zij op grond van artikel 6:13 van de Awb geen hoger beroep instellen. Gelet hierop is het hoger beroep van de Vereniging voor zover ingesteld door [appellant sub 1A] en anderen niet-ontvankelijk.
5. Waar hierna bij de beoordeling van de hoger beroepen de Vereniging wordt genoemd, vallen [appellant sub 1A] en anderen daar niet onder.
Goede procesorde
6. Bij brief van 17 januari 2019 heeft het dagelijks bestuur nadere stukken ingediend. De Vereniging en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat de nadere stukken van het dagelijks bestuur wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.
Bij brief van 15 januari 2019 heeft de Vereniging nadere stukken ingediend. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het op zo'n laat tijdstip indienen van nadere stukken door de Vereniging niet behoorlijk is.
6.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van die wet, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
6.2. De nadere stukken van het dagelijks bestuur bestaan uit een brief van 17 januari 2019 van drie pagina's, de notitie "Reactie rapportage Acacia Water Rietproef Lauwersmeer" van Sweco Nederland B.V. van 16 januari 2019, de memo "Reactie rapportage Acacia Water Rietproef Lauwersmeer" van Arcadis Nederland B.V van 15 januari 2019, het rapport "Analyse grondwater- en geleidbaarheidsmetingen Rietproef" van Sweco van 21 december 2018 en de memo "Effectiviteit beheerprotocol Rietproef - periode 2016-2018" van Arcadis van 27 september 2018.
Op zichzelf ziet de Afdeling niet in waarom de memo van 27 september 2018 niet eerder had kunnen worden ingediend. Gelet echter op de beperkte omvang daarvan ziet de Afdeling geen aanleiding om die memo wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Wat betreft de brief van 17 januari 2019, de notitie van 16 januari 2019 en de memo van 15 januari 2019 ziet de Afdeling daarvoor evenmin aanleiding. Daarbij is van belang dat deze stukken, exclusief bijlagen, een beperkte omvang hebben. Voorts is van belang dat deze stukken een reactie zijn op het door de Vereniging overgelegde rapport "Rietproef Lauwersmeer; Evaluatie van toenemende risico's voor het watersysteem" van Acacia Water. Hoewel dit rapport dateert van 13 augustus 2018, heeft de Vereniging het rapport pas op 13 november 2018 overgelegd. Gezien de tijd die nodig was om Sweco en Arcadis hierop te laten reageren, acht de Afdeling het aannemelijk dat het voor het dagelijks bestuur niet mogelijk was om de nadere stukken wezenlijk eerder over te leggen dan het heeft gedaan.
Het rapport van 21 december 2018 bevat ten slotte de resultaten van metingen van de grondwaterstand en het chloridegehalte bij een aantal peilbuizen. Mede in aanmerking genomen dat dit rapport in deze procedure slechts zijdelings van belang is, ziet de Afdeling geen aanleiding dit rapport wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
6.3. De nadere stukken van de Vereniging bestaan uit een nadere toelichting van zeven pagina's bij het rapport van Acacia Water van 13 augustus 2018 dat de Vereniging bij brief van 13 november 2018 heeft overgelegd.
Op zichzelf ziet de Afdeling niet in waarom deze toelichting niet eerder had kunnen worden ingediend. Gelet echter op de beperkte omvang van de toelichting en het feit dat het rapport van Acacia Water al eerder was overgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding om de toelichting wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Beheerprotocol
7. Tijdens de rietproef is het waterpeil van het Lauwersmeer hoger dan het gangbare streefpeil van -0,93 mNAP, waardoor het waterbergend vermogen van het Lauwersmeer kleiner is. Onder bepaalde weercondities en beperkte spuimogelijkheden op de Waddenzee kan het waterpeil tijdens de proef dusdanig meer stijgen dan normaal dat wateroverlast kan ontstaan. Om te kunnen anticiperen op hoge waterstanden heeft Arcadis op verzoek van het waterschap een Beheerprotocol Rietproef opgesteld. In dat protocol is in tabel 1, zoals hierna weergegeven, een viertal zogenoemde triggers opgenomen met bijbehorende waarden die een indicator zijn voor het afbreken van de proef:
8. 
Op het moment dat de som van alle waarden meer is dan 2, moet de rietproef volgens het Beheerprotocol worden afgebroken. In voorschrift 10, eerste lid, van de watervergunning is bepaald dat de proef per direct dient te worden afgebroken zoals het Beheerprotocol Rietproef dit voorschrijft of wanneer het waterschap dit vanuit het waterbeheer of veiligheid noodzakelijk acht.
9. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het Beheerprotocol niet is gebaseerd op een representatieve steekproef van het weer in het verleden, omdat Arcadis slechts heeft gekeken naar het weer in februari en maart gedurende 10 jaar. Volgens [appellant sub 2] kunnen er ook in die maanden zware stormen voorkomen in combinatie met veel regen en dood tij.
9.1. Zoals in de schriftelijke uiteenzetting van het dagelijks bestuur en hoofdstuk 3 van het eerste StAB-advies wordt toegelicht, heeft Arcadis een model opgesteld om de waterstanden te kunnen berekenen en heeft zij dat model gevalideerd aan de hand van de feitelijke waterstanden in de jaren 2007 en 2008. Vervolgens heeft Arcadis met het model en de gegevens van de waterstanden die zich in de relevante periode gedurende 10 jaar hebben voorgedaan berekend wat de waterstanden in die periode zouden zijn geweest als de rietproef zou hebben plaatsgehad en is beoordeeld of met het Beheerprotocol tijdig wordt ingegrepen in situaties met veel neerslag, veel wateraanvoer en/of stremmingen.
[appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze periode van 10 jaar onvoldoende representatief is en dat daardoor het Beheerprotocol niet deugdelijk is. Dat zich in theorie slechtere weersomstandigheden zouden kunnen voordoen dan zich in de beoordeelde periode hebben voorgedaan, is daarvoor onvoldoende. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat er een reële kans is dat zich in de relatief korte periode waarin de proef mag worden gehouden zodanig extreme weersomstandigheden zullen voordoen die zodanig andere of grotere effecten hebben dat daar, in afwijking van de adviezen van de StAB, bij het opstellen van het Beheerprotocol rekening mee had moeten worden gehouden.
Het betoog faalt.
10. De Vereniging betoogt onder verwijzing naar het rapport van Acacia Water van 13 augustus 2018 dat bij het testen van het Beheerprotocol gebruik is gemaakt van metingen. Daardoor was de precieze hoeveelheid neerslag bij die test bekend, maar tijdens de proef zal met onzekere voorspellingen gewerkt moeten worden. Gelet hierop is niet deugdelijk getest of het Beheerprotocol in de praktijk zal werken, aldus de Vereniging.
10.1. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur onder verwijzing naar de reactie van Arcadis van 15 januari 2019 toegelicht dat het beschikt over historische weersvoorspellingen en dat, anders dan waarvan de Vereniging is uitgegaan, bij het testen van het Beheerprotocol gebruik is gemaakt van die weersvoorspellingen en dus niet van metingen van de hoeveelheid neerslag die feitelijk is gevallen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van deze toelichting.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de rietproef niet kan worden afgebroken als het peil van de Waddenzee niet onder het streefpeil van -0,93 mNAP komt. Volgens hem wordt in de triggers geen rekening gehouden met dat peil. Door het begrip stremming te interpreteren als een onmogelijkheid om de verhoogde waterstand van het Lauwersmeer weg te kunnen spuien, is trigger B zinloos, omdat het niets zegt over de mogelijkheid om het niveau in het meer terug te brengen naar -0,93 mNAP, aldus [appellant sub 2].
11.1. In het Beheerprotocol is geen definitie van het begrip stremming opgenomen. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat een stremming zich voordoet als de waterstand van de Waddenzee hoger is dan het gewenste waterpeil van het Lauwersmeer en het waterschap daardoor niet zoveel kan spuien als nodig is. Het dagelijks bestuur heeft er daarbij op gewezen dat het bij de trigger stremming niet gaat om feitelijke stremmingen, maar om verwachte stremmingen. Omdat het om verwachte stremmingen gaat en zich feitelijk dus nog geen stremming voordoet, is er voldoende tijd om te spuien om zo de waterstand terug te brengen naar de situatie zonder rietproef. Wel is het zo dat ook nu al zonder rietproef het waterpeil van het Lauwersmeer soms hoger is dan het streefpeil van -0,93 mNAP. Indien dergelijke omstandigheden zich voordoen, zal ook met het Beheerprotocol het peil niet kunnen worden teruggebracht naar -0,93 mNAP, aldus het dagelijks bestuur.
11.2. Uit deze toelichting van het dagelijks bestuur leidt de Afdeling af dat, indien dat nodig is, bij de beoordeling of zich een stremming zal voordoen als bedoeld in trigger B rekening wordt gehouden met de mogelijkheid om het niveau in het Lauwersmeer terug te brengen naar het streefpeil van -0,93 mNAP. In het betoog van [appellant sub 2] heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het Beheerprotocol niet deugdelijk is.
Voor zover [appellant sub 2] nog wijst op dood tij, zijnde de periode van het getij waarin het verschil tussen hoog- en laagwater minimaal is, heeft het dagelijks bestuur overtuigend toegelicht dat dood tij met een hoge mate van zekerheid kan worden voorspeld. De kans dat die beperking van de spuimogelijkheden over het hoofd wordt gezien is zodanig klein, dat ook dit geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het Beheerprotocol niet deugdelijk is.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de triggers ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de windverwachting. Volgens hem kan met een aanhoudende en wat sterkere westelijke wind het laagwaterniveau op de Waddenzee gedurende meer dan 5 dagen hoger blijven dan -0,93 mNAP. Dan kan de waterproef niet worden afgebroken, terwijl er wellicht veel waterbezwaar is, aldus [appellant sub 2].
12.1. In de schriftelijke uiteenzetting en ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat de wind de spuimogelijkheden kan beperken en in zoverre een rol speelt bij trigger B. Voor zover de wind leidt tot een verhoging van waterstanden speelt die factor ook een rol bij de bepaling van de actuele waterstanden in het gebied die relevant zijn voor toepassing van het Beslissingsondersteunend Systeem (hierna: het BOS). Het BOS wordt gebruikt bij het reguliere peilbeheer. Het Beheerprotocol komt niet in de plaats van het BOS, maar wordt gehanteerd naast het BOS als extra waarborg voor een goed peilbeheer. Wind heeft geen rol gespeeld in de berekeningen van Arcadis waarmee de effectiviteit van het Beheerprotocol is getest, omdat de gevolgen van de wind op de waterstanden relatief gezien van onvoldoende betekenis zijn om relevant te zijn voor de toetsing van de effectiviteit van het Beheerprotocol, aldus het dagelijks bestuur.
Het dagelijks bestuur gaat in de schriftelijke uiteenzetting voorts in op de situatie waarin sprake is van een aanhoudende, sterke westelijke wind, op grond waarvan het laagwaterniveau op de Waddenzee gedurende meer dan 5 dagen hoger zou blijven dan -0,93 mNAP, terwijl voorts sprake is van veel waterbezwaar. Volgens het dagelijks bestuur kan in die situatie ook zonder de rietproef het waterpeil in het Lauwersmeer niet op -0,93 mNAP worden gehandhaafd.
12.2. Gelet op deze toelichting heeft het dagelijks bestuur deugdelijk gemotiveerd op welke wijze rekening is en wordt gehouden met de windkracht. De rechtbank heeft, gelet ook op de adviezen van de StAB, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur nog meer of op andere wijze rekening met de windkracht had moeten houden.
Het betoog faalt.
13. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank onder 11.6 en 11.7 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de spuimogelijkheden tijdens de rietproef ruimer zijn en daardoor het niveau van -0,93 mNAP makkelijker te bereiken is.
13.1. Het betoog van [appellant sub 2] is gebaseerd op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft in overweging 11.7 onder verwijzing naar de adviezen van de StAB overwogen dat vanwege het hogere peil in het Lauwersmeer tijdens de rietproef door het grote verschil met de waterstand in de Waddenzee de spuimogelijkheden tijdens de rietproef ruimer zijn dan normaal. Deze overweging is op zich juist. Vervolgens heeft de rechtbank in de daarop volgende zin overwogen dat het Beheerprotocol voldoende waarborg biedt dat in geval van veel verwachte neerslag en/of beperkte spuimogelijkheden de rietproef tijdig kan worden afgebroken waardoor de bergingscapaciteit van het Lauwersmeer kan worden hersteld tot de situatie zonder rietproef. Die zin begint met de woorden "Daarnaast betekent dit…". "Dit" verwijst, anders dan waarvan [appellant sub 2] lijkt uit te gaan, niet naar de voorgaande zin over de ruimere spuimogelijkheden tijdens de rietproef, maar naar het oordeel van de rechtbank aan het begin van overweging 11.7 dat zij geen aanleiding ziet om af te wijken van de bevindingen en conclusies in de adviezen van de StAB. De rechtbank heeft dus niet overwogen dat het vanwege de ruimere spuimogelijkheden tijdens de rietproef makkelijker is om het reguliere streefpeil van -0,93 mNAP te bereiken.
Het betoog faalt.
14. De Vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte de StAB is gevolgd in zijn opvatting dat geen problemen behoeven te worden voorzien in de spuimogelijkheden bij hoogwater op het Lauwersmeer. Daartoe voeren zij aan dat de waterstand van de Waddenzee fluctueert en bij veel neerslag en zeker in combinatie met een westen- of noordwestenwind zo hoog kan zijn dat de spuimogelijkheden sterk zijn verminderd.
14.1. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de adviezen van de StAB geconcludeerd dat stremmingen in de spuimogelijkheden, die mede afhankelijk zijn van de feitelijke laagwaterstand in de Waddenzee, bij de toepassing van het Beheerprotocol en het op grond daarvan tien spoelbeurten vooruit kijken, tijdig worden voorzien. Voor wat betreft de bergingscapaciteit biedt het Beheerprotocol voldoende waarborg dat in geval van verwachte neerslag of beperkte spuimogelijkheden de rietproef tijdig kan worden afgebroken waardoor de bergingscapaciteit van het Lauwersmeer kan worden hersteld tot de situatie zonder rietproef.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het dagelijks bestuur in de schriftelijke uiteenzetting nader heeft toegelicht dat de veronderstelling dat de waterstand in de Waddenzee wezenlijk zou worden beïnvloed door regenval, het volume en de oppervlakte van de Waddenzee miskent. Voorts heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat de waterstand in het Lauwersmeer in het vooruitzicht van beperkte spuimogelijkheden en hevige neerslag preventief wordt verlaagd. In de omstandigheden waarin door een combinatie van factoren de waterstand in de Waddenzee erg hoog is en bovendien grote hoeveelheden water op weg zijn naar het Lauwersmeer, zal ook in de situatie zonder rietproef sprake zijn van een forse toename van het waterniveau in het Lauwersmeer. Dat is ook niet ongebruikelijk, omdat het Lauwersmeergebied juist in dat soort omstandigheden dient als bergingsgebied. Dergelijke hogere waterstanden leiden dan ook niet tot onoverkomelijke problemen. Door het Beheerprotocol wordt voorkomen dat piekwaterstanden hoger zijn dan zonder rietproef, aldus het dagelijks bestuur. De Afdeling ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van deze toelichting.
Het betoog faalt.
15. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het de gewoonte is om het Lauwersmeer voor zover mogelijk leger te trekken als wordt voorzien dat het laagwater op de Waddenzee enige dagen niet voldoende laag zal zijn. Volgens [appellant sub 2] biedt dit extra veiligheid en hij vreest dat dit gedurende de rietproef niet meer zal gebeuren.
15.1. Het dagelijks bestuur heeft in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het BOS onder omstandigheden voorziet in een preventieve verlaging van het Lauwersmeer tot onder -0,93 mNAP. Volgens het dagelijks bestuur bestaat die mogelijkheid ook tijdens de rietproef. [appellant sub 2] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid van dit standpunt van het dagelijks bestuur.
Het betoog faalt.
16. De Vereniging betoogt onder verwijzing naar het rapport van Acacia Water dat de rechtbank heeft miskend dat er onzekerheden in de weersvoorspellingen zijn, waardoor het mogelijk is dat ten onrechte geen neerslag wordt voorspeld. In die situatie voorzien het Beheerprotocol en het BOS niet. Daardoor is het dagelijks bestuur in een dergelijke situatie niet voorbereid op grote neerslag, waardoor het niet vooraf heeft gespuid en watersnood kan optreden, aldus de Vereniging.
16.1. Het dagelijks bestuur heeft in de schriftelijke uiteenzetting en ter zitting nader toegelicht dat het waterschap op structurele basis de recente weersverwachtingen van het KNMI krijgt, in de regel elke 6 uur, zodat de ontwikkelingen op de voet worden gevolgd. Voorspellingen zullen er niet allemaal en ook niet blijvend naast zitten, zodat eerdere onjuiste voorspellingen tijdig worden gecorrigeerd.
Het dagelijks bestuur heeft verder toegelicht dat zodra (onvoorziene) neerslag optreedt van een zodanige omvang dat problemen worden verwacht, vanzelfsprekend wordt ingegrepen. Optredende neerslag heeft immers gevolgen voor het te verwachten waterdebiet uit de beheersgebieden, één van de triggers uit het Beheerprotocol. Het regenwater dat in de beheersgebieden valt, hoe onverwacht ook, is niet direct in het Lauwersmeer. De tijd die het duurt om water van de diverse beheersgebieden via sloten, gemalen en watergangen naar het Lauwersmeergebied te transporteren, biedt meer dan voldoende gelegenheid om de te verwachten gevolgen daarvan het hoofd te bieden.
Het dagelijks bestuur heeft voorts opgemerkt dat als zich al een omstandigheid zou kunnen voordoen waarin het Beheerprotocol en het BOS niet voorzien, dat vanzelfsprekend niet betekent dat het waterschap dan werkloos zal toezien. Het is de kerntaak van het waterschap om afdoende maatregelen te treffen om wateroverlast te voorkomen. Het waterschap laat zich daar uiteraard niet van weerhouden door het feit dat een potentieel overlast veroorzakende omstandigheid niet als trigger is opgenomen in het Beheerprotocol of het BOS, aldus het dagelijks bestuur.
16.2. Gelet op deze toelichting acht de Afdeling het niet aannemelijk dat er een reële kans is dat in een weersvoorspelling grote regenval over het hoofd wordt gezien en die onjuiste voorspelling vervolgens niet of pas zodanig laat wordt gecorrigeerd, dat geen maatregelen meer kunnen worden genomen en zich daardoor reële problemen zullen voordoen met het waterpeil in het Lauwersmeer. De rechtbank heeft in de onzekerheden bij weersvoorspellingen dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het Beheerprotocol niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, dan wel dat het dagelijks bestuur de vergunning niet had mogen verlenen.
Het betoog faalt.
17. De Vereniging betoogt tevergeefs onder verwijzing naar het rapport van Acacia Water dat de rechtbank heeft miskend dat bij de totstandkoming van het Beheerprotocol ten onrechte geen rekening is gehouden met klimaatverandering. Indien er als gevolg van klimaatverandering meer neerslag zou vallen, wordt hiermee rekening gehouden met de trigger "5 daagse neerslagverwachting". Voorts is niet aannemelijk dat gedurende de relatief korte periode waarin de rietproef mag worden gehouden het klimaat zodanig zal veranderen dat het Beheerprotocol niet geschikt is om tijdig te kunnen ingrijpen bij een stijging van het waterpeil.
Anders dan de Vereniging voorts onder verwijzing naar het rapport van Acacia Water heeft aangevoerd, heeft de rechtbank gelet op het eerste StAB-advies en de relatief korte periode waarin de rietproef mag worden gehouden terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de bodemdaling in het gebied onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
Monitoringsplan
18. Vergunningvoorschrift 8, eerste lid, luidt:
"Twee maanden voor de start van de peilverhoging dient er een monitoringsplan ter beoordeling en goedkeuring aan het waterschap te worden overlegd."
19. De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het niet aanvaardbaar is dat het monitoringsplan geen onderdeel uitmaakt van de vergunning. Volgens de Vereniging had het dagelijks bestuur al in het kader van de watervergunning moeten beoordelen wat de gevolgen van de rietproef op individuele percelen zijn en had het de afweging daarover niet mogen doorschuiven naar de procedure over de goedkeuring van het monitoringsplan. Daarbij wijst de Vereniging er onder verwijzing naar het rapport van Acacia Water op dat er op dit moment onvoldoende informatie voorhanden is, bijvoorbeeld over ontwateringsmiddelen, om de verzilting en vernatting van landbouwpercelen te kunnen beoordelen en afwegen.
19.1. Zoals de rechtbank onder 16.3 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, is niet in geschil dat het modelmatige onderzoek van Sweco dat het dagelijks bestuur aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd geen precies inzicht kan geven in de gevolgen van de rietproef voor wat betreft een eventuele stijging van de grondwaterstand en mogelijke verzilting op perceelniveau. Om die reden is Sweco uitgegaan van een worst case scenario, waarbij een hoger peil is opgezet over een langere periode dan de rietproef daadwerkelijk behelst. Ook is voor de berekening van de verzilting uitgegaan van het tien jaar achter elkaar herhalen van de rietproef in plaats van twee jaar.
19.2. Hoewel zich volgens het onderzoek van Sweco in algemene zin geen grote negatieve gevolgen zullen voordoen, is niet uitgesloten dat zich op individuele percelen gevolgen zullen voordoen. Het monitoringsplan is mede bedoeld om op representatieve, individuele percelen de gevolgen van de rietproef te monitoren teneinde schade te voorkomen dan wel te beperken. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het monitoringsplan al in de watervergunning op had moeten nemen en niet voor een zelfstandige goedkeuringsprocedure had mogen kiezen. Daarvoor is allereerst van belang dat de rechtbank, gelet op de uitgebreide adviezen van de StAB waarin de bevindingen van Sweco worden onderschreven, terecht heeft geconcludeerd dat het dagelijks bestuur de gevolgen van de rietproef deugdelijk heeft onderzocht en dat uit de onderzoeken blijkt dat zich in algemene zin geen grote negatieve gevolgen zullen voordoen, ook niet wat betreft de grondwaterstand en verzilting. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Sweco van een worst case scenario is uitgegaan. Voorts is van belang dat in voorschrift 8, tweede lid, eisen zijn opgenomen waaraan het monitoringsplan zal moeten voldoen. Het monitoringsplan zal onder meer betrekking moeten hebben op de grondwaterstanden en stijghoogten ten behoeve van landbouw, op de monitoring van oppervlaktewaterstanden grenzend aan het peilvlak bergboezem Lauwersmeer en op de monitoring van de ruimtelijke spreiding van zoutgehaltes in het grondwater en oppervlaktewater. Voorts moet in het monitoringsplan worden opgenomen welke acties worden genomen in geval van onder- en overschrijdingen en moet daarin een monitoringsnetwerk zijn opgenomen. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het dagelijks bestuur verklaard dat aan alle betrokkenen de mogelijkheid is geboden om op hun perceel peilbuizen geplaatst te krijgen. De grenswaarden en waarschuwingswaarden worden voorts op grond van voorschrift 8 in nauw overleg met het waterschap vastgesteld voor grondwaterstanden, regionale waterkeringen, zoutgehaltes en peilen van het oppervlaktewater. Verder moet het monitoringsplan op grond van voorschrift 8, eerste lid, twee maanden voor de start van de rietproef ter goedkeuring worden voorgelegd. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat hiermee voldoende is gewaarborgd dat aan individuele belangen, zoals die van de eigenaren en gebruikers van landbouwpercelen, recht wordt gedaan. Of het inmiddels vastgestelde monitoringsplan voldoet aan de daaraan te stellen eisen, moet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, worden beoordeeld in de procedure over het goedkeuringsbesluit van het dagelijks bestuur. Tegen die goedkeuring kan de Vereniging rechtsmiddelen instellen, wat zij ook heeft gedaan. Voor zover de Vereniging in deze procedure gronden heeft aangevoerd tegen het monitoringsplan, heeft de rechtbank die terecht buiten beschouwing gelaten.
Het betoog faalt.
Esonstad
20. De Vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de situatie dat wanneer de keersluis bij hoogwater moet worden gesloten, de oppervlakte- en grondwaterstand zodanig hoog wordt dat negatieve gevolgen bij recreatiepark Esonstad niet kunnen worden voorkomen. Volgens de Vereniging doet die overlast zich structureel voor. Ook is de rechtbank voorbij gegaan aan het betoog dat wanneer de keersluis wordt gesloten, het park niet kan afwateren via Ezumazijl, aldus de Vereniging.
20.1. Voor zover zich nu al structureel overlast voordoet, wordt die niet veroorzaakt door de rietproef. Voorts is gelet op de tijdelijkheid van de proef en het feit dat het vergunde waterpeil niet hoger is dan nu al regelmatig voorkomt, niet aannemelijk dat zich als gevolg van de rietproef zodanig grotere gevolgen zullen voordoen voor Esonstad dat het dagelijks bestuur in redelijkheid geen vergunning had kunnen verlenen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het dagelijks bestuur in de schriftelijke uiteenzetting en ter zitting nader heeft toegelicht dat het Wetterskip Fryslân schriftelijk heeft bevestigd dat de afwatering van Esonstad bij het sluiten van de keersluis verloopt via een stuw aan de zuidzijde van het gebied ter hoogte van Ezumazijl richting de polder Dongerdielen, dat de waterstand bij Esonstad gehandhaafd kan worden op elk gewenst peil tussen -0,60 en -0,93 mNAP en dat, zoals ook op pagina 81 van het eerste StAB-advies is vermeld, gelet op het peilbeheer niet goed voorstelbaar is dat het sluiten van de sluizen zou leiden tot hogere grondwaterstanden. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen.
Het betoog faalt.
Verweking
21. De Vereniging betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat een permanent verhoogd waterpeil leidt tot verweking van kades en direct aan het water gelegen gronden en zodoende tot verzakking van deze terreinen. Volgens de Vereniging is het een feit van algemene bekendheid dat grond die permanent wordt blootgesteld aan water daardoor verweekt.
21.1. Het waterpeil wordt niet permanent verhoogd, maar gedurende maximaal 6 weken en in maximaal 2 jaar. Het vergunde waterpeil heeft voorts een maximale hoogte die zich ook nu al regelmatig voordoet. Gelet hierop heeft de rechtbank in de enkele stelling dat een permanent verhoogd waterpeil leidt tot verweking terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de vergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
Plaagdieren/verhuurmogelijkheden/kaden
22. In de betogen van de Vereniging over plaagdieren en flora op het Natuurpark Suyderoogh, over de effecten van dreigende wateroverlast op de verhuurmogelijkheden van recreatiewoningen en de hoogte en sterkte van kades rondom het Lauwersmeer, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de vergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen, dan wel nader onderzoek had moeten doen. Daarbij is van belang dat het om een tijdelijke proef gaat, het vergunde waterpeil een maximale hoogte heeft die zich ook nu al regelmatig voordoet en de Vereniging geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan het standpunt van het dagelijks bestuur dat de rietproef geen wezenlijke gevolgen zal hebben voor de omgeving van het Lauwersmeer.
De betogen falen.
Belangen artikel 2.1 Waterwet
23. De Vereniging betoogt dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de artikelen 2.1, eerste lid, en 6.21 van de Waterwet door te oordelen dat slechts rekening mag worden gehouden met de waterstaatkundige belangen. Uit artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet vloeit voort dat ook de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen een van de belangen is die de Waterwet beoogt te beschermen. Het dagelijks bestuur heeft de maatschappelijke functie die het watersysteem Lauwersmeer vervult voor haar en andere betrokken onvoldoende meegewogen in de besluitvorming, aldus de Vereniging.
23.1. Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet luidt:
"De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen."
Artikel 6.21 luidt:
"Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
23.2. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:850, overwogen dat artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden kent en dat een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning slechts aan de orde is, voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. De Vereniging wijst er terecht op dat onder die doelstellingen ook de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen valt. Dat heeft de rechtbank echter niet miskend. Zij heeft die functies bij de beoordeling betrokken, maar heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de vergunning vanwege die functies had moeten weigeren. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat er een Beheerprotocol is voor de regulering van het waterpeil in het Lauwersmeer en dat er een monitoringsplan moet worden opgesteld en ter goedkeuring worden voorgelegd waarmee onder meer de gevolgen van de rietproef op representatieve, individuele percelen in de gaten kunnen worden gehouden. Voorts heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het dagelijks bestuur aannemelijk heeft gemaakt dat de rietproef niet zal leiden tot grote negatieve gevolgen voor derden en dat, voor zover zich toch schade zal voordoen, er een regeling is die in nadeelcompensatie voorziet. Net als de rechtbank begrijpt de Afdeling dat voor omwonenden en omliggende bedrijven elk nadelig gevolg ongewenst is, maar gelet op de tijdelijkheid en het belang van de rietproef heeft het dagelijks bestuur de vergunning in redelijkheid kunnen verlenen, ook als de rietproef tot enige schade zou leiden.
Het betoog faalt.
Nadeelcompensatie
24. De Vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1046, heeft overwogen dat in het kader van de belangenafweging in beginsel kan worden verwezen naar een vastgestelde nadeelcompensatieregeling. Volgens de Vereniging kan dat in dit geval niet, omdat de schade als gevolg van de rietproef en het risico van het optreden daarvan niet duidelijk zijn.
De Vereniging en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de nadeelcompensatieregeling van de provincie Groningen onvoldoende garandeert dat de schade die als gevolg van de watervergunning optreedt zal worden vergoed. Volgens de Vereniging zal het moeilijk zijn om een causaal verband tussen de schade en de rietproef aan te tonen en heeft het dagelijks bestuur op voorhand al aansprakelijkheid afgehouden.
[appellant sub 2] voert verder aan dat de rechtbank heeft overwogen dat het niet onwaarschijnlijk is dat hij schade zal lijden. Volgens hem ligt het dan ook voor de hand om in de schaderegeling voorzorgsmaatregelen op te nemen. Ook stelt hij dat zijn bezit in waarde zal dalen, maar dat hem al te kennen is gegeven dat dit geen grond is om een beroep op de nadeelcompensatieregeling te doen.
24.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het kader van een belangenafweging in beginsel kan worden verwezen naar een nadeelcompensatieregeling. Uit het onderzoek dat het dagelijks bestuur heeft verricht blijkt dat er in algemene zin geen grote negatieve gevolgen van de rietproef te verwachten zijn. Op individuele percelen kan in enigerlei mate wel schade ontstaan, maar met behulp van het monitoringsplan wordt die voorkomen dan wel beperkt. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat de schade op individuele percelen desondanks zodanig groot kan zijn, dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid met een verwijzing naar de door het college vastgestelde "Procedureregeling afhandeling schadevergoeding Rietproef Natura 2000 gebied Lauwersmeer" had kunnen volstaan.
24.2. Dat het mogelijk niet altijd eenvoudig zal zijn om een causaal verband aan te tonen tussen de schade en de uitvoering van de rietproef, biedt op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet had mogen verwijzen naar de nadeelcompensatieregeling. Dit geldt ook voor de stelling dat het dagelijks bestuur en het college nadeelcompensatie op voorhand afhouden. Daargelaten dat het dagelijks bestuur en het college te kennen hebben gegeven dat verzoeken om nadeelcompensatie welwillend zullen worden beoordeeld, kunnen de Vereniging en [appellant sub 2] zich in een aparte procedure tot de rechter wenden als zij van oordeel zijn dat zij ten onrechte geen nadeelcompensatie krijgen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vaststelling en de toepassing van de nadeelcompensatieregeling in deze procedure niet aan de orde zijn.
Verder heeft de rechtbank in de stelling van [appellant sub 2] dat niet onwaarschijnlijk is dat hij schade zal lijden terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur voor zijn perceel op voorhand voorzorgsmaatregelen had moeten nemen, zoals de aanleg van een dijk. Niet aannemelijk is dat de gevolgen van de rietproef voor hem op voorhand zodanig groot zijn, dat in zijn geval niet kon worden verwezen naar de nadeelcompensatieregeling.
Het betoog faalt.
Misleiding
25. Naar aanleiding van de opmerking van de Vereniging ter zitting dat zij hoopt dat de Afdeling zich niet zal laten misleiden, overweegt de Afdeling als volgt. Er is in deze zaak geen enkel concreet aanknopingspunt naar voren gebracht op grond waarvan moet worden aangenomen dat het dagelijks bestuur actief heeft geprobeerd om partijen, de rechtbank of de Afdeling te misleiden. Daarbij merkt de Afdeling op dat het dagelijks bestuur zijn besluitvorming heeft gebaseerd op uitgebreide onderzoeken door deskundige bureaus. Deze onderzoeken heeft de StAB beoordeeld en de StAB heeft geen wezenlijke gebreken geconstateerd. De rechtbank heeft op basis van de onderzoeken en de adviezen van de StAB geoordeeld dat het dagelijks bestuur de watervergunning op goede gronden heeft verleend. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het oordeel van de rechtbank juist. Het is duidelijk dat de Vereniging zich hierin niet kan vinden, maar van misleiding is op geen enkele wijze gebleken.
Conclusie hoger beroepen
26. Het hoger beroep van de Vereniging voor zover ingesteld door [appellant sub 1A] en anderen is niet-ontvankelijk. De overige hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
27. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Besluit van 19 juni 2018
28. Bij het besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 12 januari 2017 gewijzigd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Zorgvuldigheid
29. De Vereniging betoogt dat het wijzigen van de watervergunning op een cruciaal punt en zo laat in de procedure in strijd is met het beginsel van zorgvuldige bestuursvoering en zorgvuldige voorbereiding van een besluit. Volgens de Vereniging wordt zij ook in haar mogelijkheden geschaad om op te komen tegen de wijziging, omdat die slechts in één instantie bij de Afdeling aan de orde kan worden gesteld.
29.1. Het dagelijks bestuur heeft deels op verzoek van het college en deels op ambtshalve gronden de watervergunning gewijzigd. De Waterwet en de Awb staan dit toe en ook het zorgvuldigheidsbeginsel staat daaraan niet in de weg. De omstandigheid dat door het nemen van het wijzigingsbesluit hangende hoger beroep tegen dat besluit geen beroep openstaat bij de rechtbank, maar van rechtswege beroep is ontstaan bij de Afdeling, is een bewuste keuze van de wetgever geweest. Daardoor krijgen partijen sneller uitsluitsel over de rechtmatigheid van het wijzigingsbesluit. Voorts merkt de Afdeling op dat de Vereniging gelet op de datum waarop het wijzigingsbesluit is genomen en de datum waarop de zitting bij de Afdeling heeft plaatsgevonden uitgebreid de gelegenheid heeft gehad gronden tegen dat besluit aan te voeren.
Het betoog faalt.
Wijziging vervaldatum vergunning
30. In onderdeel III van het besluit van 12 januari 2017 had het dagelijks bestuur bepaald dat de vergunning van rechtswege uiterlijk op 1 april 2019 vervalt. Bij het besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur dat onderdeel gewijzigd. Het gewijzigde onderdeel III luidt:
"Deze vergunning vervalt van rechtswege uiterlijk op 1 april 2022, met dien verstande dat het de vergunninghouder, binnen de periode waarin de vergunning van kracht is, slechts is toegestaan om in het tijdvak gelegen tussen 15 februari en 1 april het waterpeil in het Lauwersmeer in het kader van de uitvoering van de Rietproef gedurende twee (aaneengesloten) jaren te verhogen."
31. [appellant sub 2] betoogt dat het dagelijks bestuur de geldigheid van de vergunning niet met 3 jaar had mogen verlengen. Daartoe voert hij aan dat hij nog eens 3 jaar wordt geconfronteerd met voortschrijdende onzekerheid en onverkoopbaarheid van zijn bezit. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat onduidelijk is wat wordt beschouwd als een succesvolle rietproef en daardoor niet goed is in te schatten of na de proef de waterstand permanent zal worden verhoogd.
31.1. Op zichzelf begrijpt de Afdeling dat het voor [appellant sub 2] onaangenaam is om langer dan aanvankelijk in de lijn der verwachting lag met de onzekerheid te moeten leven of en wanneer de rietproef zal plaatsvinden. In aanmerking genomen het belang van de rietproef ziet de Afdeling echter geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de geldigheidstermijn van de vergunning niet had mogen verlengen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de duur van de proef zelf niet is uitgebreid. De proef mag nog steeds slechts tussen 15 februari en 1 april en in maximaal twee jaren plaatsvinden. Uitsluitend het aantal mogelijke jaren waarin de proef mag worden uitgevoerd is uitgebreid. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat in de watervergunning had moeten worden opgenomen wat wordt beschouwd als een succesvolle rietproef. Het is niet aan het dagelijks bestuur om dat in de vergunning vast te stellen. De proef is juist bedoeld om te onderzoeken of en in welke mate de verhoging van het peil bijdraagt aan het herstel van het riet en niet om op voorhand een bepaald resultaat te behalen. Als zou blijken dat de peilverhoging niet bijdraagt aan het herstel van het riet, zou dat mogelijk een tegenvaller voor het college zijn, maar zou de proef nog steeds succesvol zijn, omdat ook in dat geval duidelijk is geworden wat de effecten van de peilverhoging op het herstel van het riet zijn.
De Afdeling begrijpt voorts dat [appellant sub 2] nu al zou willen weten of het streefpeil na de proef permanent zal worden verhoogd. Of de proef een vervolg krijgt en, zo ja, in welke vorm, valt echter buiten het bestek van deze procedure.
Het betoog faalt.
Wijziging voorschrift 10
32. Voorschrift 10, tweede lid, van het besluit van 12 januari 2017 luidde:
"De proef dient te worden afgebroken indien de onder- of overschrijdingswaarden zoals vastgelegd in het monitoringsplan worden overschreden."
33. Bij het besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur dit voorschrift gewijzigd. Het nieuwe voorschrift 10, tweede lid, luidt:
"Door of namens en op kosten van de vergunninghouder worden passende maatregelen genomen die erop zijn gericht om een overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden zo veel mogelijk te voorkomen.
De vergunninghouder is verplicht de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de ontwikkeling van de grondwaterniveaus en chloride-gehaltes door één of meer onafhankelijke experts te laten onderzoeken en duiden, indien en voor zover deze wijzigingen tijdens de uitvoering van de Rietproef zichtbaar zijn geworden op basis van het functioneren van het geïnstalleerde meetnet en de waarnemingen een stijgende trend laten zien waarbij de voor de betreffende parameter geldende grenswaarde dicht wordt genaderd of dreigt te worden overschreden.
De Rietproef Lauwersmeer wordt onderbroken dan wel afgebroken, indien en voor zover:
- uit het in opdracht van de vergunninghouder uitgevoerde deskundigenonderzoek naar voren komt, dat een dreigende of reeds opgetreden overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden is of wordt veroorzaakt door de uitvoering van de Rietproef; EN:
- het onderbreken dan wel afbreken van de Rietproef volgens de inzichten van de ingeschakelde experts naar verwachting bijdraagt aan het ongedaan maken dan wel minimaliseren van de kans op het optreden van de overschrijding van de grenswaarde(n)."
34. De Vereniging betoogt dat het oorspronkelijke voorschrift duidelijk was en daarover weinig misverstand kon bestaan. Het nieuwe voorschrift is meervoudig kwalitatief geformuleerd en daardoor voor interpretatie vatbaar. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk wat "passende maatregelen" zijn, wanneer overschrijding "zoveel mogelijk" wordt voorkomen en wanneer sprake is van een dusdanig stijgende trend dat experts moeten worden ingeschakeld. Bovendien gaat het inschakelen van experts niet bijdragen aan de snelheid van handelen, juist als die snelheid wel noodzakelijk is. Hierdoor is de duidelijkheid en waarborg die het voorschrift moet geven weggevallen, althans sterk afgenomen, aldus de Vereniging.
[appellant sub 2] betoogt dat de grens- of waarschuwingswaarden van het grondwaterpeil te hoog zijn. Ook betoogt hij dat de mogelijkheden om de proef niet af te breken als de grens- of waarschuwingswaarden worden overschreden ten onrechte zijn verruimd.
34.1. De grenswaarden waartegen [appellant sub 2] zich richt, zijn niet opgenomen in de (gewijzigde) watervergunning, maar in het monitoringsplan. Tegen het goedkeuringsbesluit van dat plan staan zelfstandig rechtsmiddelen open. [appellant sub 2] dient zijn bezwaren tegen de grenswaarden daarom in de procedure over het monitoringsplan naar voren te brengen, wat hij ook heeft gedaan.
34.2. Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd, omdat niet elke overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen signaleringswaarde of grenswaarde door de rietproef wordt veroorzaakt. In die zin heeft het oude voorschrift een vrij rigide karakter. Gelet op het doel van de proef en het belang van het college is het volgens het dagelijks bestuur niet nodig dat de proef wordt onderbroken of afgebroken als blijkt dat de (naderende) overschrijding van de grenswaarden geen verband houdt met de uitvoering van de proef of door het stoppen van het experiment de (dreigende) overschrijding niet teruggedrongen of ongedaan gemaakt kan worden. Voorts heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat in het monitoringsplan naast grenswaarden ook signaleringswaarden zijn opgenomen. Met het deskundigenonderzoek naar de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de waargenomen metingen kan reeds bij overschrijding van de signaleringswaarden gestart worden. Op die manier blijft gewaarborgd dat binnen de randvoorwaarden en voorschriften van de vergunning in het kader van de monitoring van de proef vroegtijdig wordt besloten tot preventief ingrijpen in de uitvoering van de proef, aldus het dagelijks bestuur.
34.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd. Het dagelijks bestuur heeft er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de rietproef alleen te laten afbreken als de (dreigende) overschrijding wordt veroorzaakt door de rietproef en het afbreken daarvan bijdraagt aan het ongedaan maken van de (dreigende) overschrijding, aangezien het afbreken van de rietproef anders weinig zinvol is.
De omstandigheid dat het voorschrift enkele begrippen bevat die in de concrete situatie mogelijk enige beoordelingsruimte bieden, leidt niet tot een ander oordeel. De begrippen zijn voldoende duidelijk en concreet. Verder is niet aannemelijk dat de tijd die nodig is om een expert in te schakelen zodanig lang is, dat het voorschrift om die reden onrechtmatig is.
Het betoog faalt.
35. De Vereniging heeft ook aangevoerd dat op grond van de tekst van het voorschrift de rietproef bij een reeds opgetreden overschrijding van de grenswaarden niet hoeft te worden afgebroken, omdat dit slechts hoeft als het afbreken bijdraagt aan het ongedaan maken dan wel minimaliseren van de kans op een overschrijding en dat in die situatie niet mogelijk is, omdat de grenswaarden al zijn overschreden. Een redelijke uitleg van voorschrift 10, tweede lid, brengt echter met zich dat ook bij een reeds opgetreden overschrijding van de grenswaarden die is veroorzaakt door de rietproef de proef moet worden afgebroken als daardoor de overschrijding verdwijnt of in ieder geval vermindert.
Het betoog faalt.
Conclusie beroepen
36. De beroepen tegen het besluit van 19 juni 2018 zijn ongegrond.
37. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de Vereniging van Huiseigenaren Robbenoort en anderen voor zover ingesteld door [appellant sub 1A] en anderen niet-ontvankelijk;
II. verklaart de overige hoger beroepen ongegrond;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
IV. verklaart de beroepen tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest van 19 juni 2018 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Roessel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
457.